Audit de la gestion des subventions et des contributions

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• Résumé
• Introduction
  • Contexte
  • Pourquoi cet audit est-il important
  • Objectif, portée et approche de l’audit
  • Conclusion
  • Énoncé de conformité
• Constatations et recommandations
• • Gouvernance et orientation stratégique
  • Gestion des risques
  • Conception et exécution des programmes
• Annexe A : Critères d’audit et secteur d’intérêt
• Annexe B : Plan d’action de gestion
• Annexe C : Tableau des acronymes

Résumé

L’audit a porté sur les processus de subventions et de contributions (S et C), les pratiques opérationnelles et les contrôle au niveau du Ministère, des programmes, et des projets, et a constaté qu’en général, les structures de gouvernance et les processus d’évaluation des risques et des mesures de contrôle interne ont été mis en place pour faciliter la conception et l’exécution des programmes de S et C dans l’ensemble du Ministère. Toutefois, l’audit a permis de révéler certains points à améliorer en ce qui concerne le cadre de contrôle de la gestion des S et C, l’efficacité des structures de gouvernance, l’uniformité des pratiques de gestion des risques, la normalisation des pratiques opérationnelles, et la gestion de la documentation. Des mesures devront être prises sur ces points pour garantir la conformité aux instruments de politique du Conseil du Trésor (CT).

Introduction

Contexte

Le ministère de Pêches et Océans Canada (MPO) compte beaucoup sur les paiements de transfert comme instrument clé pour atteindre ses objectifs en matière de politiques, les priorités, et la livraison des résultats, y compris les priorités de réconciliation avec les peuples autochtones, l’Initiative de la Stratégie relative au saumon du Pacifique, la mise en œuvre de la Loi sur les pêches modernisée, le Programme pour les engins fantômes et le Plan de protection des océans (PPO)^{Note de bas de page 1}. Le Ministère finance ces programmes au moyen d’ententes de financement sous forme de S et C, qui comprennent des fonds pour les services communautaires essentiels, le développement des pêches autochtones, la recherche universitaire, ainsi que la conservation et la protection des pêches, des écosystèmes, et des espèces menacées d’extinction au Canada^{Note de bas de page 2}.

Les paiements de transfert constituent un engagement important des ressources du gouvernement fédéral et sont différents des autres dépenses, étant donné que le bénéficiaire d’un paiement de transfert entreprend des dépenses et des activités qui appuient le mandat du gouvernement, mais que le gouvernement du Canada ne reçoit pas de biens, de services ou d’actifs en retour. Les paiements de transfert peuvent être administrés sous forme de S et C. Une subvention n’est ni assujettie à l’obligation de rendre des comptes du bénéficiaire ni normalement sujette à audit par le ministère. Le bénéficiaire peut être tenu de déclarer les résultats obtenus. Une contribution est un paiement effectué avec les conditions de rendement spécifiées dans une entente de financement. Une contribution est assujettie à une reddition de comptes et est sujette à un audit.

En tant que ministère du gouvernement fédéral, le MPO doit adhérer et se conformer aux exigences et aux attentes définies dans les lois, les politiques et les directives applicables à l’ensemble du gouvernement. La gestion et l’administration des programmes de S et C du Ministère sont régies par la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP), ainsi que par la Politique sur les paiements de transfert et la Directive sur les paiements de transfert du CT.

Le Dirigeant principal des fiances (DPF) est responsable de l’ensemble des mesures de contrôle financières relatives aux fonds de paiement de transfert au sein du MPO. Au sein de la Planification budgétaire et gestion financière (PBGF) du secteur du DPF, le Centre d’expertise (CE) sur les S et C fournit des conseils et des directives sur la Politique sur les paiements de transfert du CT, sur la conception et l’exécution des programmes de S et C, ainsi que sur l’élaboration d’outils, de modèles, et de processus ministériels pour l’exécution uniforme de ces programmes. Le CE est composé d’une combinaison de spécialistes des programmes et des politiques et se compose d’une équipe de huit équivalents temps plein (ETP). Les programmes de S et C peuvent être exécutés à l’échelle nationale ou régionale. Les SMA, directeurs généraux, directeurs et gestionnaires de programme sont responsables des processus de gestion du cycle de vie des S et C et de l’atteinte des résultats escomptés dans l’ensemble du Ministère. La vision globale, l’orientation et la gouvernance des S et C du Ministère sont établies par le Comité directeur des S et C, qui vise d’approuver les produits destinés au Comité des programmes et des opérations à l’échelon des DG et au Comité de gestion des finances et des investissements (CGFI) à des fins d’information et d’approbation.

En 2019, en raison de l’anticipation de la participation du MPO à un projet pilote du CT lié à la mise à jour de la Politique sur les paiements de transfert du CT et de la hausse du montant de financement accordé sous forme de S et C, le secteur du DPF a commissionné Deloitte de compléter un examen complet pour évaluer la maturité du Ministère en matière d’administration des S et C liées à la gouvernance et planification, les processus et procédures, les technologies, la participation des bénéficiaires, et les normes de service. L’examen a comparé le niveau de maturité du Ministère aux pratiques exemplaires en matière de gestion des S et C et d’évaluer sa conformité à la Politique sur les paiements de transfert et à la Directive sur les paiements de transfert du CT. L’audit tient en compte des progrès réalisés dans la mise en œuvre des recommandations, et de la pertinence des conclusions de l’examen.

