Audit de la mise en œuvre des régions de l’Arctique

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• Résumé
• Introduction
  • Contexte
  • Pourquoi cet audit est important?
  • Objecti de l’audit
  • Étendue de l’audit et stratégie d’audit
  • Conclusion
  • Énoncé de conformité
• Constatations et recommandations
• Annexe A : Secteurs d’intérêt et critères d’audit
• Annexe B : Plan d’action de gestion

Résumé

L’audit visait à déterminer si le ministère des Pêches et des Océans et la Garde côtière canadienne (MPO/GCC) ont atteint leurs objectifs concernant la mise en œuvre des régions Arctiques autonomes établies en partenariat avec les Inuits, les Premières Nations, les Métis et les intervenants du Nord. Depuis le 1er avril 2021, la Garde côtière canadienne a entièrement mis en œuvre sa région de l’Arctique. La région de l’Arctique du MPO n’a pas encore été entièrement mise en œuvre. Les retards dans la mise en œuvre sont en partie attribuables aux éléments suivants :

• le MPO n’a pas mis en place une surveillance constante et globale de la mise en œuvre de la région de l’Arctique, qui aurait été facilitée par une équipe de transition chargée d’assurer, tout au long de la période de mise en œuvre, la coordination du travail à faire pour parvenir à une mise en œuvre complète;
• La région de l’Arctique du MPO n’a pas établi de plans de travail couvrant toute la période de la mise en œuvre afin d’orienter les progrès, de gérer les risques et de faciliter la production de rapports;

Même si l’on établit actuellement des relations avec des partenaires autochtones dans le Nord, ces derniers n’ont pas pu, en l’absence de plans de travail et d’échéanciers, être informés de la date à laquelle ils peuvent s’attendre à la mise en œuvre complète de la région de l’Arctique.

Introduction

Contexte

Grâce à son Cadre stratégique pour l’Arctique et le Nord, le gouvernement du Canada s’est engagé à adopter une vision commune de l’avenir où les peuples du Nord et de l’Arctique collaboreront avec le gouvernement pour réaliser leurs priorités et créer des communautés prospères, fortes et sûres. Le travail et le mandat du MPO englobent nécessairement l’Arctique, qui abrite plus de 70 % de la ligne de côte canadienne et de nombreuses rivières et lacs contenant des poissons d’eau douce. En raison des changements climatiques, les eaux de l’Arctique changent, ce qui a d’importantes répercussions potentielles sur les écosystèmes, habitats benthiques, la circulation maritime et la vie des personnes qui y vivent. En outre, plus de la moitié des habitants de l’Arctique sont des Autochtones. La Loi sur les pêches (1985) indique qu’elle reconnaît les droits des peuples autochtones du Canada tels qu’ils sont reconnus et énoncés dans l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982. Le mandat du MPO comprend le soutien à la participation des Autochtones dans les pêches de même que la collaboration avec des communautés autochtones pour protéger les écosystèmes et intervenir en cas d’incidents maritimes, comme les activités de recherche et de sauvetage ou les urgences environnementales.

En 2018, Jonathan Wilkinson, le ministre des Pêches, des Océans et de la Garde côtière canadienne de l’époque, et Natan Obed, président d’Inuit Tapiriit Kanatami (ITK), ont annoncé la création d’une région de l’Arctique autonome qui englobe les quatre régions de l’Inuit Nunangat. La Politique sur l’Inuit Nunangat du Canada, un produit livrable du Comité de partenariat entre les Inuits et la Couronne, vise à faire en sorte que le gouvernement du Canada et les Inuits en viennent à travailler en partenariat pour créer une équité socioéconomique et culturelle entre les Inuits et les autres Canadiens. Par conséquence, la création de régions administratives de l’Arctique – une pour le ministère de Pêches et des Océans et unes pour la Garde côtière canadienne – devait être un exemple de l’engagement du Ministère à faire progresser la réconciliation et à poursuivre une relation renouvelée avec les peuples. Conformément à la vision du gouvernement du Canada pour les habitants du Nord au centre de ces nouvelles régions, le Ministère a nommé deux cadres supérieurs qui seront en poste dans le Nord : un directeur général régional (DGR) du MPO affecté à Rankin Inlet et un commissaire adjoint (CA) de la GCC affecté à Yellowknife.

Pour mettre en œuvre les régions arctiques, un financement de 3,65 millions de dollars a été alloué par d’autres secteurs du Ministère en 2019 et a été réparti de façon égale entre le MPO dans l’Arctique et la région de l’Arctique de la GCC. Une décision ultérieure, prise en 2020, a permis d’affecter 5 M$ par année aux nouvelles régions, dont 2,01 M$ à la région de l’Arctique du MPO, 2,59 M$ à la région de l’Arctique de la GCC, 250 000 $ à la nouvelle région de l’Ontario et des Prairies et 150 000 $ au Secteur du dirigeant principal des finances. D’autres fonds ont été réaffectés d’ailleurs au Ministère lorsque les opérations dans l’Arctique ont été transférées à l’autorité administrative de la nouvelle région.

À la fin du mois de juin 2023, la région de l’Arctique du MPO comptait 140 postes relevant de son administration et de ses trois secteurs de programme. Parmi ces postes, cinq de ces postes sont des postes à durée indéterminée au niveau de la direction et l’un des postes est un poste à affectation spéciale au niveau de la direction qui n’existe pas officiellement dans l’organigramme. Sur les 140 employés relevant de la région de l’Arctique du MPO, 38 employés (27 %) étaient physiquement situés dans la région. Il y avait 51 postes vacants, dont 38 (75 %) se trouvaient officiellement dans les limites de la région de l’Arctique. Du côté de la GCC, à la fin de juin 2023, 212 postes relevaient de la région de l’Arctique de la GCC. Sur ces 212 postes, quatre étaient des postes au niveau de la direction, 65 (31 %) se trouvaient dans les limites de la région et 69 (33 %) étaient des postes vacants. Parmi les postes vacants, 38 (55 %) se trouvaient dans les limites de la région de l’Arctique. Ces chiffres ne comprennent pas les employés qui participent à des programmes de perfectionnement, les mesures qui n’ont pas encore été introduites dans le système de dotation, les employés du MPO qui travaillent sur des dossiers concernant l’Arctique et qui relèvent officiellement d’autres régions et secteurs, ni les employés d’autres secteurs et régions qui travaillent occasionnellement pour le compte des régions de l’Arctique dans le cadre d’ententes de prestation de services.

