Évaluation des programmes des pêches commerciales autochtones

Rapport final
Numéro de projet 96420
Mars 2021

Table des matières

• 1.0 Contexte de l’évaluation
  • 1.1 Aperçu
  • 1.2 Contexte, portée et objectifs de l’évaluation
  • 1.3 Méthodologie et questions d’évaluation
• 2.0 Contexte des programmes
  • 2.1 Programmes autochtones de Pêches et Océans Canada
  • 2.2 Examen des programmes autochtones
  • 2.3 Les programmes pour les pêches commerciales autochtones
• 3.0 Profil des programmes
  • 3.1 Initiative des pêches commerciales intégrées de l’Atlantique
  • 3.2 Initiative des pêches commerciales intégrées du Pacifique
  • 3.3 Initiative des pêches commerciales intégrée du Nord
• 4.0 Constatations de l’évaluation
  • 4.1 Pertinence
  • 4.2 Conception et exécution
  • 4.3 Rendement
• 5.0 Conclusions et recommandations
• 6.0 Annexes
  • 6.1 Annexe A - Méthodologie et limites de l’évaluation
  • 6.2 Annexe B - Ressources des programmes des pêches commerciales autochtones
  • 6.3 Annexe C – Volets du programme des pêches commerciales autochtones
  • 6.4 Annexe D – Recommandations découlant de l’examen des programmes autochtones et mesures prises par le MPO pour les programmes des pêches commerciales
  • 6.5 Annexe E – Plan d’action de la gestion (PAG)

1.0 Contexte de l’évaluation

1.1 Aperçu

Ce rapport présente les résultats de l’évaluation des programmes des pêches commerciales autochtones (PCA) menée par la Division de l’évaluation, Pêches et Océans Canada (MPO), d’avril 2020 à février 2021. Les programmes des PCA comprennent trois programmes de subventions et de contributions au sein du Secteur de la gestion des pêches et des ports du Ministère, soit l’Initiative des pêches commerciales intégrées de l’Atlantique (IPCIA), l’Initiative des pêches commerciales intégrées du Pacifique (IPCIP) et la nouvelle Initiative des pêches commerciales intégrées du Nord (IPCIN).

L’évaluation est conforme à la Politique sur les résultats du Conseil du Trésor et aux exigences de la Loi sur la gestion des finances publiques.

1.2 Contexte, portée et objectifs de l’évaluation

Conformément à la Loi, les évaluations de l’IPCIA et de l’IPCIP devaient être terminées d’ici mars 2021. Bien que l’IPCIN ait été conçue et mise en œuvre récemment, elle a été incluse dans l’évaluation pour examiner la mise en œuvre précoce et en faire rapport.

La Loi exigeait également que l’évaluation comporte une évaluation de la pertinence et de l’efficacité des programmes; la conception et l’exécution des programmes ont donc aussi été évaluées. L’évaluation portait sur les activités de l’IPCIA et de l’IPCIP entre 2016-2017 et 2019-2020, ainsi que celles de l’IPCIN depuis sa phase de conception, qui a commencé en 2017-2018.

L’objectif de l’évaluation était de fournir à la haute direction de l’information aux fins de prise de décisions et d’apprentissages, qui pourrait servir à améliorer les programmes des PCA ou d’autres programmes du Ministère. Pour répondre aux besoins de la haute direction, l’évaluation comprenait également une évaluation des approches de collaboration (c.‑à‑d. conception, élaboration et exécution conjointes) qui sont utilisées pour exécuter les programmes.

1.3 Méthodologie et questions d’évaluation

L’évaluation a utilisé de multiples sources de données pour examiner les questions résumées ci-dessous, y compris une revue de littérature, une revue des documents, une analyse des données, et des entrevues (voir la méthodologie d’évaluation détaillée à l’annexe A).

Il est à noter que l’évaluation a été conçue pour utiliser les résultats de l’Examen des programmes autochtones (EPA) mené par l’Institut national des pêches autochtones en coopération avec le MPO de 2017 à 2019. Plus d’information sur l’EPA se trouve dans les sections 2.0 et 4.3 du rapport.

Questions d’évaluation :

Pertinence

1. Mesure dans laquelle les programmes s’alignent avec les priorités du gouvernement fédéral et du ministère, et mesure dans laquelle les programmes répondent aux besoins des collectivités autochtones.

Conception et exécution

2. La façon dont les programmes ont défini la conception, l’élaboration et l’exécution conjointes; la façon dont ces approches ont été utilisées pour faciliter la collaboration des peuples autochtones aux programmes; la façon dont les approches ont été appliquées et ont évolué au fil du temps; et l’incidence de leur utilisation sur les résultats des programmes.
3. S’il existe des obstacles connus à la participation aux programmes, et la facon dont les programmes réduisent les obstacles.

Rendement

4. Mesure dans laquelle les programmes atteignent les résultats escomptés et si ces résultats correspondent à la façon dont les collectivités autochtones définissent le succès.

2.0 Contexte des programmes

2.1 Programmes autochtones de Pêches et Océans Canada

La Direction des affaires autochtones fait partie du Secteur de la gestion des pêches et des ports du MPO. La Direction gère un certain nombre de programmes de subventions et de contributions pour appuyer les pêches autochtones par l’entremise de la direction des programmes des pêches autochtones. Par exemple, la Stratégie relative aux pêches autochtones, élaborée en 1992, aide les groupes autochtones à gérer les pêches à des fins alimentaires, sociales et rituelles. Le Programme autochtone de gestion des ressources aquatiques et océaniques, créé en 2004, fournit des fonds aux organisations autochtones pour renforcer leur capacité de participation aux processus consultatifs et décisionnels liés à la gestion des ressources aquatiques et océaniques.

2.2 Examen des programmes autochtones

Entre mai 2017 et mai 2019, l’Institut national des pêches autochtones et le MPO ont collaboré à l’examen de l’ensemble des programmes de pêches autochtones du Ministère, y compris les programmes de pêche commerciale. L’examen, qui s’est déroulé en trois phases, a comporté de vastes consultations auprès des peuples autochtones, d’experts techniques et d’autres intervenants provenant de diverses collectivités à travers le Canada. La première phase visait à recueillir des commentaires sur ce qui fonctionne bien et ce qui pourrait être amélioré dans l’IPCIA et l’IPCIP, dans le but d’appuyer le renouvellement des programmes à mesure qu’ils évoluent dans l’avenir. Au cours de la troisième phase, les participants ont contribué à l’élaboration d’une nouvelle initiative pour le Nord (c.‑à‑d. l’IPCIN).

L’EPA, y compris les recommandations pertinentes au renouvellement des programmes des PCA, est mentionné tout au long du présent rapport. Le cas échéant, les mesures que le Ministère s’est engagé à mettre en œuvre sont également référencées^{Note de bas de page 1}.