L’audit a été identifiée dans le Plan d’audit axé sur les risques pour 2022-2024 du Ministère, compte tenu de l’importance élevée de l’enveloppe de financement des S et C, et des défis opérationnels apportés par la pandémie de COVID-19. En juillet 2022, le Comité des programmes et des opérations (CPO) a été informé que plus de 50 programmes de S et C étaient en cours d’exécution, avec un budget total de 1,2 milliard de dollars pour l’exercice 2021-2022 (financement du crédit 10). Pour l’exercice 2022-2023, le budget a diminué à 967 millions de dollars. Au cours des deux derniers exercices, les dépenses annuelles ont représenté 681 millions de dollars et 403 millions de dollars, ce qui a donné lieu à 600 millions de dollars et de 564 millions de dollars de fonds excédentaires respectivement. Presque tous les fonds excédentaires ont été reportés à une année subséquente avec environ 7,6 millions de dollars en fonds inutilisés. Le report de fonds permet de reporter des crédits inutilisés d’un exercice à des exercices ultérieurs de manière à correspondre aux modifications apportées à l’échéancier de mise en œuvre d’un programme^{Note de bas de page 3}. L’excédent a été attribué à des problèmes de traitement et à des retards de projet en raison de la COVID-19, à des bénéficiaires qui ont demandé moins de fonds que ce qui était prévu à l’origine, et à de divers autres retards (incendies de forêt, inondations, sécheresses, etc.). Même si cet audit a lieu juste avant une diminution attendue des dépenses liées aux S et C au cours des prochains exercices après une période de croissance, les dépenses globales resteront suffisamment importantes pour que les conclusions de l’audit soient pertinentes.

Dans le cadre d’une évaluation des risques, nous avons cerné trois champs d’enquête comportant cinq secteurs à risque élevé qui nécessitaient un examen plus approfondi, à savoir :

• Secteur d’intérêt 1 – Gouvernance et orientation stratégique
  • structures de gouvernance et plans;
  • rôles, responsabilités et obligations de rendre compte.
• Secteur d’intérêt 2 – Gestion des risques
• approche axée sur les risques pour établir le profil des programmes et des projets de S et C;
• suivi des programmes et des projets de S et C.
• Secteur d’intérêt 3 – Conception et exécution des programmes
• processus (y compris la gestion du cycle de vie) et outils.

Pourquoi cet audit est important

Les paiements de transfert représentent une grande partie des dépenses du gouvernement du Canada^{Note de bas de page 4}. Pour l’exercice 2021-2022, le gouvernement du Canada a dépensé environ 88 milliards de dollars en paiements de transfert discrétionnaires pour les S et C. Le MPO et la Garde côtière canadienne (GCC) ont enregistré des dépenses totales en paiements de transfert d’environ 681 millions de dollars, et plus de 50 programmes de S et C relevaient de son administration.

Les programmes de S et C sont gérés par les secteurs à l’administration centrale (AC) nationale et de la GCC, et sont exécutés par les régions. La gestion et l’administration des programmes de S et C font l’objet d’un examen public, étant donné que les résultats tangibles des paiements de transfert touchent la vie quotidienne des Canadiens dans toutes les sphères de la société. Les paiements de transfert sont l’un des principaux instruments pour faire progresser ses vastes objectifs et priorités stratégiques, et d’aider les bénéficiaires admissibles à entreprendre des activités et des projets, qui contribuent à atteinte des objectifs et des résultats du programme de paiements de transfert, ainsi à contribuer aux résultats ministériels^{Note de bas de page 5}.

Il est important que le Ministère veille à ce que les dépenses de programme soient prudentes et que les programmes de S et C soient conçus, exécutés et gérés conformément aux instruments politiques et aux exigences législatives du CT afin d’assurer l’intégrité, la responsabilisation, et la transparence d’une manière centrée sur les bénéficiaires. Il est donc essentiel que des processus de gouvernance et d’orientation stratégique, de gestion des risques et de contrôle pour la conception et de l’exécution des programmes soient en place pour appuyer l’administration des S et C.

Objectif, portée et approche de l’audit

Cet audit visait à déterminer si des processus de gouvernance, de gestion des risques, ainsi que de conception et d’exécution de programmes avaient été mis en place pour faciliter la gestion des S et C.

La portée de l’audit a été établie en fonction des résultats d’une évaluation détaillée des risques réalisée pendant la phase de planification de la mission. L’audit a porté sur des aspects précis de la gouvernance, de la gestion des risques, et des activités de conception et d’exécution des programmes liés aux structures de gouvernance, aux plans de travail annuels, aux rôles, aux responsabilités, au profilage des risques des programmes et des projets, ainsi qu’à la gestion du cycle de vie des programmes, y compris les processus et outils de gestion des S et C. La portée de l’audit comprenait également le suivi de l’évaluation diagnostique de l’état actuel réalisée par Deloitte en 2019, pour évaluer les progrès réalisés dans la mise en œuvre des recommandations de l’évaluation et en rendre compte.

L’audit a été effectué par :

• des entrevues avec les principaux représentants du Ministère, y compris des équipes du secteur du DPF, des gestionnaires de programme, et des agents de programme de l’AC et des régions du MPO et de la GCC;
• une analyse des lois, des règlements, et des cadres de contrôle de la gestion applicables;
• une analyse du mandat des comités, des points à l’ordre du jour des réunions et des comptes rendus de décisions;
• des revues du processus de cycle de vie des S et C et des opérations de paiement de transfert;
• un examen des plans stratégiques, des plans de travail, des rapports, des procédures, des lignes directrices et des outils;
• un échantillonnage des opérations d’une sélection de paiements de transfert afin d’évaluer le respect des modalités des ententes de financement et la satisfaction des exigences de la politique du CT.

La période visée couvrait les dépenses du programme de S et C pour les exercices 2021-2022 et 2022-2023. Les critères de l’échantillonnage ont été élaborés en fonction des exigences de la LGFP, des politiques, des directives, et des lignes directrices du CT décrites à l’annexe A du présent rapport.