L’environnement du Nord canadien présente des défis considérables qui ont des répercussions continues sur la capacité du Ministère à mettre en œuvre et à exploiter les régions de l’Arctique. Par exemple, la région est peu peuplée et il y existe un marché très concurrentiel en ce qui a trait aux talents qui proviennent des gouvernements territoriaux, des gouvernements autochtones et du secteur privé, qui offrent bien souvent des salaires plus concurrentiels. Les défis liés aux infrastructures, notamment la disponibilité limitée des logements de l’État et des logements en général, créent des contraintes pour les personnes prêtes à quitter le Sud pour s’installer dans le Nord. De plus, la pénurie de logements dans de nombreuses communautés du Nord touche les personnes qui y vivent déjà. Il y a peu d’espace de bureau dans les édifices gouvernementaux, et l’exigences selon laquelle les postes doivent être liés à des bureaux physiques, même lorsque les employés travaillent à distance, rendent difficile l’embauche dans les communautés qui ne disposent pas d’infrastructure de bureau. La politique du gouvernement ne tient pas compte des besoins des employés qui travaillent virtuellement et qui pourraient devoir se déplacer afin d’accéder à leur lieu de travail désigné. La connectivité peut être limitée et coûteuse, en raison de problèmes liés à la bande passante et à la connectivité. L’obligation de loger dans un logement de l’État de même que les indemnités d’isolement, de fonction et de voyage pour vacances augmentent les coûts salariaux. De plus, les déplacements entre les communautés doivent être faits, en grande partie, par avion. Ces conditions signifient non seulement qu’il est beaucoup plus coûteux d’exercer des activités dans l’Arctique que dans le sud du Canada, mais aussi que les règles et les processus ne s’appliquent pas toujours facilement compte tenu du contexte de l’Arctique. Depuis mars 2020, ces défis ont été exacerbés par la pandémie de COVID-19.

Après avoir annoncé en 2018 la création d’une région de l’Arctique autonome, le Ministère a organisé plus de 60 séances de mobilisation avec les gouvernements et organismes des Premières Nations, des Inuits et des Métis, les gouvernements provinciaux et territoriaux, l’industrie, le milieu universitaire, d’autres ministères et des organisations non gouvernementales environnementales du Yukon au Labrador, afin d’orienter le développement des nouvelles régions.

Au cours du processus de mobilisation, une vision a été définie pour les régions de l’Arctique du MPO et de la GCC. La vision comprenait un modèle de prestation de services qui visait à appuyer la diversité culturelle, les défis géographiques, les ententes sur des revendications territoriales et sur l’autonomie gouvernementale et les relations intergouvernementales en place. Les gens et les organismes ont également présenté leurs priorités pour la nouvelle région, qui ont été structurées par le Ministère en fonction des thèmes clés suivants :

• accroître la capacité, la prestation de services et la présence des programmes et services du MPO et de la Garde côtière dans le Nord;
• intégrer le savoir autochtone dans la prise de décision;
• diriger l’élaboration de politiques à partir du Nord par des habitants du Nord;
• éliminer les obstacles à l’emploi et créer des débouchés dans les communautés du Nord;
• élaborer conjointement des stratégies d’adaptation aux changements climatiques;
• combler les lacunes en matière d’infrastructures.

Le processus de mobilisation a aidé le Ministère à déterminer que les limites de la nouvelle région engloberaient le versant nord du Yukon, les Territoires du Nord-Ouest, le Nunavut, le Nunavik, le Nunatsiavut, ainsi que les eaux et les îles de la baie d’Hudson et de la baie James, un vaste territoire qui est le lieu de résidence d’Inuits, de Premières Nations et de Métis (voir la figure 1). Le Ministère a annoncé publiquement les limites des régions du MPO et de la GCC en mars 2021, près de deux ans et demi après l’annonce initiale de la création de ces régions.

Pour guider son travail à l’interne, le Ministère a établi une démarche en trois phases pour la mise en œuvre des régions de l’Arctique du MPO et de la GCC. La première phase a commencé en octobre 2018. Elle comprenait la création des régions de l’Arctique du MPO et de la GCC, l’embauche de cadres dirigeants pour chaque région, les annonces ministérielles publiques à Iqaluit et à Inuvik des nouvelles régions, ainsi que la mobilisation des partenaires autochtones et des partenaires du Nord concernant les priorités et les limites de la région. La deuxième phase a commencé en juin 2020 et elle comprenait une redistribution des ressources à l’interne. Cela signifiait, pour la GCC, le transfert des programmes de Services de communication et de trafic maritimes et d’Aides à la navigation dans la région de l’Arctique de la GCC et, pour le MPO, le transfert des programmes de Gestion des pêches, de Planification et conservation marines et d’Opérations dans l’Arctique dans la région de l’Arctique du MPO. La troisième phase a été, pour la GCC, mise en œuvre en avril 2021, lorsque celle-ci a achevé le transfert opérationnel de ses programmes restants (Recherche et sauvetage, Intervention environnementale et Opérations de la flotte) pour en confier le pouvoir au commissaire adjoint de la région de l’Arctique.

En avril 2021, la région de l’Arctique de la GCC était responsable du point de vue administratif de tous les programmes et services offerts dans les limites de la région et elle estimait que la mise en œuvre était terminée. Elle travaillait également à l’élaboration d’un nouveau concept des opérations, à la détermination des lacunes et à la rédaction d’ententes de prestation de services, grâce auxquelles d’autres régions ont offert des services que la région de l’Arctique ne pouvait pas offrir à l’interne. Par exemple, la région de l’Arctique de la GCC ne disposait pas de son propre Centre des opérations régionales (COR) pour diriger et coordonner l’exploitation des navires dans les eaux arctiques. Elle continuait plutôt de se fier au COR de la région du Centre, qui avait commencé à faire rapport au commissaire adjoint de la région de l’Arctique pour les questions opérationnelles dans les eaux arctiques. Les rôles et les responsabilités en matière de prestation de services dans l’Arctique ont été clairement définis dans des ententes de prestation de services détaillées conclues entre la région de l’Arctique et les trois autres régions de la GCC. Les ententes de prestation de services ont permis à la GCC de gérer et d’administrer l’ensemble des programmes et services offerts dans la région de l’Arctique tout en tirant parti des ressources plus importantes des régions mieux établies.