2.3 Les programmes pour les pêches commerciales autochtones

Les trois programmes des PCA qui font l’objet de la présente évaluation sont axés sur le renforcement des capacités dans les collectivités autochtones afin qu’elles puissent participer de façon significative à l’industrie de la pêche commerciale. L’approbation d’un financement annuel continu combiné de 40,07 M$ pour l’IPCIA, l’IPCIP et l’IPCIN en 2017 indique l’intention du gouvernement fédéral de fournir un financement à long terme pour cet objectif, qui appuiera les besoins permanents pour l’établissement d’entreprises de pêche commerciale (EPC) autonomes pour les peuples autochtones.

Bien que les objectifs des programmes des PCA soient similaires, chaque programme a débuté et évolué différemment au fil du temps et ce, dans des contextes uniques qui sont importants de comprendre. Les principaux échéanciers des programmes des PCA sont illustrés ci-dessous. Un résumé de chacun des programmes et des contextes connexes suit dans la section 3.

Description

La figure décrit la chronologie des programmes des pêches commerciales autochtones, qui commence en 1999 lorsque la Cour suprême a rendu sa décision dans l’affaire Marshall.

Un an plus tard, le MPO lance l’Initiative de l’après-Marshall.

L’IPCIA et l’IPCIP ont été lancés en 2007 et l’IPCIP a été rafraichi en 2014. Les deux programmes ont été évalués en 2010 et en 2016.

En mars 2017, le budget fédéral prévoit un financement permanent pour l’IPCIA et l’IPCIP, et annonce des fonds pour l’IPCIN.

L’EPA a été lancé en mai 2017 et un an plus tard, le rapport de la phase un a été publié. En mai 2019, la phase trois du rapport est publiée et l’IPCIN est lancé.

Puis, en septembre 2019, le MPO lance un plan d’action pour répondre aux recommandations de l’EPA visant à renouveler et à élargir les programmes des pêches commerciales autochtones du ministère.

3.0 Profil des programmes

3.1 Initiative des pêches commerciales intégrées de l’Atlantique

Contexte et objectifs du programme

En septembre 1999, la Cour suprême du Canada a rendu sa décision concernant l’arrêt Marshall, garantissant le droit conféré par traité à la chasse, à la pêche et à la cueillette aux fins de subsistance convenable. L’arrêt Marshall a touché 34 Premières Nations mi’kmaq (se prononce migmah) et malécites des provinces maritimes et de la Gaspésie, au Québec^{Note de bas de page 2}.

À la suite de cette décision, le MPO a lancé l’Initiative de l’après-Marshall, qui donnait suite à la décision de la Cour suprême de 1999 et fournissait aux collectivités des Premières Nations des permis de pêche, des bateaux et des engins de pêche pour appuyer leur participation à la pêche commerciale. Grâce à l’Initiative de l’après-Marshall, les collectivités ont commencé à renforcer leurs capacités dans l’industrie de la pêche et à établir des EPC.

L’IPCIA a été établie en 2007, à la suite de la conclusion de l’Initiative de l’après-Marshall, pour continuer de renforcer la capacité des 34 Premières Nations admissibles à gérer leurs EPC et à renforcer l’autonomie économique des collectivités.

Ressources du programme

L’IPCIA a été initialement annoncée dans le budget fédéral de 2007 comme un programme quinquennal de 55,1 millions de dollars. Après plusieurs années de financement temporaire à court terme, l’initiative a reçu un financement permanent en 2017. L’IPCIA dispose d’un budget annuel permanent de 11,02 M$ et compte 4,5 équivalents temps plein (ETP) permanents.  Voir l’annexe B pour plus de détails sur le budget du programme.

Exécution du programme

L’IPCIA utilise une approche étape par étape pour aider les EPC à acquérir des compétences en matière de gouvernance et de gestion d’entreprise, à renforcer leurs capacités dans le domaine des pêches commerciales et de l’aquaculture, et à recevoir de la formation propre aux entreprises de pêche qui répond aux besoins des collectivités participantes.

Le financement peut être reçu dans le cadre de quatre volets, soit le renforcement des capacités et le développement des entreprises, la formation des pêcheurs, l’expansion et la diversification, et l’aquaculture (voir l’annexe C pour une description des volets). Des ententes de financement pluriannuelles ont été ajoutées au programme en 2017 lorsque le budget annuel du programme de l’IPCIA a été rendu permanent. Cela a permis des investissements plus importants.

Les collectivités qui participent à l’IPCIA ont établi des EPC selon un « ratio d’une collectivité pour une EPC ».

Deux organisations autochtones, le Congrès des chefs des Premières Nations de l’Atlantique et le Ulnooweg Development Group, ont été mobilisées dès le début de l’IPCIA pour aider à l’exécution du programme, particulièrement en ce qui concerne le recrutement de spécialistes pour travailler directement dans les collectivités [p. ex., comme membres de l’équipe de soutien à l’expansion des entreprises (ESEE)]. L’ESEE et les autres structures sont décrites plus en détail dans la section 4 du présent rapport, mais il est important de noter que l’ESEE de l’IPCIA est en place depuis le début du programme et fournit un contact régulier (souvent sur place) avec les EPC afin de soutenir et conseiller leurs activités de pêche commerciale.

3.2 Initiative des pêches commerciales intégrées du Pacifique

Contexte et objectifs du programme

Lancée en 2007, l’IPCIP s’appuie sur les travaux de réforme des pêches entrepris à la suite des rapports de 2004 du Panel des Premières Nations sur les pêches et du Groupe de travail conjoint sur les pêches après la conclusion de traités. Le programme offre du financement et du soutien aux groupes et collectivités autochtones de la région du Pacifique du Canada afin d’optimiser le potentiel de leurs entreprises de pêche communautaire et de renforcer l’autonomie économique communautaire dans le cadre d’une pêche commerciale intégrée ordonnée et stable. 

Toutes les Premières Nations de la Colombie-Britannique étaient admissibles au début du programme, mais les participants admissibles ont également été décrits comme étant ceux qui se trouvent à proximité de possibilités de pêche commerciale, qu’ils aient un intérêt pour la pêche ou non, ou sur les principaux affluents qui se jettent dans l’océan Pacifique.

Dans le contexte de ce programme, il est important de noter que le saumon est une composante essentielle des pêches de la côte Ouest, tant sur le plan commercial que sur le plan culturel et historique pour les Premières Nations. Les collectivités qui pêchent le saumon en tant qu’espèce unique sont sujettes à l’évolution des conditions du marché et à la diminution des stocks, deux facteurs pouvant avoir une incidence sur les réussites de l’EPC.