Conclusion

Dans l’ensemble, l’audit a permis de conclure que Pêches et Océans Canada a mis en place des processus et des contrôles pour appuyer la gestion des S et C. Toutefois, il y a des points à améliorer en ce qui concerne l’efficacité des structures et des cadres de gouvernance, l’approche de la gestion des risques, et la mise en œuvre uniforme des processus et des contrôles à l’appui de la conception et de l’exécution du programme.

Énoncé de conformité

Cet audit a été effectuée conformément aux Normes internationales des pratiques professionnelles de l’audit interne, comme en témoignent les résultats du Programme d’assurance et d’amélioration de la qualité de la Direction générale de l’audit interne de Pêches et Océans Canada.

Constatations et recommandations

Ce rapport présente les résultats pour trois champs d’enquête, à savoir : la gouvernance et l’orientation stratégique; la gestion des risques; ainsi que la conception et l’exécution des programmes.

L’annexe A décrit les critères à l’appui, par champ d’enquête, utilisés pour conclure (contre?) l’objectif de l’audit.

Gouvernance et orientation stratégique

L’audit a examiné si des structures de gouvernance sont établies pour appuyer la gestion des S et C et si les rôles, les responsabilités, et les comptes à rendre liés aux S et C sont bien documentés, communiqués et comprises. Dans l’ensemble, nous avons constaté que des structures de gouvernance sont établies avec des mandats clairs, mais que les éléments clés et information liées à la gestion des S et C ne sont pas présentés aux comités appropriés pour permettre une remise en question efficace. De plus, des éléments du cadre de contrôle de la gestion des S et C sont en cours d’élaboration. Toutefois, nous avons observé un manque de directives documentées sur les rôles, les responsabilités, et les comptes à rendre à l’échelle du Ministère, en ce qui concerne la gestion des S et C.

Analyse et constatations

Les structures de gouvernance sont établies avec des mandats clairs.

Des comités de gouvernance et des groupes de travail ont été mis en place à l’échelle nationale et à l’échelle des programmes, avec des mandats clairs.

• À l’échelle nationale, le Comité de gestion du Ministère (CGM) est l’organe supérieur d’orientation et de prise de décision du Ministère, qui est appuyé par des sous-comités, y compris le Comité de gestion financière et des investissements (CGFI), et le CPO. Le CGFI surveille la situation financière de l’organisation et supervise la planification et les priorités de la gestion des S et C. Le CPO formule des recommandations au CGM sur les questions concernant les programmes et les opérations du Ministère, y compris les points liés aux S et C qui ont une incidence sur les processus à l’échelle du Ministère.
• Les comités de la haute direction (CGM, CGFI et CPO) sont appuyés par le Comité directeur, qui établit la vision et l’orientation de la gouvernance des S et C au sein du MPO, et on s’attend à ce qu’ils collaborent à l’élaboration et à l’appui des éléments relatifs aux S et C soumis au CPO et au CGFI à des fins d’information et d’approbation. Le Comité directeur oriente et supervise également le travail préparé par différents groupes de travail sur les S et C, notamment le Groupe de travail sur la gestion du risque et le Groupe de travail sur l’expérience des utilisateurs.
• Au niveau du programme, des comités et des groupes de travail sont établis dans les régions à des degrés divers dont le but premier est de fournir les indications nécessaires relatives aux programmes de S et C, et de discuter de toutes les questions liées aux programmes. Les programmes sont également représentés à la table du Comité directeur et leurs responsables participent aux réunions du Comité directeur à l’échelle nationale, ainsi qu’à celles du Groupe de travail sur la gestion du risque et du Groupe de travail sur l’expérience des utilisateurs.

Les principaux éléments et renseignements concernant les S et C ne sont pas systématiquement transmis aux comités pertinents pour approbation ou discussion.

Nous avons observé que le rôle des comités et des groupes de travail, la structure de leur composition, leurs responsabilités, ainsi que la fréquence de leurs réunions, sont bien définis dans leur mandat. Cependant, les principaux points et renseignements ne sont pas systématiquement présentés aux comités appropriés pour approbation ou discussion. Par conséquence, il n’y a donc pas de remise en question efficace pour faciliter la gestion des S et C. Par exemple :

