Cadre de gestion des risques liés à l’aquaculture

Introduction

La demande mondiale de poisson et de fruits de mer comme source alimentaire à haute teneur en protéines a considérablement augmenté au cours des dernières décennies. Cette demande devrait augmenter à mesure que la population mondiale continuera de croître. Compte tenu des pressions qui s’exercent sur les stocks mondiaux de poissons, l’aquaculture est reconnue pour sa précieuse contribution à la sécurité alimentaire tout en réduisant la pression sur les stocks de poissons sauvages. Pour assurer la durabilité environnementale des ressources aquatiques du Canada, il faut une structure de réglementation solide et un ensemble de politiques pour guider la prise de décisions.

Au Canada, la gestion de l’aquaculture est une compétence partagée entre les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux. Chaque instance a des exigences réglementaires, des mesures d’atténuation et des seuils de tolérance au risque qui lui sont propres, décrits dans des lois et des règlements particuliers. À l’échelle fédérale, en plus de Pêches et Océans Canada (MPO), des ministères et organismes comme Environnement et Changement climatique Canada, Santé Canada, Transports Canada et l’Agence canadienne d’inspection des aliments ont également des responsabilités réglementaires et prennent des décisions concernant l’aquaculture.

Quatre principales lois fédérales s’appliquent aux pêches, y compris à l’aquaculture : la Loi sur les pêches, la Loi sur la protection des pêches côtières, la Loi sur les océans et la Loi sur les espèces en péril. Par conséquent, le mandat du MPO exige que l’on tienne compte de la biodiversité de l’écosystème ainsi que de l’habitat et de la productivité des espèces de poissons.

Veiller à ce que la gestion durable des ressources halieutiques soit appuyée par un cadre de gestion des risques bien défini, qui inclut une compréhension claire des dommages inacceptables, adopte l’approche de précaution en cas d’incertitude et de risque d’impacts graves, et communique clairement les politiques, objectifs de gestion et décisions sous-jacents. Le présent document a pour objet de décrire le cadre de gestion des risques propres à l’aquaculture du MPO, le Cadre de gestion des risques liés à l’aquaculture (CGRA).

Objectifs pour une aquaculture durable

L’objectif du Ministère est de protéger le poisson sauvage et son habitat à l’aide d’outils comme des approches d’évitement, d’atténuation, de surveillance, de conformité et d’assainissement pour réduire les impacts possibles sur l’environnement. Dans ce contexte, nous cherchons à créer les conditions d’une industrie aquacole durable au Canada qui protège également les écosystèmes aquatiques et les populations de poissons sauvages.

L’objectif du Ministère est de protéger le poisson sauvage et son habitat à l’aide d’outils comme des approches d’évitement, d’atténuation, de surveillance, de conformité et d’assainissement pour réduire les impacts possibles sur l’environnement. Dans ce contexte, nous cherchons à créer les conditions d’une industrie aquacole durable au Canada qui protège également les écosystèmes aquatiques et les populations de poissons sauvages.

Le seuil général des dommages inacceptables au poisson ou à l’habitat du poisson est toute activité aquacole susceptible d’avoir des effets nuisibles sur les populations de poissons. Cependant, en prenant des décisions précises en matière d’aquaculture, l’objectif de gestion est d’éviter et/ou d’atténuer les effets sur le poisson et son habitat bien en deçà de ce seuil (c.-à-d. à un « seuil d’intervention » semblable au point de référence supérieur des stocks du Cadre pour la pêche durable). Les considérations comprennent les conditions environnementales locales, l’état des populations locales, l’ampleur et l’intensité de l’activité ainsi que les effets prévus sur les habitats, en particulier les habitats qui assurent des fonctions particulières pour les populations de poissons (c.-à-d. les aires de croissance, les frayères, les zones d’alimentation, etc.).Ce niveau de prévention des dommages est semblable aux règles de contrôle des prises et au point de référence inférieur des stocks pour la gestion des stocks de poissons; s’il n’est pas respecté, cela pourrait engendrer des impacts sur les populations (Stratégie de pêche en conformité avec l’approche de précaution [PDF - 117 KB]). Il s’harmonise également avec la volonté d’éviter des effets sur la population pour la gestion des espèces en péril (Lignes directrices sur l’évaluation des menaces, des risques écologiques et des répercussions écologiques pour les espèces en péril).

Le CGRA décrit clairement la façon dont le MPO s’acquittera rigoureusement de ses responsabilités en vertu de la Loi sur les pêches, de la Loi sur la protection des pêches côtières, de la Loi sur les espèces en péril et de la Loi sur les océans en ce qui concerne l’aquaculture.