Ressources du programme

L’IPCIP a été annoncée en 2007 comme programme quinquennal de 175 millions de dollars. Elle a été prolongée pour une série d’intervalles d’un à deux ans, de 2012-2013 à 2016-2017. En 2017, elle a reçu un financement permanent et continu. Le budget annuel prévu de l’IPCIP est de 22,5 M$ et elle est appuyée par 22,5 ETP sur une base continue. Voir l’annexe B pour plus de détails sur le budget du programme.

Exécution du programme

À l’instar de l’IPCIA, l’IPCIP est également mise en œuvre au moyen d’une approche étape par étape, mais elle a été conçue pour appuyer le développement et le fonctionnement des EPC au niveau agrégé plutôt qu’au niveau d’une bande individuelle. Dans le cadre de ce modèle, les collectivités s’associent pour créer une EPC. Le modèle agrégé a été mis en œuvre pour répondre aux besoins du plus grand nombre possible de collectivités des Premières Nations en Colombie-Britannique.

Les EPC peuvent demander un financement dans le cadre de trois volets différents : renforcement des capacités, expansion des entreprises et aquaculture (voir l’annexe C pour une description de ces volets). Des ententes de financement pluriannuelles ont été ajoutées au programme en 2017 lorsque le budget annuel de l’IPCIP a été rendu permanent.

L’IPCIP a fait l’objet de nombreuses modifications depuis sa création, y compris une mise à jour du programme entre 2014 et 2016 afin de régler plusieurs problèmes, notamment, le faible emploi des Autochtones dans la pêche commerciale et la pratique selon laquelle les EPC louent leurs permis à des pêcheurs non autochtones plutôt que de pêcher eux-mêmes le quota. De plus, jusqu’en 2014, les services étaient offerts directement aux collectivités par le MPO. Au cours de la mise à jour, un modèle de prestation semblable à l’IPCIA a été mis en place, notamment une ESEE, gérée par le Conseil des pêches des Premières Nations et administrée par le groupe de consultation Castlemain. La gestion de l’ESEE a récemment été transférée à la Skeena Fisheries Commission.

Parmi les autres changements clés apportés au programme dans le cadre de la mise à jour, mentionnons le fait que l’IPCIP a été placée sous la responsabilité d’un nouveau directeur, qui a centralisé la gouvernance à l’administration centrale; un nouveau volet de financement a été élaboré et intégré pour tenir compte des activités de diversification (c.‑à‑d. la composante Développement des entreprises); et l’accent sur la cogestion a été relégué au second plan.

3.3 Initiative des pêches commerciales intégrée du Nord

Contexte et objectifs du programme

L’IPCIN a été conçue et élaborée conjointement dans le cadre d’un processus de mobilisation de 18 mois (2017-2019) durant l’EPA, qui a abouti à des recommandations pour la conception du programme. Le programme vise à appuyer les entreprises de pêche commerciale communautaire et le développement de l’aquaculture. 

Le programme fournit du financement et du soutien aux groupes et aux collectivités autochtones qui ne sont pas admissibles à l’IPCIA ou à l’IPCIP dans tous les secteurs où le MPO gère la pêche^{Note de bas de page 3}.

La première année complète de mise en œuvre du programme a été 2019-2020. En tant que contexte important, la deuxième année de mise en œuvre du programme a été touchée par la pandémie de COVID-19, ce qui a entraîné des progrès plus lents que prévu.

Ressources du programme

L’IPCIN a été annoncée comme programme de 7 millions de dollars par année en 2017. Elle a été dotée d’un ETP et demi en 2017 et, en 2019-2020, elle était soutenue par trois ETP permanents. Voir l’annexe B pour plus de détails sur le budget du programme.

Exécution du programme

Comme les autres initiatives, l’IPCIN est exécutée étape par étape. Le financement peut être reçu dans le cadre de quatre volets, soit le renforcement des capacités et le développement des entreprises, la formation des pêcheurs, l’expansion et la diversification, et l’aquaculture (voir l’annexe C pour une description des volets).

Bien qu’il s’inspire de l’IPCIA et de l’IPCIP, ce programme a un modèle de mise en œuvre légèrement différent en ce sens qu’il offre une planification et des conseils en matière de développement des entreprises, ainsi qu’une formation ciblée propre aux entreprises de pêche pour répondre aux besoins des collectivités, qu’elles souhaitent ou non pratiquer une pêche commerciale, une pêche commerciale redistributive (artisanale) ou un hybride des deux.

L’élaboration d’une option d’entreprise de redistribution locale (artisanale) vise à relever les défis aigus en matière de santé et de sécurité alimentaire auxquels font face de nombreuses collectivités admissibles au soutien de l’IPCIN. Lorsque les participants au programme répondent aux exigences du plan opérationnel et de la gouvernance d’entreprise de pêche commerciale, ils sont admissibles à des fonds d’expansion ou de diversification.

La région géographique desservie par l’IPCIN étant très vaste, elle est répartie en différentes régions opérationnelles, soit le Yukon, les Territoires du Nord-Ouest et le Nunavut, le centre du Canada (aquaculture seulement), le nord du Québec, Terre-Neuve-et-Labrador et les provinces maritimes.

Au moment de l’évaluation, les ESEE déjà en place pour l’IPCIP et l’IPCIA fournissaient des services aux régions opérationnelles de l’IPCIN. Cependant, ils étaient en train de recruter d’autres membres de l’ESEE ayant une expérience de travail avec des défis propres aux régions opérationnelles, particulièrement en ce qui concerne la sécurité alimentaire. La Waubetek Business Development Corporation, organisation détenue et contrôlée par des Autochtones, apporte son soutien aux collectivités autochtones situées au centre du Canada qui s’adonnent principalement à l’aquaculture.

4.0 Constatations de l’évaluation

4.1 Pertinence

Les programmes sont harmonisés avec les priorités fédérales

Au plus haut niveau, les programmes des pêches commerciales autochtones appuient la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, selon laquelle les peuples autochtones ont le droit de participer librement à toutes les activités économiques (traditionnelles et autres), ainsi que le droit d’améliorer leurs conditions économiques et sociales^{Note de bas de page 4}. Le gouvernement fédéral a pleinement appuyé la Déclaration, ayant voté en sa faveur en 2007, et travaille maintenant à l’intégrer dans le droit canadien.

Le renforcement de la capacité en matière de pêche commerciale des Autochtones pour améliorer le rendement économique de leurs collectivités fait partie des objectifs intégraux des programmes des PCA. Ces objectifs s’harmonisent tout particulièrement avec les appels à l’action de la Commission de vérité et réconciliation (92. ii) de : « veiller à ce que les peuples autochtones aient un accès équitable aux emplois, à la formation et aux possibilités de formation dans le secteur des entreprises et à ce que les collectivités autochtones retirent des avantages à long terme des projets de développement économique^{Note de bas de page 5} ».

Les conclusions de la Commission de vérité et réconciliation sont le fondement de l’engagement du gouvernement fédéral envers la réconciliation avec les peuples autochtones au Canada. Par conséquent, les programmes des PCA sont une expression des efforts de réconciliation sur l’eau.