Bien que la GCC ait respecté ses échéanciers et mis en œuvre avec succès la région de l’Arctique comme prévu, l’équipe d’audit a relevé plusieurs lacunes qui pourraient être prises en compte dans les prochaines initiatives : des plans de travail plus complets pour gérer les ressources, définir les activités essentielles et reconnaître les dépendances; des activités officielles d’évaluation et de gestion des risques; un plan complet de gestion du changement; une orientation claire et descendante fournie par la haute direction de la GCC à toutes les régions de la GCC en ce qui a trait à la vision, à l’objectif et aux mesures qui devraient être prises relativement à la région de l’Arctique. S’assurer que les activités et les plans sont consignés, réalisés et surveillés peut aider à gérer les contraintes en amont, à améliorer la communication et la collaboration avec les partenaires (notamment avec le MPO) et à équilibrer les demandes concurrentes en vue d’atteindre un résultat et de mener des exercices de responsabilisation, comme les leçons retenues, afin de favoriser l’amélioration continue de l’organisation.

Après le mois d’avril 2021, la GCC a été confrontée à des risques et à des défis administratifs et opérationnels persistants dans la région, mais elle a continué à travailler à l’établissement et à la réalisation d’objectifs et de priorités dans l’Arctique. Par exemple, la GCC a créé une stratégie d’équité, de diversité, d’inclusion et d’accessibilité, mené un exercice de cartographie des risques au cours de l’exercice 2022-2023 pour la région de l’Arctique et rédigé, en 2023 une stratégie décennale tournée vers l’avenir pour l’Arctique liée à un plan triennal plus détaillé qui décrit la façon dont la GCC compte progresser vers la réalisation de sa vision au cours des trois prochaines années. Ces stratégies ont été élaborées afin de mieux préparer la GCC à s’adapter à l’évolution rapide du contexte de l’Arctique, que ce soit par rapport au renouvellement de la relation avec les Inuits, les Premières Nations et les Métis du Nord ou par rapport à la diminution des glaces de mer et à l’ouverture de routes maritimes dans le Nord et de leurs répercussions sur les considérations relatives à la géopolitique, à la sécurité et à l’économie de la région.

Du côté du MPO, les programmes de Gestion des pêches, de Planification et conservation marines et d’Opérations dans l’Arctique ont des activités dans la région de l’Arctique et relèvent de celle-ci. Une analyse a été effectuée en septembre 2021 pour déterminer le programme et le personnel des sciences dans l’Arctique qui passeraient de la région de l’Ontario et des Prairies à la région de l’Arctique, mais des difficultés rencontrées quant à la dotation du poste de directeur des sciences dans l’Arctique ont retardé cette transition. Dans ces conditions, aucun autre programme n’a commencé à relever de la région de l’Arctique sur le plan administratif depuis juin 2020 et les régions du Nunavik, dans le nord du Québec, et du Nunatsiavut, au Labrador, sont toujours sous la responsabilité administrative du Québec et de Terre-Neuve-et-Labrador, respectivement. Étant donné que la région de l’Arctique du MPO n’est pas encore pleinement mise en œuvre, le reste du présent rapport portera principalement sur le MPO.

Cet audit a été mentionné dans le plan d’audit axé sur les risques des exercices 2022-2023 et 2023-2024 en raison de risques tels que le retard dans la mise en œuvre, les relations avec des partenaires autochtones, les défis en matière de recrutement et de maintien en poste des ressources humaines et les dépendances à l’égard d’autres régions quant aux services et au soutien.

Pourquoi cet audit est important?

La mise en œuvre des régions de l’Arctique du MPO et de la GCC joue un rôle essentiel, non seulement pour respecter les priorités du gouvernement du Canada en matière de réconciliation et de renouvellement des relations entre les Autochtones et la Couronne, mais aussi pour répondre aux attentes des partenaires autochtones et des intervenants du Nord. Le Ministère a indiqué qu’il souhaitait répondre aux priorités et aux besoins mentionnés par les partenaires de la région et veiller à ce que les Inuits, les Premières Nations et les Métis soient au cœur du processus décisionnel et de l’élaboration de politiques.

Les effets des changements climatiques ont également des répercussions sur la géopolitique, l’économie et la sécurité de l’ensemble de l’Arctique. Il est donc essentiel que le MPO, ainsi que ses partenaires partout dans la région, soit bien préparé à recueillir des renseignements, à faire face aux événements et à relever les nouveaux défis.

Objectif de l’audit

Cet audit avait pour objectif d’évaluer si le Ministère avait atteint ses objectifs liés à la mise en œuvre des régions de l’Arctique autonomes du MPO et de la GCC, créées en partenariat avec les Inuits, les Premières Nations, les Métis et les intervenants du Nord.

Étendue de l’audit et stratégie d’audit

L’audit portait sur la période allant d’octobre 2018 (annonce de la création des régions de l’Arctique du MPO et de la GCC) à mars 2023.

En fonction des résultats d’une évaluation des risques et en vue d’atteindre l’objectif de l’audit, l’étendue de l’audit a porté sur la gouvernance du Ministère en ce qui concerne la mise en œuvre de la région de l’Arctique, la conception et la gestion de programme, plus particulièrement un examen de la gestion des risques, la mise en place d’indicateurs, la production de rapports sur les progrès réalisés, la mise en place de processus et de pratiques de gestion du changement, ainsi que l’établissement de relations et la communication avec des partenaires autochtones dans la région. Voir l’Annexe A sur les secteurs d’intérêt et les critères d’audit.

L’audit a tenu compte des éléments ci-dessous, mais ne les a pas examinés en raison de facteurs tels que le risque résiduel, l’état de préparation à l’audit et la réalisation des avantages globaux pour le Ministère pour les travaux d’audit à effectuer :

• le risque de gouvernance lié à la fraude;
• les risques liés à la capacité et aux services habilitants relativement aux infrastructures, aux ressources humaines, aux technologies de l’information et à la gestion financière.