Contexte de l’élaboration du Cadre de gestion des risques liés à l’aquaculture

Le 10 décembre 2018, le ministre des Pêches, des Océans et de la Garde côtière canadienne a présenté une nouvelle vision de l’aquaculture au Canada et annoncé la mise en œuvre d’une approche sectorielle qui viendrait compléter un cadre décisionnel axé sur les risques en aquaculture. Ces outils respectent la façon dont l’approche de précaution guide la prise de décisions du MPO.

Le CGRA a été conçu pour être conforme au Cadre pour la pêche durable (CPD). Il se veut le cadre général des politiques et des outils futurs liés à la gestion scientifique de l’aquaculture. Le CPD jette les bases d’une approche écosystémique et prudente de la gestion des pêches au Canada et permet de s’assurer que les pêches canadiennes sont gérées d’une manière qui favorise la conservation et l’utilisation durable des ressources halieutiques^{Note de bas de page 1}. Le CGRA et les politiques connexes tiennent compte, dans la mesure du possible, d’un langage, d’approches et de principes semblables à ceux du CPD et les intégreront, tout en favorisant la conservation et l’utilisation durable des écosystèmes dans lesquels les installations aquacoles sont situées.

Cadre de gestion des risques liés à l’aquaculture du MPO

Le cadre fournit un processus cohérent et prévisible pour évaluer les risques et les options d’évitement, d’atténuation ou autres mesures de gestion disponibles pour réduire les risques par rapport aux objectifs précis définis pour l’environnement dans lequel l’activité aquacole sera située.

L’approche du Ministère en ce qui a trait à la gestion des risques environnementaux qui pourraient être causés par les activités aquacoles comporte six éléments majeurs (figure 1).

1. Les objectifs écosystémiques sont déterminés par la législation, les accords intergouvernementaux et internationaux et tiennent compte des connaissances écologiques, des valeurs culturelles et sociétales, des objectifs économiques, et s’appuient sur le savoir autochtone et d’autres connaissances locales.
   
   

   Bien que le niveau de protection souhaité vise les populations de poissons en général, chaque objectif défini devra considérer des éléments spatiaux et temporels locaux uniques. Ces objectifs précis, qui sont liés à différentes décisions et politiques, seront clairement communiqués et affichés sur le site Web du MPO.
   
   

2. La détermination des enjeux tient compte de l’activité aquacole, des agents de stress connexes et des effets possibles prévus, à l’aide des séquences des effets (Avis scientifique sur les séquences d’effets liés à l’aquaculture des poissons, des mollusques et des crustacés) en aquaculture qui ont fait l’objet d’une consultation scientifique par des pairs. De plus, les résultats de la recherche scientifique ou de la surveillance, les nouvelles données sur les changements environnementaux, notamment les changements climatiques, ou la mobilisation du public permettent de cerner de nouveaux enjeux à évaluer. La rétroaction découlant de la mise en œuvre des stratégies de gestion des risques, les activités de surveillance et d’évaluation dans le cadre d’une évaluation officielle du rendement de l’efficacité des stratégies de gestion des risques peuvent également permettre de cibler des problèmes à gérer.
   
   

   Les enjeux déterminés sont décrits dans les politiques et résultats scientifiques publiés et dans les priorités de recherche du Ministère.
   
   En Colombie-Britannique, la gestion intégrée des plans d’aquaculture sert à faire participer les intervenants et à cerner les enjeux liés à l’aquaculture. À l’avenir, nous chercherons à tirer parti de ce processus et à l’améliorer pour mobiliser les intervenants.
   
   

3. Les avis scientifiques et les évaluations scientifiques des risquesoffrent des avis scientifiques examinés par des pairs sur la portée et les effets possibles des impacts prévus sur le poisson et l’habitat du poisson, les mesures d’atténuation, les outils réglementaires, etc (Exemples de conseils liés à l’aquaculture). Les évaluations scientifiques des risques sont composées de la caractérisation scientifique de la vraisemblance et des conséquences d’une activité et de l’évaluation du risque global pour une composante donnée de l’écosystème en fonction de l’état actuel des connaissances qui ont été examinées par des experts scientifiques et techniques; elles comprennent la définition des zones, de l’ampleur et du type d’incertitude (Initiative des sciences de l’aquaculture pour l’évaluation des risques environnementaux).
   
   
4. L'analyse des risques évalue la vaste gamme d’informations sociales, culturelles, juridiques, économiques et scientifiques, dans le contexte des exigences juridiques et des objectifs de gestion, pour éclairer les approches de gestion du risque.
   