Forte harmonisation avec les priorités ministérielles

Les objectifs de l’IPCIA, de l’IPCIP et de l’IPCIN correspondent directement aux responsabilités et aux engagements fondamentaux du MPO en matière de réconciliation. Les programmes contribuent également au résultat ministériel : les pêches canadiennes sont gérées de façon durable. Les programmes sont conçus pour appuyer les peuples autochtones et renforcer considérablement leur capacité de devenir des pêcheurs prospères, contribuant ainsi au bien-être économique, non seulement des collectivités autochtones, mais de tous les intervenants de la pêche.

Les programmes des PCA appuient le MPO qui a un rôle clé dans la transformation de la relation du Canada avec les peuples autochtones, tel qu’indiqué dans le programme de réconciliation du MPO^{Note de bas de page 6}. De plus, comme il est exprimé dans la lettre de mandat de 2019 du Ministère, les programmes des PCA sont un moyen d’accélérer et de faire progresser les progrès réalisés avec les Premières Nations, les Inuits et les Métis^{Note de bas de page 7}.

La Déclaration sur les Droits des Peuples Autochtones « est l’instrument international le plus complet sur les droits des peuples autochtones. Elle établit un cadre universel de normes minimales pour la survie, la dignité et le bien-être des peuples autochtones du monde et elle élabore sur les normes existantes des droits humains et des libertés fondamentales dans leur application à la situation particulière des peuples autochtones. »

Objectifs du programme et besoins des collectivités autochtones

Les trois programmes ont pour objectif principal de fournir un financement aux collectivités autochtones afin qu’elles aient accès à la pêche commerciale et de renforcer leurs capacités de pêche et d’exploitation d’entreprises de pêche commerciale.

L’évaluation révèle que l’objectif principal des programmes s’aligne sur les besoins clés qui ont été exprimés par les collectivités autochtones, notamment en ce qui concerne le renforcement des capacités et l’accès aux pêcheries.

Description

Cette figure représente les besoins exprimés par les collectivités autochtones, ainsi que la raison pour laquelle ils sont nécessaires.

Le premier besoin exprimé est le renforcement des capacités. Les communautés ont besoin de compétences en matière de gouvernance, de gestion, d’administration et d’opération pour gérer les EPC, et de la formation pour s’assurer que les pêcheurs peuvent pêcher et exploiter les navires en toute sécurité.

Le deuxième besoin exprimé est l’accès. Les communautés doivent avoir accès aux permis de pêche commerciale et aux quotas de poissons/espèces pour pouvoir accéder aux ressources halieutiques et diversifier les possibilités de pêche commerciale.

Le troisième besoin exprimé est l’emploi. Les communautés ont besoin de possibilités d’emploi (p.ex., emploi à l’année, soutien à l’emploi des jeunes) pour générer des revenus, ce qui permet de répondre à d’autres besoins (p.ex., sociaux).

Le quatrième besoin exprimé est la diversification. Les communautés ont besoin de soutien pour développer et étendre leurs EPC, y compris pour créer d’autres sources de revenus par le biais d’opportunités commerciales liées à la pêche (p.ex., la transformation du poisson, le tourisme).

Les collectivités autochtones du Nord et du Centre du Canada ont des besoins particuliers

Les collectivités autochtones du Nord ont des besoins communs avec les collectivités qui participent à l’IPCIA et à l’IPCIP, par exemple en matière de planification opérationnelle et de formation. Cependant, comme l’EPA l’a révélé, l’IPCIN est nécessaire précisément pour répondre à des besoins uniques étant donné la multiplicité des cultures, des langues et des structures de gouvernance sur une vaste zone aux diverses réalités en matière de géographie, d’infrastructure et d’espèces. Les réalités des collectivités autochtones du Nord comprennent l’isolement et le coût élevé du carburant, mais la priorité la plus importante reste de loin la sécurité alimentaire.

Les collectivités autochtones du Nord ont également des besoins qui leur sont propres et sont liés au manque d’infrastructure matérielle (par exemple, usines de transformation, sites de débarquement, congélateurs communautaires), ainsi qu’à l’accès et au développement des marchés.

L’évaluation a révélé que les besoins des régions intérieures du Canada sont également différents, notamment en ce qui concerne les possibilités d’aquaculture.

Les besoins diffèrent selon les collectivités autochtones

L’évaluation a montré que les besoins des collectivités autochtones varient, que ces besoins sont en grande partie déterminés au niveau local et qu’un certain nombre de facteurs les influencent, dont les suivants :

Taille : Les EPC ne sont pas toutes au même niveau de développement commercial. Au fur et à mesure qu’elles deviennent efficaces dans la pêche en mer et prennent de l’ampleur, les EPC s’intéressent à des activités connexes telles que la réparation de moteurs de bateau, la transformation du poisson et/ou le transport de produits.

Espèces pêchées : Certaines EPC s’intéressent à la pêche du panope, du concombre et de l’oursin, qui exigent une formation spécialisée en plongée.

Géographie : De nombreuses EPC côtières cherchent à acquérir un plus grand accès et davantage de navires, mais les EPC en eaux intérieures, en particulier celles qui dépendent des stocks de saumon fluctuants de la côte Ouest, ont davantage besoin d’investissements dans la chaîne de valeur (p. ex., logistique, distribution, ventes) et d’une plus grande collaboration entre les EPC pour bénéficier d’économies d’échelle dans l’approvisionnement, la distribution et les ventes. Certaines de ces collectivités intérieures et certains groupes autochtones du Nord s’intéressent aux pêches artisanales.

Les besoins évoluent au fil du temps

Au fil du temps, certains besoins communautaires sont restés les mêmes (p. ex., le besoin de formation des pêcheurs, l’accès au financement, les ressources halieutiques et le renforcement de la capacité). Toutefois, l’évaluation a révélé que les besoins des collectivités ont évolué au fil du temps, en particulier à mesure que les EPC sont devenues plus matures et ont mis en place des opérations commerciales plus complexes (figure 3). Par exemple, pour de nombreuses collectivités, la capacité sur l’eau était auparavant un besoin (p. ex., bateaux et engins), mais à mesure que les EPC se sont établies, les besoins ont évolué et il s’est davantage agi de renforcer la capacité de gestion d’entreprise (par exemple, formation en gestion des ressources humaines, planification stratégique).

Description

Cette figure illustre les besoins permanents des communautés autochtones, ainsi que leurs besoins évolutifs.