• Le plan de travail annuel du Comité directeur, qui comprend les principales priorités stratégiques, les initiatives, et les résultats attendus pour appuyer la gestion des S et C, n’est présenté à aucun comité de la haute direction ni à aucune autorité pertinente pour l’appui. De plus, il n’y a pas de rapport sur les progrès réalisés par rapport au plan de travail aux comités de la haute direction ou à l’autorité appropriée pour obtenir leur rétroaction et approbation ou pour s’assurer que les mesures sont prises dans les délais impartis. Selon la pratique actuelle, le plan de travail est approuvé par le Comité directeur coprésidé par le directeur responsable du CE, ce qui ne permet pas une délimitation adéquate des tâches ni une surveillance indépendante. Il n’y a pas non plus de compte rendu de l’état d’avancement détaillé indiquant clairement les résultats attendus, les échéances, et les responsables.
• En examinant les rapports sur la situation financière (RSF) des deux derniers exercices, nous avons observé qu’il n’y avait un manque de mesures à prendre à la suite des présentations au CGFI et au CGM sur les données financières concernant les S et C, d’autant plus que le Ministère continue de déclarer des sommes importantes de fonds inutilisés par rapport au budget des S et C. Bien que des rajustements soient apportés chaque année et que la quasi-totalité des fonds excédentaires soit reportée, le RSF ne fournit pas toujours la raison pour laquelle l’argent n’a pas été dépensé et a dû être reporté. De plus, le compte rendu des décisions (CRD) des comités de la haute direction n’indiquent pas les mesures liées aux déficits de dépenses, y compris l’analyse des causes profondes et les solutions proposées pour remédier à ce problème persistant. Par exemple, nous avons observé que, même si la réconciliation avec les peuples autochtones est une grande priorité pour le Ministère, les RSF pour l’exercice 2022-2023 montrent que seuls 9 millions de dollars ont été dépensés pour les priorités de réconciliation avec les peuples autochtones, alors que le budget total prévu à cet effet s’élevait à 311 millions de dollars. Après rajustements, il y a un déficit de 10,5 millions de dollars. Cependant, il n’y a aucune explication justifiant les fonds non dépensés, ce que représentent les rajustements importants et s’il y a une occasion perdue d’avancer des fonds aux bénéficiaires. Selon la RSF de fin d’année pour 2022-2023, la mise en œuvre du Cadre de gestion financière pour les paiements de transfert au cours de l’exercice 2023-2024 devrait faciliter la réaffectation des fonds entre les programmes, cependant, cela ne permet pas d’identifier ou de traiter la cause fondamentale de la sous-utilisation des fonds.
• Sur les 12 recommandations de l’examen de 2019 de Deloitte qui devaient être entièrement mises en œuvre avant avril 2022, seules deux l’ont été jusqu’à présent. Aucune justification n’a été fournie au Comité directeur et à la fonction de contrôle exercée par la suite pour expliquer pourquoi la mise en œuvre des recommandations accuse du retard. De plus, le risque qu’elles ne soient pas mises en œuvre n’a été ni discuté ni accepté par un comité ou une autorité dans le cadre de la fonction de remise en question et du processus d’approbation.
• Il existe trois normes de service qui prévoient des délais de traitement pour l’accusé de réception d’une demande ou d’une proposition, l’envoi de la décision de financement et la demande de paiement. Les programmes ne respectent pas systématiquement leurs normes de service et les résultats ne sont pas communiqués aux comités de gouvernance à des fins d’information et de prise de décision. Il n’y a donc pas de boucle de rétroaction permettant de discuter de la cause profonde et des améliorations possibles des programmes qui n’atteignent pas leurs objectifs de rendement.
• Nous avons observé des cas où la rétroaction sur les documents présentés au Comité directeur par courriel sur une base individuelle, ce qui ne permet pas une remise en question efficace sous forme de discussion collective et d’échange d’idées. Cette pratique ne favorise pas la transparence de la rétroaction fournie et de la disposition de cette rétroaction.

Il y a des éléments d’un cadre de contrôle pour la gestion des S et C en développement.

Nous nous attendions à trouver un cadre de contrôle pour guider la gestion des S et C. Des éléments du cadre de contrôle de la gestion (CCG) des S et C sont en cours d’élaboration. Toutefois, il manque d’autres éléments attendus, comme des directives documentées sur les rôles, les responsabilités, et les comptes à rendre dans l’ensemble du Ministère en ce qui concerne la gestion des S et C. Nous avons plus précisément constaté que :

• Bien que les composantes d’un cadre de contrôle de la gestion ministérielle soient en cours d’élaboration, ils sont à l’état provisoire ou en attente de mise en œuvre. Il s’agit notamment d’un cadre de contrôle de la gestion des S et C, du cadre de gestion des risques en matière de S et C, du cadre de vérification des comptes, et du cadre de gestion financière pour les paiements de transfert.
• L’ébauche du cadre de contrôle de la gestion a été présentée au Comité ministériel de l’audit en décembre 2017 par le PDF par intérim. Ce point faisait également partie de la recommandation de Deloitte dans son examen de 2019, selon laquelle le Ministère devait miser sur les cadres existants pour élaborer un cadre de gestion ministériel concernant la gestion des S et C dans l’ensemble de l’organisation dans un délai de deux ans. Toutefois, le cadre est toujours à sa version provisoire depuis sa création et n’a pas été approuvé ni mis en œuvre.
• L’ébauche du cadre de contrôle de la gestion est un cadre général qui contient des directives et des indications importantes au sujet des programmes de S et C, comme les principes généraux de gouvernance qui s’alignent avec la Politique sur les paiements de transfert du CT, les rôles et les responsabilités des gestionnaires de programme et du secteur du DPF, ainsi que les mesures de contrôle importantes qui doivent être intégrées aux programmes de S et C. L’équipe du CE, qui dirige l’élaboration du cadre de S et C, a déclaré que cette version provisoire a été rédigée pour s’aligner avec un changement apportée à la Politique sur les paiements de transfert. Cependant, cette modification n’a jamais vu le jour en raison de la pandémie de COVID-19 et il n’y a aucune date limite fixée pour la finalisation du cadre.

Nous avons constaté que les directives et les attentes concernant les rôles, les responsabilités, et les comptes à rendre manquent de conviction.

Le Ministère n’a pas communiqué la structure de gestion des S et C dans l’ensemble du Ministère, ni les rôles et responsabilités de chaque groupe au sein de cette structure. De plus, si les rôles et responsabilités du CE et de certains responsables de programme concernant les S et C sont définis sur l’intranet ou dans le guide de présentation d’une demande de chaque programme, les rôles et responsabilités dans l’ensemble du Ministère des gestionnaires de programme, des conseillers en gestion financière, ainsi que des équipes des opérations comptables, des mesures de contrôle internes et des rapports financiers, ne sont pas documentés en ce qui concerne la gestion des S et C.

Notre examen de l’instrument de délégation des pouvoirs de dépenser et des pouvoirs financiers (DPDPF) du MPO a révélé que les pouvoirs pour les programmes de S et C doivent être délégués en fonction de deux critères : le risque du programme et la taille des paiements. Toutefois, dans la pratique, la DPDPF ne sont fondés que sur la taille des paiements, et il n’existe aucun processus officiel pour proposer des niveaux de DPDPF en fonction des facteurs de risque du programme, et les documents qui appuient la délégation de pouvoirs ne sont pas conservés dans les dossiers.