Les travaux d’audit ont pris les formes suivantes :

• entretiens par vidéoconférence avec des fonctionnaires clés du Ministère dans les régions de l’Arctique à l’administration centrale (AC) et dans les régions offrant des services à l’Arctique;
• examen des lois, des règlements et des cadres stratégiques applicables;
• examen des plans, des présentations, des communications, des ententes de prestation de services, des comptes rendus de décisions et d’autres documents pertinents;
• déplacements à Rankin Inlet, au Nunavut, pour rencontrer des fonctionnaires du MPO et étudier leur milieu de travail.

Conclusion

Dans l’ensemble, l’audit a permis de conclure que Pêches et Océans Canada a partiellement atteint ses objectifs en ce qui concerne la mise en œuvre des régions de l’Arctique. Conformément aux engagements pris à l’égard des partenaires autochtones, la Garde côtière canadienne a pleinement mis en œuvre une région de l’Arctique qui relève du Nord sur le plan administratif. Le MPO a partiellement mis en œuvre une région de l’Arctique, mais certains programmes clés, comme le programme des sciences dans l’Arctique, n’ont pas encore été transférés. De plus, la mise en œuvre des programmes dans les régions du Nunavik et du Nunatsiavut n’a pas encore été intégrée.

Énoncé de conformité

Cet audit a été réalisé conformément aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne, comme en témoignent les résultats du Programme d’assurance et d’amélioration de la qualité de la Direction de l’audit interne de Pêches et Océans Canada.

Constatations et recommandations de l’audit

Cette section présente les trois principales constatations qui sont ressorties de notre examen de quatre secteurs d’intérêt, à savoir : la gouvernance, la conception et la gestion de programme, la gestion du changement et l’établissement de relations.

1. Le MPO n’a pas établi une surveillance constante pour fixer une orientation claire et promouvoir la mise en œuvre de la région de l’Arctique dans l’ensemble du Ministère.

Les organismes de surveillance ayant des pouvoirs définis représentent un élément de bonne gouvernance, car ils contribuent à définir un objectif commun et une orientation commune, à établir une structure hiérarchique et des voies de communication claires et à favoriser la responsabilisation quant aux activités et aux fonctions opérationnelles. La surveillance est particulièrement importante pour des initiatives dont l’effet se fait sentir dans toute l’organisation, comme la mise en place d’une nouvelle région.

Nous nous attendions à ce qu’un ou plusieurs organismes de gouvernance aient été mis sur pied pour coordonner et superviser la mise en œuvre de la région de l’Arctique tout au long de la période de mise en œuvre. Nous nous attendions notamment à ce qu’ils fournissent des avis, prennent des décisions et établissent des priorités dans les régions et secteurs concernés. Nous nous attendions également à ce qu’un ou plusieurs hauts fonctionnaires du Ministère prônent la mise en œuvre de la région de l’Arctique dans l’ensemble du Ministère afin de faciliter la coordination interrégionale et intersectorielle.

Nous avons vérifié si le MPO avait établi une structure de gouvernance pour assurer la coordination et la supervision de la mise en œuvre de la région de l’Arctique et si les rôles, les responsabilités et les obligations de rendre compte relativement à la mise en œuvre de la région de l’Arctique avaient été établis, définis et communiqués.

Dans l’ensemble, nous avons constaté qu’il n’y avait aucune surveillance constante et globale pouvant établir une orientation claire et de promouvoir la mise en œuvre de la région de l’Arctique dans l’ensemble du Ministère.

Constatations et analyse             

Le Comité directeur de la mise en œuvre de la région de l’Arctique ne s’est pas réuni régulièrement.

Un Comité directeur de la région de l’Arctique a été créé en 2018 afin de travailler à la mise en œuvre de nouvelles régions de l’Arctique pour le MPO et la GCC. Aucun mandat ne définissait l’objectif, le domaine de compétence et le pouvoir du comité. Les deux comptes rendus de décisions que nous avons obtenus montrent qu’il comprend au moins un sous ministre adjoint (SMA) et que le comité prenait des décisions concernant la mise en œuvre de la région de l’Arctique, notamment une deuxième vérification des besoins de financement de la nouvelle région, la mise à jour des propositions budgétaires et des produits de communication, ainsi que l’analyse d’une stratégie d’engagement et de plans de travail.

En l’absence d’un mandat décrivant la composition du comité, nous avons été informés que les membres de ce comité n’englobaient pas toutes les régions et secteurs et que le comité n’avait pas le pouvoir de diriger les travaux dans tous les secteurs et régions concernés, même si la mise en œuvre de la nouvelle région de l’Arctique aura des répercussions sur les activités de l’ensemble du Ministère.

En 2021, le Comité directeur de la région de l’Arctique a cessé de se réunir et ne s’est pas réuni avant février 2023, à l’exception d’une seule réunion en avril 2022. Au cours de cette période de deux ans, aucun organisme de surveillance ministériel n’a assuré la coordination, l’orientation ou la supervision de la mise en œuvre de la région de l’Arctique.

En février 2023, le Ministère a relancé le comité en mettant sur pied un nouveau Comité directeur de la région de l’Arctique. Au moment de la rédaction du présent rapport, l’objectif, le pouvoir et la composition de ce comité n’avaient pas encore été définis, mais deux réunions avaient déjà eu lieu. Les ordres du jour non officiels de ces réunions montrent que ce comité qui a été relancé était présidé par le sous ministre délégué et que le sous ministre, le commissaire de la Garde côtière, le directeur général régional de la région de l’Arctique et les directeurs généraux régionaux des régions touchées par la mise en œuvre de la nouvelle région y participaient. Compte tenu de sa composition proposée, le Comité directeur de la région de l’Arctique pourrait être en mesure de superviser et diriger les travaux relatifs à la mise en œuvre de la région de l’Arctique dans l’ensemble du Ministère.

Aucun organisme de la haute direction n’a fourni de directives ni n’a reçu de mises à jour tout au long de la période de mise en œuvre.