Les besoins d’une communauté peuvent évoluer à mesure qu’elle renforce ses capacités dans le secteur de la pêche et qu’elle progresse vers la durabilité. Il est important de comprendre que les besoins de la communautés n’évolueront pas de manière linéaire ou cyclique, ni au même rythme. Les besoins d’une communauté dépendront plutôt des conditions locales, comme nous l’avons déjà mentionné, mais aussi d’un certain nombre d’autres facteurs (p.ex., les cycles du marché, les circonstances socio-économiques, la disponibilité des travailleurs et le roulement des personnes travaillant dans l’industrie).

La formation, l’accès au financement des programmes et l’accès aux permis de pêche et aux quotas sont des besoins permanents, tandis que la capacité sur l’eau, la capacité de gestion des affaires, la diversification, l’expansion et l’accès au capital sont des besoins qui évoluent.

Les programmes ont été modifiés pour répondre à différents besoins

Comme il est indiqué à la page précédente, les besoins des collectivités varient et évoluent au fil du temps. L’évaluation a montré que les programmes ont été très souples et adaptés, et ont été modifiés en fonction des nouveaux besoins identifiés.

L’EPA a été instrumental pour aider à l’identification des besoins communautaires existants et, en conséquence, des modifications sont apportées à la fois à l’IPCIA et à l’IPCIP. En outre, l’examen a été utilisé précisément pour concevoir l’IPCIN de façon à ce qu’elle réponde aux besoins uniques des régions du Nord et du Centre du Canada.

Voici des exemples précis de modifications apportées aux programmes :

• L’IPCIA a permis d’améliorer la base de données du système électronique de gestion des pêches et d’offrir une formation ainsi qu’un soutien aux EPC pour qu’elles puissent utiliser le système.
• Un financement propre à l’aquaculture a été ajouté à l’IPCIA et à l’IPCIP et est en vigueur depuis 2018-2019.
• L’IPCIP a permis d’améliorer l’accessibilité du programme en adoptant un processus de « nouveaux entrants », ce qui a ouvert le programme à d’autres collectivités.
• Les collectivités autochtones des provinces de l’Atlantique qui n’étaient pas admissibles à l’IPCIA ont obtenu l’accès au programme par l’entremise de l’IPCIN.
• L’IPCIP et l’IPCIA sont passés à un modèle de financement pluriannuel pour améliorer la souplesse des EPC en ce qui concerne l’attribution de fonds selon leurs priorités. Certains participants interrogés dans le cadre de l’évaluation ont mentionné que l’instauration du financement pluriannuel dans le cadre de l’IPCIA et de l’IPCIP leur a permis d’effectuer une planification à long terme pour répondre à certains de leurs plus grands besoins en matière d’investissement financier.

Le programme fait l’objet d’un besoin continu

Il est intéressant de noter que si l’évaluation a permis de constater que les programmes répondent à de nombreux besoins exprimés par les collectivités, les participants ont indiqué que les besoins financiers demeurent importants pour de nombreuses raisons, dont l’accès à plus de permis de pêche commerciale et de quotas d’espèces. Voici quelques-unes des autres situations qui pourraient être à l’origine de besoins continus mentionnés lors des entrevues :

• la diversification pour construire une entreprise plus durable pourrait vouloir dire augmenter le nombre et les types de permis;
• les permis visant à élargir les activités pour pêcher des espèces de grande valeur, autres que le saumon sur la côte du Pacifique, sont très coûteux;
• l’expansion dans le secteur de l’aquaculture est très exigeante en capitaux pour le développement des infrastructures;
• dans l’IPCIN, le financement est plafonné, ce qui empêche certaines EPC d’acquérir des permis plus coûteux; et
• le développement dans les collectivités éloignées du Nord entraîne des coûts élevés, notamment en matière de transport pour amener les matériaux nécessaires au développement des infrastructures (par exemple, les ports).

4.2 Conception et exécution

Collaboration entre le MPO et les participants

Les programmes des PCA travaillent avec les participants admissibles, les organisations autochtones et d’autres intervenants pour concevoir, élaborer et exécuter conjointement des programmes qui permettent au Ministère d’obtenir le résultat escompté, à savoir l’amélioration des résultats pour les peuples autochtones.

L’un des principaux objectifs de l’évaluation était de mieux comprendre et décrire ces trois approches collaboratives, la manière dont elles ont été appliquées, les facteurs de réussite et les défis qui se sont posés, et l’effet de leur utilisation sur les résultats.

Définir l’élaboration, la conception et l’exécution conjointes

L’évaluation a révélé qu’il n’existe pas de définitions cohérentes de l’élaboration, de la conception et de l’exécution conjointes. Il a néanmoins été possible de décrire ces approches collaboratives (figures 4 et 5), et d’établir leurs objectifs, soit :

• exécuter conjointement des programmes qui répondent aux besoins des deux parties (c.-à-d. le MPO et les collectivités desservies);
• effectuer une prise de décision conjointe.

Il a également été possible de décrire des principes communs, qui sont énoncé un peu plus loin dans cette section.

Description

Cette figure écrit les concepts de conception, développement et exécution conjointes.

La conception conjointe est le quoi. Elle implique de travailler à l’élaboration de concepts, de buts et d’objectifs généraux. Elle implique activement les parties prenantes pour qu’elles apportent leur contribution et influencent directement la conception du programme.

Le développement conjoint est le comment. Il s’agit des politiques, de la gouvernance et des composantes du programme. Il s’agit de développer les éléments du programme qui seront nécessaires pour atteindre les objectifs et mettre en œuvre le programme. Il définit l’orientation du programme.

L’exécution conjointe est l’action. Il s’agit de la mise en œuvre et du suivi car elle implique la gestion et la mise en œuvre du programme au fil du temps. Elle comprend également le suivi pour identifier les améliorations à apporter au programme et le retour aux phases de conception ou de développement.

Des personnes ou des organisations autochtones sont représentées dans plusieurs structures des programmes, notamment les équipes de soutien à l’expansion des entreprises, les comités de gestion des programmes et les comités d’examen des demandes.

Si une analogie avec un bateau était utilisée pour décrire la conception conjointe, l’élaboration conjointe et l’exécution conjointe, un constructeur de bateaux travaillerait avec une collectivité pour concevoir, construire et exploiter le bateau afin de s’assurer qu’il répond aux besoins de tout le monde, y compris ceux de l’architecte naval et de l’industrie (c’est-à-dire les normes).

Les flèches bidirectionnelles de la figure 5 indiquent qu’une fois en service, un bateau a besoin d’une surveillance et d’un entretien permanents pour fonctionner correctement. De même, un programme nécessite un suivi continu et doit parfois revenir à la phase de conception ou d’élaboration pour qu’il continue à répondre aux besoins dynamiques des participants.

Description

Cette figure représente une analogie des approches collaboratives utilisées dans les programmes des PCA.

Plus précisément, les approches de conception, développement et exécution conjointes pour la construction d’un bateau de pêche.

La conception conjointe est le processus d’élaboration des plans du bateau.