Pourquoi cela est Important

Il est important de mettre en place des structures de gouvernance, des mécanismes, et des processus uniformisés solides pour surveiller la gestion des S et C, et de présenter les renseignements clés concernant les S et C aux comités appropriés, car cela assure la responsabilisation, l’efficacité, la saine gestion, le respect des valeurs de la fonction publique, et encourage la responsabilisation et l’amélioration continue.

L’établissement d’un cadre de S et C, y compris des rôles, responsabilités et comptes à rendre, fournirait aux secteurs de programme les directives et les indications nécessaires pour se conformer aux politiques et aux directives du CT en la matière.

Recommandation

Recommandation 1 : Le SMA et le DPF devraient veiller à ce que les renseignements nécessaires à la prise de décision et au suivi des S et C soient transmis, le cas échéant, aux comités de la haute direction concernés pour approbation.

Recommandation 2 : Le SMA et le DPF devraient mettre en place un cadre de contrôle pour la gestion des S et C et le faire connaître.

Gestion des risques

L’audit a permis d’établir si le Ministère avait élaboré une approche fondée sur le risque pour appuyer la gestion des programmes et projets de S et C, et si le suivi des programmes et projets était effectué conformément à une approche axée sur le risque, comme l’exige la Politique sur les paiements de transfert du CT.

Dans l’ensemble, nous avons observé qu’une approche de gestion des risques dans l’ensemble de l’organisation avait été établie et qu’elle prenait en considération, dans une certaine mesure, les priorités des programmes de S et C. Toutefois, l’approche de la gestion des risques actuelle ne permet pas d’évaluer et de contrôler de manière uniforme les risques que posent les programmes, les projets et les bénéficiaires dans l’ensemble du Ministère. Par conséquent, il n’y a pas d’évaluation des risques au niveau du programme, ni d’agrégation de renseignements sur les risques pour donner un aperçu des programmes à risque élevé et des bénéficiaires, ainsi que sur les tendances en matière de risques, pour appuyer la prise de décision. À l’échelle des projets, les évaluations des risques ne sont pas réalisées de manière uniforme dans l’ensemble du Ministère. De plus, il n’existe aucun plan axé sur les risques et les audits des bénéficiaires ne sont pas effectués.

Analyse et constatations           

Une approche de la gestion des risques à l’échelle de l’organisation est établie et, dans une certaine mesure, elle tient compte les priorités des programmes de S et C.

Le Ministère a mis en place une approche de la gestion des risques dans l’ensemble de l’organisation qui est le fondement de sa fonction de gestion intégrée des risques. Le profil de risque ministériel (PRM) est une approche uniforme et intégrée qui permet au secteur du DPF d’intégrer des renseignements sur les risques provenant de l’ensemble du Ministère et d’avoir une bonne idée en tout temps du contexte en matière de risque, des menaces et des possibilités afin de prendre des décisions éclairées fondées sur les risques. Les renseignements sur les risques recueillis dans le cadre de cette approche annuelle de la gestion des risques nécessitent la collaboration et la contribution de l’ensemble des secteurs, des régions et des programmes du Ministère.

Lors de notre examen du PRM, nous avons observé que les renseignements sur les risques présentés comprenaient des énoncés des risques, des facteurs de risque, et des mesures de contrôle des risques déjà en place. Les domaines prioritaires présentant les risques les plus pertinentes pour les programmes de S et C ont été classées dans la catégorie des risques liés aux relations avec les peuples autochtones et concernent le soutien de l’amélioration des processus de S et C afin de rendre le financement plus accessible, de simplifier les processus de demande et de rapport, d’offrir de la formation aux promoteurs autochtones, et d’accroître la transparence du financement.

L’approche de la gestion des risques ne permet pas d’évaluer et de surveiller de manière uniforme les risques que posent les programmes, les projets et les bénéficiaires dans l’ensemble du Ministère.

Selon la Directive sur les paiements de transfert du CT (article 6.5), le niveau de surveillance des bénéficiaires devrait refléter une évaluation des risques propres au programme, de la valeur du financement, et du profil de risque des bénéficiaires. Selon l’article 3.4 de la même directive, le MPO doit « élaborer une réponse mesurée par rapport aux risques, à toutes les étapes du cycle de gestion des paiements de transfert ». Il appartient au Ministère de déterminer ce qui constitue une « réponse mesurée » en fonction de sa propension et de sa tolérance au risque.

La Directive du CT précise les principaux risques liés à la gestion des S et C, y compris les risques liés aux programmes, aux projets, et aux bénéficiaires. Le niveau de risque varie selon la façon dont certains programmes, projets et bénéficiaires doivent être gérés. Nous avons constaté que le cadre ou l’approche de la gestion des risques n’évalue pas de manière uniforme les risques que posent les programmes, les projets, et les bénéficiaires dans l’ensemble du Ministère.