Les organismes de la haute direction du Ministère, qui sont représentatifs des secteurs et des régions, définissent l’orientation stratégique des politiques et des programmes, garantissent la responsabilisation, encouragent la saine gestion des ressources et assurent la surveillance des initiatives de gestion. Bien que des mises à jour ont été présentées de façon ponctuelle à trois comités exécutifs de gestion différents, la mise en œuvre de la région de l’Arctique n’a constitué un point récurrent de l’ordre du jour d’aucune réunion de ces comités pendant toute la période de mise en œuvre et il n’y avait aucune preuve d’une orientation active ou d’une prise de décision à ces forums :

• le Comité de gestion du Ministère (CGM) a reçu trois mises à jour présentées conjointement par la GCC et le MPO, soit une en 2019 et deux en 2020;
• le Comité des politiques ministérielles a assisté à une présentation commune du MPO et de la GCC en 2019;
• le Comité de gestion des finances et des investissements a discuté une fois de la mise en œuvre de la région de l’Arctique en 2019 et une autre fois en 2020;
• la mise en œuvre de la région de l’Arctique n’a pas fait l’objet de discussions dans le Comité d’intégration des politiques.

En tant que l’un des comités de la haute direction du Ministère, le Comité de la mesure du rendement et de l’évaluation (CMRE) a régulièrement assisté à des présentations de mise à jour sur les progrès réalisés concernant la mise en œuvre des régions de l’Arctique du MPO et de la GCC d’août 2020 à janvier 2022. Ces mises à jour ont toutefois cessé en janvier 2022 même si le processus de transfert des programmes clés du MPO, comme le programme des sciences dans l’Arctique, était en cours et que le MPO n’avait pas encore pleinement mis en œuvre la région. Ainsi, il importait que les comités exécutifs continuent d’être informés des progrès réalisés afin qu’ils puissent assurer une surveillance de façon efficace et uniforme.

Le MPO n’a pas fourni de rapports internes utiles sur les progrès accomplis.

Comme cela a été mentionné précédemment, le MPO et la GCC ont fait trois présentations communes au CGM et le CMRE a reçu, à titre d’information seulement, une mise à jour sur les progrès réalisés concernant les priorités du Ministère dans le cadre de son dossier d’information intitulé « La route vers les résultats ». Ces mises à jour ont été fournies aux membres du CMRE d’août 2020 à janvier 2022, puis elles ont cessé même si le MPO n’avait pas encore achevé la mise en œuvre de la région. Les comptes rendus de décisions ne contiennent aucune trace qui permet de penser que les renseignements fournis sur la mise en œuvre de la région de l’Arctique ont fait l’objet de discussions lors de réunions du CMRE.

Ni les présentations au CGM ni les rapports au CMRE n’ont fourni de mises à jour utiles sur les progrès accomplis dans la réalisation des priorités régionales ou dans la réalisation de l’objectif ultime de mise en œuvre complète des deux régions. Ces présentations et ces rapports contenaient des renseignements comme les listes des réalisations, les leçons retenues et les prochaines étapes. Toutefois, les renseignements présentés étaient en décalage par rapport au contexte plus large d’un plan de travail lié aux principales priorités ou aux principaux objectifs. Sans ce contexte nécessaire, il était impossible pour les comités de surveillance de bien comprendre l’état d’avancement de la mise en œuvre de la région de l’Arctique et ce qu’il restait à accomplir. Veuillez consulter la section 3 du présent rapport pour la recommandation relative à cette constatation.

Pourquoi cela est important?

Ces constatations sont importantes, car la mise en œuvre de la région de l’Arctique nécessite une coordination, une planification et un travail à effectuer dans l’ensemble des régions et des secteurs. En l’absence d’une orientation claire émanant d’un niveau décisionnel compétent appuyé par une équipe chargée de mener à bien et de faciliter les activités nécessaires, la mise en œuvre complète risque de ne pas se produire.

Recommandations

Recommandation 1 : Le sous ministre délégué devrait continuer de prôner la mise en œuvre de la région de l’Arctique en officialisant le Comité directeur de la région de l’Arctique, que l’on a récemment relancé, et en établissant des attentes officielles concernant le rôle de supervision et de coordination de celui ci dans les régions et les secteurs concernés.

2. Il n’y a pas eu de planification rigoureuse de la mise en œuvre de la région de l’Arctique du MPO.

Les plans opérationnels aident une organisation à atteindre ses objectifs stratégiques en décrivant les activités nécessaires à la réalisation des objectifs, en créant des jalons, des indicateurs et des échéanciers pour permettre de mesurer les progrès et en effectuant des analyses des risques pour gérer les risques qui pourraient menacer les résultats attendus.

Nous nous attendions à ce qu’une initiative aussi vaste et complexe que la création d’une nouvelle région dans une organisation comptant plusieurs autres régions et secteurs nécessite une planification suffisante liée à des objectifs stratégiques comprenant des jalons, des échéanciers, des plans de gestion du changement et des activités de gestion des risques.

Nous avons vérifié si le MPO avait élaboré des plans de travail assortis d’échéanciers, s’il avait cerné et géré les risques et s’il avait fourni des rapports utiles sur la mise en œuvre de la région de l’Arctique. Dans l’ensemble, nous n’avons trouvé aucun plan de travail ou exercice d’évaluation des risques visant à contribuer à la mise en œuvre complète de la région de l’Arctique et à rendre compte des progrès accomplis aux organismes de surveillance internes.

Constatations et analyse             

L’équipe de transition chargée de la mise en œuvre de la troisième phase n’a été établie avant août 2022.

Nous avons été informés qu’une première équipe de transition a supervisé la redistribution des ressources à l’interne de juin 2020, qui a consisté à transférer les programmes de Gestion des pêches et de Planification et conservation marines de la région de l’Ontario et des Prairies vers la région de l’Arctique. Après ce transfert des programmes de juin 2020, il n’y avait plus d’équipe de transition chargée de planifier et de coordonner le travail nécessaire pour mettre en œuvre le transfert des programmes, services et régions géographiques restants qui devaient faire partie d’une région pleinement mise en œuvre. En août 2022, une équipe a été mise sur pied pour travailler à la mise en œuvre. Elle comprenait le DGR associé, le directeur d’Opérations dans l’Arctique, un employé du MPO travaillant avec le Nunavik (région du Québec), un employé du MPO travaillant avec le Nunatsiavut (région de Terre Neuve et Labrador) et une ressource contractuelle chargée de travailler à la transition dans son ensemble. L’absence d’une équipe chargée de planifier et de coordonner toutes les activités nécessaires à la mise en œuvre d’une région de l’Arctique pleinement fonctionnelle jusqu’à ce que tous les programmes et services pertinents aient été entièrement transférés rend difficile la réussite de la mise en œuvre dans les délais impartis.