Le développement conjoint représente le processus de construction du bateau; et

L’exécution conjointe fait référence à l’utilisation du bateau sur l’eau.

Les six structures principales mises en place pour soutenir la prestation des programmes et l’utilisation d’une approche collaborative sont résumées dans la figure 6. Voir ci-dessous pour en savoir plus sur l’évolution de ces structures.

Description

Cette figure décrit les 6 structures qui existent au sein des programmes des pêches commerciales autochtones.

Les 6 structures sont : le comité de gestion des programmes, l’Équipe de soutien à l’expansion des entreprises, le comité d’examen des demandes, l’évaluateur tiers, le coordonnateur consultatif de la formation et les séances de planification spéciales.

Le comité de gestion définit l’orientation et guide les programmes. Il supervise le travail des fournisseurs de services. Le comité de gestion est coprésidé par un employé du MPO et un membre d’une organisation autochtone. Il comprend également d’autres membres du personnel du MPO, des organisations autochtones, des fournisseurs de services et d’autres ministères.

L’équipe de soutien à l’expansion des entreprises fournit des conseils pratiques et une assistance complète aux communautés participantes et aux EPC, souvent en personne. Elle fournit des conseils sur la planification et le développement des entreprises de pêche afin de soutenir le fonctionnement et la durabilité des EPC.

Le comité d’examen des demandes examine les demandes de financement des EPC. Il fournit des recommandations au MPO sur les demandes et se réunit au moins une fois par mois. Le comité d’examen des demandes est coprésidé par une organisation autochtone ou par le MPO, et comprend au moins trois membres votants du conseil, dont au moins deux qui sont autochtones.

L'évaluateur tiers examine et évalue les demandes de financement, en se concentrant sur la faisabilité technique et le caractère pratique de la proposition.

L’évaluateur tiers examine également et aide à l'élaboration de la documentation du programme (par exemple, la politique, les rapports statistiques).

Le coordinateur consultatif de la formation travaille avec les participants au programme pour identifier les besoins de formation et s'assurer que les besoins sont connus et compris par toutes les parties prenantes. Il s'assure que les méthodologies de formation sont conformes aux normes du secteur et facilite la programmation des activités de formation.

Finalement, les séances de planification spéciales veillent à ce que les rajustements quotidiens des programmes soient élaborés conjointement et répondent aux besoins des participants. Elles sont tenues deux fois par années et comprennent les membres du comité de gestion ainsi que les fournisseurs de services.

Évolution de l’application des approches collaboratives

Tel que mentionné précédemment, l’IPCIN a été conçue conjointement à partir des données tirées de l’EPA. Pour l’IPCIA et l’IPCIP, on a également utilisé une méthode de conception conjointe dès le début de la mise en œuvre des programmes. Toutefois, selon l’évaluation de 2010 de l’IPCIP, les consultations auprès des Premières Nations se sont poursuivies tout au long de l’élaboration de l’initiative, et les commentaires reçus à la conception et à l’exécution du programme ont été intégrés. Bien que l’IPCIP ait également fait l’objet de consultations communautaires, l’initiative a moins bien réussi à intégrer les commentaires recueillis.

Par conséquent, si les trois programmes des PCA utilisent les mêmes approches, les modalités d’application ont évolué au fil du temps et il existe quelques différences qui méritent d’être soulignées.

• L’ESEE et l’évaluateur tiers ont été mis en place pour l’IPCIA à la création du programme en 2007. La prestation de services aux EPC et aux collectivités par l’intermédiaire des organisations des Premières Nations a permis de réduire au minimum l’effet des tensions historiques entre le MPO et les Premières Nations.
• Des structures de prestation sans lien de dépendance n’ont pas été mises en place pour l’IPCIP avant 2015-2016. L’évaluation de l’IPCIP en 2010 a permis de constater qu’en l’absence de tampon entre le MPO et les collectivités des Premières Nations, les relations étaient moins efficaces dès le début.
• Depuis 2015-2016, le chef de l’équipe de soutien à l’expansion des entreprises de l’IPCIP a changé à deux reprises, ce qui a entraîné des changements dans les principales personnes-ressources et nui à l’établissement de relations.
• Une ESEE pour le Nord a été créée en 2020 pour fournir des services aux participants de l’IPCIN au Yukon, dans les Territoires du Nord-Ouest et au Nunavut, tandis que l’ESEE de l’IPCIA a été élargie pour soutenir d’autres participants à l’IPCIN établis dans le Nord du Québec, à Terre-Neuve-et-Labrador et dans les provinces maritimes.
• L’IPCIN dispose également ESEE d’aquaculture qui soutient les collectivités autochtones établies dans le Centre du Canada, qui participent au programme.
• L’IPCIA dispose d’un conseiller en formation qui gère les cours sur la pêche commerciale en collaboration avec un collège communautaire. L’IPCIP fait appel à un coordonnateur et dispense une formation par l’intermédiaire des infrastructures collégiales locales. L’ESEE aide également le coordonnateur de l’IPCIN en ce qui concerne les activités de formation.
• L’IPCIP a un nouvel évaluateur tiers depuis le printemps 2020.

Efficacité des équipes de soutien à l’expansion des entreprises

Dans l’ensemble, les ESEE sont les principaux moteurs de la collaboration et elles contribuent directement au succès des programmes. L’évaluation a déterminé un certain nombre de raisons pour lesquelles ces équipes ont efficacement aidé à renforcer la capacité des collectivités avec lesquelles elles travaillent :

• elles sont dirigées par des organisations autochtones ou comprennent des membres de ces organisations qui, de façon générale, ont travaillé ou travaillent avec les collectivités, et donc ont déjà établi des relations;
• elles possèdent une expertise dans les domaines du développement économique, de la planification des activités, des ressources humaines et de la gestion financière et connaissent bien les secteurs de la pêche et de l’aquaculture;
• elles fonctionnent en respectant la confidentialité liée aux affaires des EPC, ce qui, selon les personnes interrogées, contribue à instaurer la confiance;
• elles fonctionnent sans lien de dépendance avec le MPO, ce qui limite l’implication directe du gouvernement. Cela ajoute un élément d’indépendance, qui permet aux membres des ESEE de fournir un soutien continu et transparent aux EPC;
• elles adoptent une démarche positive, constructive et tournée vers l’avenir, fondée sur le respect mutuel, les relations interpersonnelles efficaces et le professionnalisme.

L’ESEE de l’IPCIA travaille sous la direction du Congrès des chefs des Premières Nations de l’Atlantique et de l’Ulnooweg Development Group pour fournir une assistance complète et pratique aux collectivités des Premières Nations mi’kmaq, malécite, et passamaquoddy installées dans les Maritimes et en Gaspésie, au Québec.