Vu l’absence d’une approche de gestion des risques, les lacunes suivantes ont été observées en ce qui concerne la gestion des risques des programmes, des projets et des bénéficiaires :

• Évaluation des risques au niveau du programme : Il n’y a pas d’évaluation des risques qu’au niveau du programme, et il n’y a pas d’agrégation d’information sur les risques pour fournir un aperçu des programmes présentant un grand risque et des tendances des risques afin d’appuyer la prise de décision. Il n’y a donc pas de détection formelle, de mise à jour régulière des risques au niveau du programme, ni de stratégies d’atténuation des risques. D’après les réponses des gestionnaires de programme aux entretiens, les responsables de certains programmes fournissent des résumés des risques au niveau du programme dans le cadre du processus de présentation au CT.
• Évaluation des risques au niveau du projet : Pour ce qui est des projets, bien que les responsables des programmes effectuent une évaluation des risques, et des risques au niveau du bénéficiaire pour déterminer les modalités de l’entente de financement, l’approche de la gestion des risques et le suivi ultérieur à l’échelle des projets ne sont pas uniformes d’un programme à l’autre. D’après l’examen des paiements de transfert sélectionnés, les évaluations des risques à l’échelle des projets ne sont pas effectuées de manière uniforme par les responsables des programmes. Cette observation est abordée plus en détail dans la section consacrée à la conception et à l’exécution des programmes.
• Audits des bénéficiaires axés sur les risques : Il n’existe pas d’approche ni de plan d’audit des bénéficiaires axé sur les risques pour déterminer si un audit des bénéficiaires est nécessaire, comme l’exige la Directive sur les paiements de transfert du CT (article 6.5.3). Par conséquent, la majorité des programmes ne font pas d’audit des bénéficiaires. La Garde côtière auxiliaire canadienne (GCAC) est le seul programme du Ministère qui dispose d’un cadre d’audit axé sur les risques (datant de 2007), et pour lequel des audits de bénéficiaires sont réalisés. Le programme de la GCAC fournit du financement à des organismes bénévoles sans but lucratif constitués en vertu d’une loi fédérale qui participent à des activités de recherche et de sauvetage maritimes efficaces dans l’ensemble du Canada .

Des conclusions similaires ont également été soulevées par Deloitte en 2019, qui a recommandé que le Ministère élabore une approche et un cadre de gestion des risques communs pour les S et C dans un délai de deux ans et qu’il établisse une approche et un plan d’audit des bénéficiaires axés sur les risques dans un délai d’un an afin de se conformer à la Politique sur les paiements de transfert et à la Directive sur les paiements de transfert du CT. Ces recommandations n’ont pas été mises en œuvre et le CE a déclaré que le cadre de gestion des risques, qui comprend l’approche d’audit des bénéficiaires et les outils liés aux risques, devrait être achevé d’ici le premier trimestre de 2024. L’examen de la version provisoire du document stratégique transmis par le CE a montré que le Ministère n’en est qu’aux premiers stades de l’élaboration de la stratégie sur la gestion des risques concernant les S et C.

Pourquoi cela est important

Une approche uniforme et intégrée de la gestion des risques pourrait permettre de mieux comprendre les risques liés aux S et C, de déployer des efforts uniformes en matière de gestion des risques, et de garantir l’intégrité des processus de S et C.

Recommandation

Recommandation 3 : Le SMA et le DPF devraient veiller à ce qu’une approche de gestion des risques – qui s’accompagne d’outils d’évaluation – soit élaborée, adoptée, et appliquée systématiquement pour faciliter les évaluations des risques que posent les programmes, les projets, et les bénéficiaires, et garantir la réalisation des audits des bénéficiaires.

Conception et exécution des programmes

L’audit a permis de déterminer si des processus et des mesures de contrôle sont en place pour s’assurer que l’administration des S et C est conforme à la LGFP et aux instruments de politique connexes du CT.

Nous avons sélectionné un échantillon discrétionnaire de 25 paiements de transfert répartis dans sept programmes au sein des régions du MPO et de la GCC, en fonction de l’importance relative et des considérations de risque, afin de vérifier l’efficacité du processus et des mesures de contrôle du cycle de vie pour la gestion des programmes de S et C. L’orientation de cet échantillonnage n’était pas d’estimer le taux de conformité, mais plutôt de vérifier les mesures de contrôle prises dans certaines sphères de la gestion des S et C des programmes sélectionnés. Ainsi, notre échantillon sélectionné ne doit pas être utilisé pour tirer des conclusions sur toute la population.

Dans l’ensemble, nous avons constaté que des processus et des mesures de contrôle sont en place pour veiller à ce que la gestion des S et C soit conforme à la LGFP, à la Politique sur les paiements de transfert, et à la Directive sur les paiements de transfert du CT. En examinant les paiements de transfert sélectionnés, nous avons observé que les ententes de contribution et les modifications ultérieures avaient été approuvées par les autorités déléguées appropriées conformément aux articles 32 et 34 de la LGFP, que les tâches avaient été bien délimitées, et que des mesures de contrôle pour l’audit avant et après paiement avaient été mises en place dans le cadre du processus de suivi. Toutefois, les mesures de contrôle concernant l’évaluation des risques, les normes de service, et la gestion des documents, ne sont pas mises en application de façon uniforme.

Analyse et constatations           

Des processus et des mesures de contrôle sont en place pour veiller à ce que les ententes de contribution soient signés, et que les paiements de transfert soient effectués conformément à la LGFP et aux instruments politiques connexes.

Nous avons constaté que les mesures de contrôle donnent les résultats escomptés en ce qui concerne l’exécution et l’approbation des ententes de financement et des modifications ultérieures. Dans l’ensemble, nous avons constaté que les éléments obligatoires sont pris en compte dans la préparation des modalités des ententes, que les pouvoirs délégués et la séparation des tâches sont respectés par les autorités compétentes conformément aux articles 32 et 34 de la LGFP, et que des mesures de contrôle pour l’audit avant et après paiement sont en place dans le cadre du processus de suivi. De plus, les réponses aux entrevues des gestionnaires de programme indiquent que les programmes tiennent compte des besoins, des exigences, et des défis des bénéficiaires, et que des organes de gouvernance sont en place pour soutenir les activités des programmes à différents égards. Plus précisément, nous avons relevé les bonnes pratiques suivantes :