Le MPO n’a pas établi de plans de travail pour la mise en œuvre complète de la région de l’Arctique.

Comme cela est indiqué dans la section « Contexte » du présent rapport, le Ministère a défini une vision et des priorités clés au cours de la première phase de la mise en œuvre de la région de l’Arctique. Des plans de transition pour les deux premières phases présentaient, sous forme de diagrammes de Gantt, certaines activités relatives au transfert en 2020 de programmes de la région de l’Ontario et des Prairies vers la région de l’Arctique, ainsi que les échéanciers prévus pour leur achèvement. Toutefois, ces plans n’étaient pas liés aux priorités ou produits livrables clés de la région. Ils ne concernaient que le transfert initial des programmes qui a eu lieu en 2020. De juin 2020 à février 2023, aucun plan de travail approuvé n’indiquait l’échéancier prévu par le MPO pour achever la mise en œuvre de la région ni la façon dont celui ci prévoyait l’achever. Un nouveau diagramme de Gantt a été élaboré en mars 2023, mais il n’était pas encore terminé au moment de la rédaction du présent rapport.

Aucun plan général de gestion du changement n’était en place pour orienter les changements internes découlant de la création d’une nouvelle région. Cependant, les communications représentent un aspect important de la gestion du changement et nous avons trouvé des traces de plans de communication, d’annonces et de communications par courriel à l’intention des employés au cours des deux premières phases de la mise en œuvre. Aucune annonce du MPO de l’Arctique ou autre mise à jour à l’intention des employés n’a toutefois été trouvée après l’annonce portant sur les limites de la région en mars 2021. Le diagramme de Gantt de mars 2023 comprenait des éléments liés aux communications, mais les activités ou les jalons correspondants n’avaient pas encore été définis au moment de l’examen.

Le MPO n’a pas évalué ni géré les risques.

Les présentations et les documents communs de la GCC et du MPO pour les deux premières phases exposaient certains risques susceptibles de toucher les régions de l’Arctique, notamment les risques liés aux relations avec les partenaires et ceux liés aux répercussions de la COVID 19. Cependant, ces risques ne faisaient pas partie d’une évaluation systématique et ils n’étaient pas assortis de mesures d’atténuation.

Le MPO de l’Arctique n’a pas procédé à une évaluation des risques officielle ni à un exercice de gestion officiel pour prévoir et atténuer ces risques susceptibles de retarder la mise en œuvre complète de la région de l’Arctique ou d’avoir une incidence sur celle ci. L’absence d’une planification de la gestion des risques pourrait signifier que même des risques connus ou prévus pourraient entraîner des conséquences ou des retards importants. Par exemple, le Ministère tente d’embaucher un directeur des sciences dans l’Arctique depuis 2020 afin de pouvoir assurer la transition du programme des sciences dans l’Arctique vers la région de l’Arctique. Les difficultés de recrutement ont entraîné le report du transfert du programme des sciences dans l’Arctique du 1er avril 2022 au 1er avril 2023, puis au 1er avril 2024. En l’absence de plans et de mesures d’atténuation, il serait plus difficile pour le MPO de l’Arctique d’envisager des options bien élaborées et de trouver des plans de rechange à mettre en œuvre s’il n’était toujours pas en mesure de procéder à la dotation de ce poste.

Pourquoi cela est important?

Ces constatations sont importantes, car l’absence de planification, d’établissement d’échéanciers et de gestion des risques réduit les chances de réussite d’une initiative. La planification est particulièrement importante pour une entreprise complexe telle que la mise en œuvre d’une région de l’Arctique, qui a des répercussions sur d’autres régions et secteurs de l’organisation. En outre, si les plans de travail et les objectifs ne sont pas établis par rapport aux priorités et aux objectifs ultimes de la région, le Ministère pourrait ne pas être en mesure de mesurer la réussite et de présenter les résultats de la mise en œuvre de la région de l’Arctique.

Recommandations

Recommandation 2 : Le directeur général régional de la région de l’Arctique du MPO devrait s’assurer qu’il existe une équipe chargée de la transition, composée d’employés dont les principales responsabilités sont de planifier et de coordonner les activités nécessaires à la mise en œuvre complète de la région de l’Arctique du MPO dans des délais préétablis.

Recommandation 3 : Afin d’achever la mise en œuvre de la région de l’Arctique, le directeur général régional de la région de l’Arctique du MPO devrait élaborer un plan de travail qui :

• contient la vision stratégique de la région et les objectifs connexes relativement aux produits livrables, aux échéanciers et aux résultats;
• permet d’évaluer les risques qui menacent la mise en œuvre de la région de l’Arctique et qui décrit la façon dont ces risques seront gérés et atténués;
• comprend un plan de communication à jour afin que tous les intervenants internes concernés soient tenus au courant.

3. Des équipes spécialisées se sont concentrées sur la mobilisation et la réconciliation à l’échelle régionale dans la région de l’Arctique. Cependant, en l’absence de plans de travail et d’échéanciers, des partenaires autochtones n’ont pas pu recevoir de mises à jour détaillées sur les progrès réalisés en vue de la mise en œuvre complète de la région.

Le gouvernement du Canada s’est engagé à établir avec les peuples autochtones une relation renouvelée, fondée sur la reconnaissance des droits, le respect, la collaboration et le partenariat. La réconciliation passe par l’établissement de liens solides et véritables avec les peuples, les organismes et les gouvernements autochtones. Pour que le gouvernement puisse offrir des services axés sur les citoyens aux peuples autochtones et à d’autres intervenants, il doit y avoir une communication bilatérale et efficace. Celle-ci fera en sorte que toutes les parties partagent les mêmes attentes et que les besoins et les contraintes de chacun soient compris de tous.

Nous nous attendions à ce que le MPO de l’Arctique établisse des relations avec des partenaires autochtones de la région de l’Arctique, mobilise et consulte ces derniers, s’efforce de mettre en œuvre leurs priorités et leur fournisse régulièrement des mises à jour sur les progrès réalisés en vue de la mise en œuvre complète de la région de l’Arctique.

Nous avons vérifié si la mobilisation et la consultation de partenaires avaient permis au MPO de l’Arctique de mieux comprendre les priorités des habitants de la région, si le MPO de l’Arctique avait appuyé la participation accrue de partenaires autochtones par des débouchés et si le MPO de l’Arctique avait continué de communiquer les plans, les échéanciers et les mises à jour relativement à la troisième phase de la mise en œuvre de la région de l’Arctique.