Les personnes interrogées pour l’IPCIA ont eu des avis très positifs sur l’ESEE et ont fait remarquer que ses membres : sont extrêmement utiles, car ils fournissent des connaissances de première main et une expertise gratuite aux EPC; ont une bonne compréhension des collectivités, y compris de la langue et de la culture; et s’efforcent de garantir que les ressources disponibles sont utilisées au sein de la collectivité desservie. La seule question soulevée en ce qui concerne l’ESEE est que l’accès est parfois limité en raison du grand nombre de collectivités qu’elle soutient.

L’ESEE de l’IPCIP a d’abord fonctionné par l’entremise du Conseil des pêches des Premières Nations, géré par le groupe de consultation Castlemain. En 2019-2020, elle est passée à la Skeena Fisheries Commission. Certaines personnes interrogées considèrent que la récente transition de l’ESEE est positive, car elle permet de remettre les connaissances et le renforcement des capacités entre les mains des collectivités autochtones et de ne plus dépendre des consultants.

Toutefois, il y a eu des indications de certains défis concernant l’ESEE de l’IPCIP, lesquels peuvent être liés aux récents changements de personnel, qui ont entravé les progrès de l’ESEE, sa capacité et son aptitude à établir des relations. Les personnes interrogées ont noté un manque de clarté quant aux rôles et responsabilités de l’ESEE, ce qui a conduit les membres de la collectivité à s’adresser aux fournisseurs de services pour des questions qui ne relèvent pas de leur rôle (p. ex. des problèmes avec le programme ou avec le MPO en général). Les personnes interrogées ont également exprimé des inquiétudes quant à savoir si l’ESEE avait une connaissance suffisante des pêches sur la côte du Pacifique.

Étant donné que l’IPCIN est encore au début de sa mise en œuvre et que la COVID-19 a retardé ses avancées, les personnes interrogées ont estimé qu’il était trop tôt pour commenter le fonctionnement de l’ESEE de l’IPCIN.

Qu’est-ce qui fonctionne bien dans les approches collaboratives?

Bien qu’il ait été difficile de définir les trois approches collaboratives, les données recueillies pour l’évaluation ont permis de déterminer quatre facteurs ou principes de réussite qui favorisent la collaboration efficace avec les groupes autochtones. En outre, les données indiquent que les programmes appliquent ces principes, notamment en ce qui concerne la manière dont les fournisseurs de services (c.-à-d. l’ESEE, le coordonnateur consultatif de formation, l’évaluateur tiers) travaillent dans les collectivités et la manière dont les comités de gouvernance sont structurés.

1. Faire preuve de souplesse dans l’exécution des programmes

La souplesse permet aux programmes de répondre aux besoins et d’apporter des changements, le cas échéant.

La souplesse et la réactivité étaient des thèmes communs lorsque les personnes interrogées ont décrit ce qui fonctionne bien dans les programmes.

Il est évident que les programmes font preuve de souplesse au niveau local, notamment en ce qui concerne l’exécution conjointe. Comme les membres des organisations de fournisseurs de services se trouvent dans les collectivités, ils sont en contact avec les priorités et les aspirations locales concernant la pêche commerciale. Ils peuvent aider les EPC à concevoir des projets et à présenter des demandes de financement ultérieures.

La souplesse est également évidente au niveau des programmes. La section 4.1 donne quelques exemples de la manière dont les programmes ont été modifiés au fil du temps pour s’adapter à l’évolution des besoins.

2. Utiliser une approche communautaire de base

Le travail sur le terrain permet d’établir un lien direct avec les bénéficiaires des programmes.

L’ESEE, le coordonnateur consultatif de formation (CCF) et l’évaluateur tiers sont en contact avec la collectivité et sur le terrain et sont à l’écoute des besoins et des priorités des collectivités. En plus de répondre par des conseils gratuits, ce qui est apprécié par les membres des entreprises de pêche commerciale, le contact permet un apprentissage mutuel qui renforce les relations.

Ces structures permettent de générer des propositions de financement avec une démarche de base.

3. Permettre une prise de décision conjointe à différents niveaux du programme

Appuyé par un dialogue ouvert, le terme « conjointe » signifie que les points de vue du Ministère et des parties prenantes autochtones sont représentés et peuvent influencer les décisions.

La prise de décision est commune au niveau local : 

• L’ESEE répond aux questions et aux demandes, et le CCF s’efforce de comprendre les besoins de formation. L’évaluateur tiers évalue ce qui est faisable; il connaît les objectifs et les exigences du Ministère. Ces échanges permettent de contribuer à la rédaction des demandes.
• La représentation des Autochtones au sein des programmes est à un ratio de 2 pour 1 pour le Comité d’examen des demandes qui étudie les demandes et fait des recommandations au responsable du financement sur les projets à soutenir.

4. Soutenir une mobilisation significative par un dialogue ouvert

Un dialogue ouvert implique une communication à double sens et une écoute active. Il faut instaurer la confiance et faire preuve de respect. Le respect est essentiel à la collaboration efficace et aux relations positives.

Les faits montrent qu’il existe un dialogue ouvert avec les participants autochtones, en particulier au sein des structures de fournisseurs de services opérant au niveau communautaire.

Les structures et les comités de gouvernance sont des voies de communication permettant aux EPC d’exprimer leurs préoccupations et leurs priorités, de formuler des demandes et de recueillir des renseignements et des conseils gratuits. Les échanges soutiennent des projets qui sont à la fois réalisables et axés sur les besoins locaux.

Les comités de gestion du programme ont une large composition, se réunissent fréquemment et servent à transférer les leçons retenues au niveau local au responsable du programme au MPO et aux autres parties prenantes.

L’EPA est le meilleur exemple de la façon dont les programmes ont été ouverts à l’avis des groupes autochtones sur ce qui fonctionne bien et sur les points à améliorer pour faire évoluer les programmes à l’avenir. Le Ministère s’est engagé à suivre les recommandations de l’EPA avec un plan d’action (voir détails à l’annexe D).

Une communication directe et fréquente contribue à la réussite des programmes des PCA. La communication directe et l’écoute active des partenaires sont particulièrement appréciées par les Premières Nations.

Les membres des ESEE et les CCF ne peuvent pas se rencontrer en personne depuis le début de la pandémie de COVID-19, ce qui est difficile.

Le développement conjoint exige de la transparence et un dialogue ouvert.

Autres facteurs de réussite

En plus des quatre facteurs de réussite décrits ci-dessus, l’évaluation a déterminé d’autres éléments des programmes qui contribuent à la collaboration efficace avec les peuples autochtones.