• Ententes de financement et avis : L’annexe E de la Directive sur les paiements de transfert du CT décrit les éléments obligatoires dont les gestionnaires ministériels sont responsables lorsqu’ils préparent les avis d’un programme de paiements de transfert utilisant des contributions. Nous avons constaté que des mesures de contrôle sont en place. Par exemple, dans les dix cas où une retenue était requise, elle a été bien calculée dans le cadre de la préparation du paiement et, dans 24 cas sur 25, le paiement a bel et bien été versé selon le calendrier de paiement prévu dans l’entente. Une transaction de paiement comportait une erreur, mais elle avait été corrigée avant l’audit.
• Délégation des pouvoirs : Nous avons constaté que des mesures de contrôle sont en place pour les approbations par l’autorité compétente en vertu des articles 32 et 34. De plus, une approche fondée sur le risque a été adoptée en ce qui concerne l’audit avant et après paiement. Des audits des paiements dans les comptes sont effectués pour garantir le respect des articles 32, 34 et 33, et verser les paiements dans les délais prévus. Dans tous les cas, chaque entente de contribution a été dûment signée par une personne disposant des pouvoirs nécessaires selon le paragraphe 32(1) de la LGFP. Dans 23 cas sur 25, l’ensemble des paiements a été autorisé par la personne disposant des pouvoirs nécessaires selon le paragraphe 34(1) de la LGFP, mais dans les deux autres cas, la carte de signature n’a pas été mise à jour pour refléter la personne détenant le pouvoir. Dans 15 cas concernant des ententes de financement ayant été modifiées, les modifications ont été approuvées par la personne disposant des pouvoirs nécessaires selon le paragraphe 32(1) de la LGFP.
• Séparation des tâches : Nous avons constaté que la séparation des tâches entre les personnes responsables d’évaluer la proposition des demandeurs et la personne chargée d’approuver les ententes de contribution était adéquate. Les tâches étaient également bien séparées entre les personnes qui soumettent le dossier de paiement dans le système SAP et les personnes qui approuvent le paiement. Plus précisément, nous avons constaté que, dans les 25 cas de notre échantillon, la séparation des tâches entre la personne qui a soumis le dossier de paiement dans le système SAP et celle qui l’a approuvé était adéquate. Dans 22 cas sur 25, nous avons constaté une séparation des tâches entre la personne qui a évalué la proposition et celle qui l’a approuvée. Toutefois, dans les trois autres cas, nous n’avions pas assez de renseignements pour vérifier la séparation des tâches.

Il y a des incohérences et un manque de pratiques normalisées dans la gestion des programmes de S et C.

L’un des résultats attendus de la Directive sur les paiements de transfert du CT (paragraphe 5.2.b) est que « l’harmonisation des programmes de paiements de transfert soit facilitée et que les procédures et processus administratifs d’exécution des paiements de transfert soient uniformisés à l’intérieur d’un ministère et d’un ministère à l’autre ». Toutefois, nous avons constaté que les mesures de contrôle concernant l’évaluation des risques, les normes de service, et la gestion des documents ne sont pas mises en application de façon uniforme. L’examen des dossiers de 25 paiements de transfert nous a plus précisément permis de constater que :

• Les processus et les outils d’évaluation des risques varient d’un programme de S et C à l’autre. Nous avons observé un manque d’uniformité dans l’application des processus ministériels pour la réalisation de l’évaluation des risques et l’utilisation des outils. Plus précisément : dans dix cas, les responsables de programme ne disposaient pas de documents de directives pour la préparation d’une évaluation des risques; dans dix cas, les responsables des programmes n’ont pas réalisé d’évaluation des risques que posent les bénéficiaires; dans 20 cas, les responsables des programmes n’ont pas réexaminé les évaluations des risques pour déterminer si le profil de risque avait changé; et dans les 15 cas où des modifications ont été apportées à l’entente de contribution, aucune réévaluation de l’évaluation des risques n’a été réalisée ou aucune justification n’a été fournie pour expliquer pourquoi une telle évaluation n’était pas nécessaire. De plus, nous avons relevé des incohérences en ce qui concerne les outils utilisés pour réaliser les évaluations des risques, certains responsables des programmes utilisaient l’Outil d’évaluation des capacités des bénéficiaires (OECB), tandis que d’autres avaient recours à divers outils, comme des feuilles de calcul Excel. La cause profonde de ce manque d’uniformité est attribuée à l’absence d’une approche de gestion des risques pour réaliser les évaluations des risques.
• Les responsables des programmes n’effectuent pas d’audit des bénéficiaires et la clause relative à l’audit des bénéficiaires qui fait partie des ententes n’est pas appliquée, pas plus qu’une évaluation n’est effectuée pour déterminer si elle est nécessaire, comme l’exige la Directive sur les paiements de transfert du CT (article 6.5.3). La cause principale est attribuée à l’absence d’une approche et de directives concernant les audits des bénéficiaires axés sur les risques, comme indiqué dans la section du présent rapport consacrée à la gestion des risques. La GCAC est le seul programme du Ministère pour lequel des audits des bénéficiaires sont effectués.
• Des normes de service sont en place pour les programmes de S et C et les objectifs de réalisation sont fixés à 90 % dans l’ensemble du Ministère. Toutefois, il n’existe pas de directives claires concernant les dates de début et de fin de l’évaluation de chaque norme de service. Les programmes ont adopté des approches différentes pour évaluer certaines normes de service, ce qui entraîne des incohérences. De plus, il n’existe pas de fonction de contrôle indépendante pour valider l’exactitude et l’exhaustivité des résultats des normes de service compilés par les programmes.
• Les pratiques de gestion des documents des programmes de S et C ne sont pas uniformes d’un programme à l’autre, et il n’existe pas de système de dépôt central permettant aux programmes d’accéder aux outils ou aux modèles et de consigner les renseignements sur les bénéficiaires. Certaines équipes des programmes consignent les renseignements sur les bénéficiaires sur plusieurs plateformes pour un même programme. Par exemple :
• Les responsables des programmes des peuples autochtones utilisent principalement le Système de suivi des ententes de S et C (GCATS) pour consigner les documents importants et utilisent OneNote pour le flux de travail et la consignation des directives, des outils, des modèles, ou de la correspondance avec les bénéficiaires. D’autres responsables de programmes utilisent d’autres options de stockage, y compris des systèmes des programmes (comme le GCATS, le Centre d’échange d’informations des fonds canadiens pour la pêche [CFFISH] et le Système de suivi du Programme de contribution), SharePoint, Share Drive, GCdocs, ou OneNote. Les responsables d’un programme (le Programme de contribution à la recherche scientifique sur les océans et les eaux douces) disposent de leur propre système de stockage, mais prévoient de passer à SharePoint.
• Il n’existe pas de directive centrale ni de dépôt central pour les programmes d’accéder à des outils, des modèles et du matériel de formation sur la manière d’intégrer l’analyse comparative entre les sexes plus (ACS+) et la réconciliation avec les peuples autochtones dans les processus de gestion du cycle de vie des S et C, ce qui explique pourquoi les pratiques diffèrent d’un programme à l’autre. De plus, il y a un manque de formation formelle et d’outils à disposition pour faciliter l’intégration des priorités de l’ACS+ et de la réconciliation dans les processus de S et C.
• De plus, la fonctionnalité des principaux systèmes et bases de données ne sont pas pleinement exploitées, car nous avons constaté que, dans certains cas, les documents concernant les projets étaient introuvables dans les systèmes. L’équipe d’audit a dû demander les documents manquants aux responsables des programmes, qui ont ensuite dû effectuer des recherches approfondies dans diverses ressources pour les retrouver lorsque possible.