   
5. La gestion des risques comprend l’évaluation et le choix des options d’atténuation et d’évitement et autres mesures de gestion, l’utilisation de l’approche de précaution en cas d’incertitude scientifique, le choix d’une stratégie de gestion des risques, une évaluation des risques résiduels et la mise en œuvre de la stratégie de gestion des risques.
   
   
6. La surveillance et l’évaluation de l’activité sont assurées par la surveillance de la conformité, les contrôles environnementaux, la recherche, la production de rapports réglementaires et les activités de conformité et d’application de la loi. Cette information est utilisée à l’étape de la détermination des enjeux, à l’appui des activités de gestion adaptative et de la réévaluation des risques et des pratiques d’atténuation.

Description

Ensuite, il y a la détermination des enjeux, y compris la réévaluation des décisions prises, les découvertes scientifiques, l'évaluation des résultats de la surveillance, le barème de distribution, l'évaluation ou la réévaluation du site et les éléments à évaluer.

Viennent ensuite les avis scientifiques, y compris l’évaluation des risques scientifiques, l'évaluation des répercussions, les incertitudes, les options d'atténuation et les outils de surveillance.

Viennent ensuite l'analyse des risques, y compris les obligations législatives, les avis scientifiques (étape précédente), caractérisation des risques, le conseil social et culturel et l’avis économique, caractérisation des risques.

Viennent ensuite la gestion des risques, y compris les options d'atténuation (y compris l'analyse de rentabilisation), l'incertitude, les incidences prévues et la précaution, le choix de la stratégie de gestion des risques (considérations locales, barème d’activité, incertitude), la détermination finale des risques et la mise en œuvre de la stratégie de gestion des risques.

Viennent ensuite la surveillance et l'évaluation, y compris la conformité et l'évaluation de la loi, les inspections et les audits et les exigences de reddition de comptes.

La rétroaction découlant de ce processus comprend des données et de l'information provenant de la recherche, de la surveillance, etc. pour orienter les objectifs, les enjeux, les conseils, etc.

Communication interne et externe des enjeux, des liens, des risques, des mesures d'atténuation, etc.

Affichage public des objectifs, y compris les politiques, les politiques des projets de recherche, les avis du SCCS examinés par les pairs, l'analyse des risques publiée dans le cadre de la prise de décision, les politiques opérationnelles, les outils réglementaires et décisions et les rapports publics.

L’efficacité du Cadre de gestion des risques liés à l’aquaculture (CGRA) exige une communication et une rétroaction continues. Elle comprend également l’adaptation de nos approches de gestion pour tenir compte de facteurs tels que les résultats des contrôles environnementaux, les avis scientifiques, les réévaluations de routine et les nouvelles technologies. L’élaboration de nouvelles politiques et approches de gestion, comme la gestion par zone, sera éclairée par l’évaluation de l’efficacité des mesures d’atténuation actuelles et passées pour gérer les risques environnementaux.

Conformément à la politique du gouvernement du Canada sur le gouvernement ouvert et à l’engagement de ce dernier d’accroître la transparence du processus décisionnel relatif à l’aquaculture au MPO, des renseignements supplémentaires à l’appui de la mise en œuvre du CGRA seront affichés sur le site Web du Ministère. Les politiques, les résultats scientifiques, les priorités de recherche, les avis scientifiques, les politiques opérationnelles, les outils réglementaires, les décisions de gestion, les rapports publics sur la conformité réglementaire et les données de rapports réglementaires seront ainsi publiés.

Gestion des risques liés à l’aquaculture

Le risque tient compte de la probabilité qu’un événement se produise (probabilité) et de la gravité de l’impact environnemental potentiel (conséquence) si cet événement se produit. Pour les pêches, la gestion de ce risque passe principalement par l’utilisation de règles de décision axées sur le respect de points de référence préétablis pour une pêche. Dans le contexte de l’aquaculture, il est possible de gérer les risques à chaque étape de la prise de décision. La gestion adaptative s’appuie sur les résultats de la surveillance de la conformité et de la vérification, de la recherche et des avis scientifiques. Cela permet d’appliquer des mesures d’atténuation supplémentaires avant l’activité afin de contrer tout risque d’impact sur l’environnement ou l’écosystème.

Le niveau de risque acceptable est lié à l’état du poisson et de l’habitat dans la région où l’aquaculture est proposée ou exploitée.