Dans l’ensemble, nous avons constaté que le MPO de l’Arctique a mieux compris les priorités de ses partenaires autochtones dans la région et qu’il a pris des mesures concrètes pour améliorer les possibilités d’emploi. Toutefois, le recrutement dans le Nord constituait toujours un défi de taille et, en l’absence de plans et d’échéanciers approuvés, le MPO de l’Arctique n’a pas été en mesure de fournir aux partenaires des mises à jour utiles sur l’avancement de la troisième phase de la mise en œuvre de la région de l’Arctique.

Constatations et analyse             

Les consultations avec les partenaires ont permis de définir la vision et les priorités de la région.

À la fin de 2018, de même qu’en 2019, le MPO et la GCC ont mené plus de 60 consultations partout dans l’Arctique canadien afin de mieux comprendre la façon d’améliorer la prestation des services, les limites de la région à mettre en place et les priorités des partenaires. Ces discussions ont permis de déterminer les limites définitives de la région et de sélectionner des thèmes, notamment le souhait d’une présence, d’une capacité et d’une prestation de services accrues dans le Nord, ainsi que la nécessité de réduire les obstacles à l’emploi et de créer des débouchés dans les communautés du Nord. Ces thèmes figuraient dans des documents et des présentations internes.

Équipe spécialisée axée sur la mobilisation et la réconciliation à l’échelle régionale

En 2020, une unité chargée des Opérations dans l’Arctique a été créée et a commencé à faire rapport au directeur général régional de la région de l’Arctique. Cette unité était chargée d’élaborer et de coordonner des politiques et des cadres visant à aider le Ministère à atteindre ses objectifs de réconciliation à l’échelle régionale, notamment en contribuant à l’intégration du savoir autochtone dans le processus décisionnel, en augmentant la représentation des employés autochtones au MPO et en renforçant les partenariats avec des conseils de cogestion et des intervenants.

L’unité chargée des Opérations dans l’Arctique a également travaillé à la mise en œuvre du Programme autochtone de gestion des ressources aquatiques et océaniques, qui vise à appuyer la collaboration avec des groupes autochtones et à faciliter une plus grande cogestion des ressources aquatiques et de l’environnement océanique.

Les Opérations dans l’Arctique ont tenu à jour une base de données pour assurer le suivi de la mobilisation en cours dans l’ensemble de la région. Des comptes rendus indiquent que des représentants du Ministère ont participé à diverses activités telles que l’animation d’ateliers en personne, la participation à des réunions de groupes de travail, la présentation de mises à jour et l’analyse de méthodes de travail, dont les plans d’échantillonnage, les évaluations de stocks, les programmes de surveillance et les études de faisabilité.

Les entretiens ont révélé que les membres du personnel étaient conscients de leur responsabilité en matière de collaboration, de consultation et de création de partenariats, et qu’ils estimaient que ces activités étaient essentielles à leur travail.

Une planification a été effectuée pour faciliter l’embauche dans le Nord, mais des défis subsistent.

Les consultations menées par le Ministère auprès de personnes et d’organismes partout en Arctique ont mis en évidence un thème essentiel : la nécessité d’accroître la participation des Inuits et d’autres peuples autochtones à la fonction publique, de leur offrir des perspectives économiques et de renforcer leurs capacités en s’efforçant de pourvoir les postes à l’échelle locale. Avant la création de la région de l’Arctique, le Ministère a préparé le Plan d’embauche des Inuits 2017 2023 pour respecter ses obligations en vertu de l’Accord du Nunavut visant à créer une fonction publique représentative de la population du Nunavut. Ce plan a été mis à jour en 2022 pour tenir compte des changements attribuables à la création des régions de l’Arctique et pour définir de nouveaux objectifs en matière d’embauche d’Inuits du Nunavut. Toujours en 2022, les régions de l’Arctique du MPO et la GCC, avec la participation des gouvernements, des organismes et des peuples métis et des Premières Nations du Nunavut, du Yukon, des Territoires du Nord Ouest et des provinces du Nord, ont rédigé la Stratégie commune de recrutement et de maintien en poste de ressources humaines (Stratégie commune des RH), qui est un document exhaustif définissant la voie à suivre par le Ministère pour accroître sa main d’œuvre autochtone.

Le Ministère s’est engagé à accroître la participation dans son effectif des Inuits, des Premières Nations et des Métis, ainsi que des habitants du Nord et d’autres groupes visés par l’équité en matière d’emploi. Des obstacles comme la scolarité requise, le manque de logements pour les employés et les possibilités limitées de formation à l’échelle régionale subsistent toutefois et l’incapacité du Ministère à embaucher et à maintenir en poste des habitants du Nord, dont la majorité est autochtone, peut avoir des répercussions considérables. La difficulté à embaucher un directeur des sciences dans l’Arctique, ce qui a retardé le transfert administratif du programme des sciences dans l’Arctique vers la région de l’Arctique, en constitue un exemple.

La Stratégie commune des RH précise qu’il est important que les parties responsables supervisent et évaluent les progrès réalisés en vue de la mise en œuvre de la stratégie et qu’elles apportent des modifications et des mises à jour au besoin. Cependant, l’absence de processus de gestion des risques, comme cela est mentionné précédemment à la section 2, indique qu’il n’y a peut être pas de mesures en place pour atténuer les risques que posent les défis en matière de recrutement et de maintien en poste dans l’Arctique, ce qui pourrait nuire à la capacité de la région d’améliorer le recrutement et le maintien en poste.

En l’absence de plans de travail et d’échéanciers, il n’a pas été possible de fournir aux partenaires des mises à jour utiles sur les progrès réalisés en vue de la mise en œuvre.

Les constatations présentées précédemment à la section 2 ont révélé qu’aucun plan de travail détaillé assorti d’un échéancier n’a été élaboré pour définir les étapes, les jalons, les produits livrables et les ressources nécessaires afin de pleinement mettre en œuvre la région de l’Arctique. En l’absence de plans de travail liés à des étapes, à des jalons, à des produits livrables et à des échéanciers, le Ministère n’a pas été en mesure de fournir aux partenaires autochtones des mises à jour utiles sur l’état d’avancement et les progrès réalisés concernant la mise sur pied d’une région de l’Arctique autonome.