Le Ministère en est actuellement aux premières étapes de la conception d’une solution qui sera utilisée dans l’ensemble de l’organisation pour les S et C, et devrait permettre de régler les problèmes concernant les documents. Le système devrait entrer en service dès l’exercice 2025-2026.

Pourquoi cela est important

Le MPO a adopté une approche décentralisée pour gérer les processus de paiement de transfert compte tenu des besoins des programmes disparates. Compte tenu de la nature variée des objectifs des ententes de contribution, des directives normalisées sur les processus, les outils et les systèmes de S et C permettraient d’uniformiser davantage les évaluations des risques, les évaluations des normes de service, et la gestion des documents.

Une gestion efficace des paiements de transfert est importante pour garantir le respect des instruments politiques du CT, ainsi que démontrer une gestion saine et responsable des ressources financières et des fonds publics.

Recommandation

Recommandation 4 : Le SMA et le DPF devraient améliorer les directives, les outils, et les systèmes du Ministère afin d’assurer une mise en application uniforme des processus et des mesures de contrôle liés aux évaluations des risques, aux audits des bénéficiaires, aux normes de service, et à la gestion des documents.

Annexe A : Critères d’audit et secteur d’intérêt

Secteur d’intérêt 1 – Gouvernance et orientation stratégique        

Critère 1.1 : Des structures de gouvernance sont établies pour soutenir la gestion des S et C. Conclusion : partiellement atteints.
Critère 1.2 : Les rôles, responsabilités, et obligations liés aux S et C sont documentés, communiqués, et compris. Conclusion : partiellement atteints.

Secteur d’intérêt 2 – Gestion des risques

Critère 2.1 : Le suivi des programmes et des projets de S et C est défini et efficace. Conclusion : partiellement atteints.

Secteur d’intérêt 3 – Conception et exécution des programmes    

Critère 3.1 : Des processus et des mesures de contrôle sont en place pour l’administration des S et C et sont  en conformité avec la Loi sur la gestion des finances publiques et avec les instruments politiques connexes. Conclusion : partiellement atteints.

Les critères d’audit ont été établis en s’appuyant sur les sources suivantes :

• Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP);
• Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor;
• Directive sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor;
• Ligne directrice du Conseil du Trésor concernant la Directive sur les paiements de transfert;
• Lignes directrices sur la divulgation des octrois de subventions et de contributions;
• Loi sur l’accès à l’information.

Annexe B : Plan d’action de gestion

Annexe C : Tableau des acronymes

SMA

Sous-ministre adjointe

CVC

Cadre de vérification des comptes

PBGF

Planification budgétaire et gestion financière

GCC

Garde côtière canadienne

GCAC

Garde côtière auxiliaire canadienne

DPF

Dirigeant principal des finances

CE

Centre d’expertise sur les subventions et contributions

CPTS

Système de suivi du Programme de contribution

CSIFPC

Centre de stockage de l’information du Fonds des pêches du Canada

MPO

ministère de Pêches et Océans Canada

PD

Pouvoir délégué

CGM

Comité de gestion du Ministère

PRM

Profil de risque du Ministère

DPDPF

Délégation des pouvoirs de dépenser et des pouvoirs financiers

LGFP

Loi sur la gestion des finances publiques

CGFI

Comité de gestion des finances et des investissements

RSF

Rapport sur la situation financière

S et C

Subventions et contributions

ACS+

Analyse comparative entre les sexes plus

GCATS

Système de suivi des ententes de subventions et de contributions

GC

Gouvernement du Canada

CCG

Cadre de contrôle de la gestion

AC

Administration centrale

CPO

Comité des programmes et des opérations

CGR

Cadre de gestion des risques

CD

Comité directeur des subventions et des contributions

CT

Conseil du Trésor

GT

Groupe de travail