Incertitude

Il y aura toujours un niveau d’incertitude lorsqu’il s’agira de prédire les impacts et la probabilité qu’ils se produisent pour une activité particulière. L’incertitude peut être associée à la quantité, à la qualité et à la pertinence des données utilisées dans cette analyse. De plus, il existe des incertitudes en raison de la variabilité naturelle, du fait que les différents environnements réagissent différemment aux facteurs de stress, ainsi que du niveau de compréhension scientifique des processus et des interactions complexes. Lorsque nous analysons les données, notamment les données sur les contrôles environnementaux et les données sur les pêches, nous devons examiner la manière dont les erreurs d’échantillonnage, d’estimation et de mesure contribuent à l’incertitude, et si cela augmente ou diminue l’estimation globale des risques.

Lorsque l’incertitude est plus grande, il se peut que nous ayons moins confiance en notre capacité de prédire avec précision les répercussions et les risques. Les mesures de gestion peuvent être efficaces pour réduire les incertitudes et réduire le risque global estimé.

Inclusion de l’approche de précaution dans le processus décisionnel relatif à l’aquaculture

Le MPO applique le principe de précaution à l’étape de la gestion des risques du CGRA lorsqu’il s’acquitte de ses responsabilités réglementaires et législatives en matière d’aquaculture.

Lorsque l’incertitude a une incidence sur notre compréhension de la probabilité ou des répercussions, de sorte que le risque prévu est trop élevé, le MPO peut examiner les mesures d’atténuation et évaluer si ces mesures réduisent le risque ou l’incertitude. Pour que les mesures d’atténuation soient efficaces, on doit raisonnablement s’attendre à ce qu’elles réduisent la probabilité ou l’impact. Le risque final est déterminé après l’application de ces mesures d’atténuation, en évaluant le risque pour l’écosystème aquatique.

Le document Gestion de l’aquaculture et application de l’approche de précaution de Pêches et Océans Canada fournit plus de détails sur la façon dont nous appliquons l’approche de précaution.

De plus amples détails sur les activités aquacoles, les facteurs de stress et les effets sur les différentes composantes de l’écosystème se trouvent dans le document Aperçu de l’outil de modélisation de la séquence des effets en aquaculture pour évaluer les impacts de l’aquaculture.Le document Cadre de gestion des risques en aquaculture : Application des séquences des effets en aquaculture dans les décisions relatives aux activités aquacoles décrit les outils de gestion permettant d’éviter, d’atténuer, de surveiller ou de gérer ces effets.

Politiques et plans de mise en œuvre futurs

Le CGRA établit un processus cohérent pour l’évaluation des activités aquacoles. Le processus relatif au CGRA intègre des concepts tels que l’approche de précaution. Afin de mettre en œuvre ce processus, il faudra élaborer de nouvelles politiques et procédures pour les futures approches de gestion.

Pour gérer efficacement l’aquaculture, nous aurons besoin d’avis scientifiques supplémentaires, d’un examen continu des facteurs socio-économiques, d’une cogestion efficace avec les gouvernements provinciaux, de l’intégration du savoir autochtone et d’autres formes de savoir local.

Les peuples autochtones ont un savoir unique de leur environnement local et de leur mode de fonctionnement. Ce savoir constitue un élément important de la planification de projets et de la gestion des ressources. L’application du savoir autochtone contribue aux éléments du CGRA pour l’établissement des objectifs d’une région, de la détermination des enjeux et des effets environnementaux potentiels. Cela est conforme au travail d’élaboration de plans de gestion propre à chaque zone.

Nous continuons d’élaborer des outils d’évaluation et d’élaboration de politiques, tels que :

• les plans de mise en œuvre régionaux par secteur;
• les normes nationales fondées sur des données scientifiques, y compris des critères relatifs au choix du site;
• les modèles de gestion par zone, comme celui qui a été mis à l’essai en Colombie-Britannique;
• le programme scientifique de surveillance des drogues et des produits antiparasitaires après leur dépôt;
• les évaluations des risques propres aux agents pathogènes à l’appui des nouvelles exigences réglementaires;
• le modèle fédéral intégré d’évaluation des médicaments et des pesticides pour le traitement des parasites et des agents pathogènes dans les fermes aquacoles;
• l’intégration du savoir autochtone et d’autres connaissances locales dans le processus relatif au CGRA, d’une manière compatible avec les autres approches ministérielles.

Pour assurer la gestion durable des ressources halieutiques, nous devons échanger l’information sur les risques pour le poisson et l’habitat du poisson, les décisions qui sont prises et l’information qui a servi à prendre des décisions concernant l’aquaculture.

La gestion durable de l’aquaculture repose sur l’inclusion des décisions prises dans le CGRA et le CPD. Nous continuerons d’élaborer ce processus et de le communiquer dans des documents de politique.

Aperçu de la gestion fédérale-provinciale-territoriale de l’aquaculture