Pourquoi cela est important?

Le MPO a en partie créé la région de l’Arctique pour faire progresser la réconciliation et chercher à renouveler la relation avec les peuples autochtones. La présentation de mises à jour utiles sur les progrès réalisés par le Ministère en vue de la mise en œuvre complète de la région de l’Arctique et la prise de mesures pour assurer le recrutement et le maintien en poste d’Autochtones contribueraient à établir des relations et à donner l’assurance que le MPO prévoit respecter ses engagements en matière de réconciliation et placer les peuples autochtones et tous les habitants du Nord au cœur de son processus décisionnel dans la région.

Recommandations

Recommandation 4 : Le directeur général régional de la région de l’Arctique du MPO devrait collaborer avec le commissaire adjoint de la région de l’Arctique de la GCC pour achever et approuver la Stratégie commune de recrutement et de maintien en poste de ressources humaines et pour veiller à ce qu’il y ait suffisamment de ressources pour superviser sa mise en œuvre, assurer le suivi des progrès réalisés et apporter des modifications ou des mises à jour au plan, au besoin.

Recommandation 5 : Le directeur général régional de la région de l’Arctique du MPO devrait communiquer régulièrement les progrès réalisés concernant la mise en œuvre de la région de l’Arctique, notamment en produisant des rapports clairs quant à un plan de travail assorti d’échéanciers :

• à un organisme de surveillance interne officiel, jusqu’à ce que la région de l’Arctique soit pleinement mise en œuvre;
• aux partenaires du Nord et aux partenaires autochtones du MPO, ce qui comprend une collaboration avec les régions concernées de Terre Neuve et Labrador et du Québec afin de présenter ces mises à jour aux partenaires communautaires du Nunavik et du Nunatsiavut.

Annexe A : Secteurs d’intérêt et critères d’audit

Les critères d’audit ont été établis en s’appuyant sur les sources suivantes :

• Politique sur les résultats du Conseil du Trésor;
• Cadre intégré du contrôle interne du Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO);
• Critères d’audit liés au Cadre de responsabilisation de gestion.

Critère d’audit

Secteur d’intérêt 1 : Gouvernance           

Critère 1.1 : Le Ministère a mis en place une gouvernance et une surveillance coordonnées et efficaces de la mise en œuvre des régions de l’Arctique du MPO et de la GCC. Conclusion : partiellement respecté.

Critère 1.2 : Le Ministère a défini et communiqué des orientations stratégiques pour favoriser la réussite de la mise en œuvre des régions de l’Arctique. Conclusion : partiellement respecté.

Critère 1.3 : Les pouvoirs, les responsabilités et les obligations de rendre compte concernant la mise en œuvre des régions de l’Arctique sont établis, définis et communiqués. Conclusion : partiellement respecté.

Secteur d’intérêt 2 : Conception et gestion de programme            

Critère 2.1 : Les risques qui menacent la mise en œuvre efficace et rapide des régions de l’Arctique ont été cernés, évalués et gérés (par le MPO et la GCC). Conclusion : partiellement respecté.

Critère 2.2 : Le MPO a établi des indicateurs, des cibles et des échéances pour atteindre les objectifs liés à la mise en œuvre des régions de l’Arctique. Conclusion : partiellement respecté.

Critère 2.3 : Les progrès accomplis quant à la réalisation des objectifs et au respect des indicateurs, des cibles et des échéanciers en ce qui concerne la création de la région de l’Arctique du MPO sont mesurés et font régulièrement l’objet de rapports à l’intention des autorités compétentes. Conclusion : partiellement respecté.

Secteur d’intérêt 3 : Gestion du changement       

Critère 3.1 : Le Ministère a mis en place des processus et des pratiques de gestion du changement pour la mise en œuvre des régions de l’Arctique. Conclusion : partiellement respecté.

Secteur d’intérêt 4 : Établissement de relations    

Critère 4.1 : L’établissement de relations avec des partenaires du Nord, en particulier avec des peuples autochtones, est en cours. Cela comprend des messages clairs du MPO et de la GCC concernant les objectifs, les plans, les risques, les limites et les échéanciers de la mise en œuvre des régions de l’Arctique. Conclusion : partiellement respecté.

Annexe B : Plan d’action de gestion

Réponse globale de la gestion

La mise en œuvre des régions de l’Arctique du MPO et de la GCC a commencé par une approche par étapes en 2018, puis par la transition des premiers programmes de la région de l’Ontario et des Prairies en 2020. Pour ce qui est de la région de l’Arctique du MPO, le recrutement et la dotation en personnel pour les postes de cadres supérieurs dans le Nord ont représenté l’un des principaux objectifs de la première phase, qui a connu quelques réussites. Toutefois, les défis liés à la dotation de ces postes dans le Nord et les conséquences de la COVID-19 en ont ralenti l’avancement. La région de l’Arctique du MPO et la région de l’Arctique de la GCC avaient également comme principal objectif d’établir ensemble de nouvelles ententes de gouvernance avec des partenaires autochtones de l’Arctique, à titre d’élément clé du programme de réconciliation, afin de renforcer les relations et de permettre l’harmonisation des priorités avec des partenaires autochtones de l’Arctique. Les lacunes en matière de capacité et les défis particuliers liés à la conduite des affaires dans le Nord ont été rapidement définis, ce qui a eu une incidence sur les échéanciers de la mise en œuvre. En remettant l’accent, au cours de l’exercice 2022-2023, sur l’achèvement de la dernière phase de la mise en œuvre de la région de l’Arctique, le plan d’action de gestion (PAG)  présenté ci-dessous aidera à réaliser la vision initiale des régions de l’Arctique et permettra d’achever la dernière phase d’ici le 1er avril 2024. La majorité des recommandations s’appliquent à la région de l’Arctique du MPO et le PAD a été élaboré en conséquence. Cependant, la région de l’Arctique du MPO et la région de l’Arctique de la GCC continueront d’intégrer leurs efforts, ce qui se reflète dans la recommandation 4 et le PAG connexe concernent à la fois la région de l’Arctique du MPO et celle de la GCC, puisqu’ils travaillent conjointement à l’élaboration du plan de recrutement et de maintien en poste.

Plan d’action de gestion