• Faible rotation du personnel du programme au MPO : dans l’ensemble, la faible rotation du personnel au MPO a contribué à l’établissement de relations positives. Certaines personnes interrogées à l’extérieur du Ministère ont dit connaître les noms des membres du personnel du programme et estimaient pouvoir les appeler directement si nécessaire.
• Mise à profit d’autres programmes : le recours à d’autres programmes a élargi les possibilités et étendu ce que les programmes des PCA peuvent accomplir par eux-mêmes. À titre d’exemple, l’Initiative horizontale de partenariat stratégique a été utilisée pour créer l’Initiative de diversification des pêches commerciales du Pacifique, qui a permis aux EPC de l’IPCIP d’accéder à des fonds supplémentaires pour renforcer des entreprises viables. En réponse aux recommandations de l’EPA, le Ministère s’est engagé à rechercher et à conseiller les EPC sur la disponibilité de fonds provenant d’autres sources. (Voir l’annexe D)
• Participation d’autres organisations : des représentants d’autres ministères assistent aux réunions du comité de gestion du programme de PCA (c.-à-d. Services aux Autochtones Canada, Agence de promotion économique du Canada atlantique et Agence canadienne de développement économique du Nord). Cela élargit les possibilités de partenariat et permet d’intégrer les connaissances ministérielles, les connaissances de l’EPC ou de la collectivité et l’historique de la participation au programme dans les processus du comité de gestion. Toujours en réponse aux recommandations de l’EPA, le MPO s’est engagé à explorer les domaines de collaboration avec d’autres ministères afin d’adopter une approche plus horizontale à l’égard des nouvelles possibilités.

Défis en matière de collaboration

Certains défis en matière de collaboration ont été cernés. Il n’a pas été constaté que ces défis nuisent au rendement des programmes, mais il est important de les reconnaître dans la prestation des programmes.

• L’établissement et le maintien de relations est un aspect essentiel de la collaboration – cela demande beaucoup de temps, d’efforts, de volonté et une communication claire de la part des personnes concernées. Cela signifie que davantage de travail et de temps peuvent être requis à la fois pour le MPO et les fournisseurs de services.
• Compte tenu de la multiplicité des parties concernées (p. ex. ESEE, régions, fournisseurs de services, comités de gestion), des malentendus peuvent parfois survenir, ce qui peut être source de confusion.
• Les parties prenantes autochtones portent souvent à l’attention des comités de gestion ou des ESEE des questions qui ne relèvent pas des Programmes (p. ex. de nature réglementaire ou liées aux politiques sur lesquelles le MPO travaille) et que les Programmes ont une capacité limitée à traiter.
• Il est important de choisir le moment pour échanger des renseignements; si ces derniers ne sont pas fournis à temps, cela peut entraîner des complications ou des confusions supplémentaires.

Autres défis

Une série de défis ont été cernés dans les éléments d’évaluation, qui échappent largement au contrôle des programmes. Quelques-uns relèvent du mandat du MPO, tandis que d’autres échappent au contrôle du Ministère. Les préoccupations résumées ci-dessous peuvent s’ajouter aux défis à relever pour atteindre les résultats du programme.

• Accès : le moment où les permis/quotas sont disponibles ne correspond généralement pas au cycle de financement, ce qui peut empêcher les participants d’acheter des crédits d’accès.
• Réglementaire : de nouvelles règles de sécurité pour la pêche commerciale ou de nouvelles inscriptions d’espèces dans le cadre de la Loi sur les espèces en péril peuvent modifier la disponibilité des permis/quotas.
• Longueur des navires et permis : la longueur des navires doit correspondre au permis/quota basé sur les réglementations provinciales, ce qui limite la flexibilité.
• Nouvelles politiques du MPO : le travail du Ministère sur les nouvelles politiques (p. ex. la politique intitulée, Préserver l’indépendance de la flottille de pêche côtière dans l’Atlantique canadien, la modification de la politique sur le crabe des neiges du golfe ou la politique sur les permis de pêche des anguillettes) peut entraîner des changements dans les attributions de permis/quotas.
• Changements dans les EPC : les changements organisationnels des EPC (p. ex. nouveaux chefs de bande) peuvent avoir une incidence sur le plan d’affaires et l’orientation de l’EPC.
• Géographie : la dépendance des pêches intérieures à une seule espèce (p. ex. saumon sur la côte Pacifique) est un défi pour le développement de l’autonomie de leurs EPC.

4.3 Rendement

L’évaluation visait à comprendre les résultats des programmes des PCA. Pour ce faire, on a examiné le niveau de participation aux programmes, la mesure dans laquelle ils renforcent les capacité des collectivités et bénéficient celles-ci, ainsi que les répercussions des programmes sur les relations. De plus, l’examen du rendement a consisté à comprendre dans quelle mesure les résultats des programmes correspondent aux définitions autochtones de la réussite.

Projets financés dans le cadre des programmes des pêches commerciales autochtones

Les programmes des PCA signent des accords de contribution avec des groupes autochtones pour financer des activités qui soutiennent les entreprises de pêche commerciale. Entre 2016-2017 et 2019-2020, les programmes ont signé un total de 592 accords avec des groupes autochtones dans les domaines du renforcement des capacités, du développement des entreprises, de la formation des pêcheurs, de l’expansion et de la diversification, et de l’aquaculture.

Entre 2015-16 et 2019-20, l’IPCIA avait 344 accords de signés. Plus spécifiquement, 104 accords ont été signés dans les domaines du renforcement des capacités et du développement des entreprises, 94 en formation des pêcheurs, 170 en expansion et diversification, et 26 accords ont été signés pour l’aquaculture.

L’IPCIP a signé un total de 210 accords de contribution. De ce nombre, 97 étaient dans le domaine du développement des capacités et 17 étaient en l’aquaculture.

Pour l’IPCIN, les données sont pour 2018-19 et 2019-20. Un total de 38 accords de financements ont été signés dans les domaines de développement des capacités et développement des entreprises, 10 en expansion et diversification, et 20 en aquaculture.

Il n’y a pas de tendance notable dans le nombre et les types d’accords signés, car cela varie d’une année à l’autre en fonction des besoins des collectivités. Dans la période de l’évaluation :

• L’IPCIN est le programme ayant signé le moins d’accords (38), car il en est au début de sa mise en œuvre. En outre, la majorité des accords (20 sur 38) concernait des projets d’aquaculture.
• Pour l’IPCIA et l’IPCIP, le nombre le plus faible d’accords signés concerne la composante aquaculture, car elle n’a été ajoutée comme activité admissible qu’en 2018-2019.^{Note de bas de page 11}

Participation aux programmes des pêches commerciales autochtones

Le tableau ci-dessous démontre la participation aux programmes des pêches commerciales autochtones (par programme) de 2015-16 à 20219-20.

Si l’on considère la participation à l’IPCIN d’un point de vue géographique, les groupes situés en Ontario et à Terre-Neuve-et-Labrador constituent la majorité des groupes participants (17 sur 23, soit 74 %).

• Depuis mars 2020, les programmes des PCA comptaient au total 174 groupes autochtones participantes, et 67 EPC établies.
• La participation à l’IPCIA a été constante au cours de la période d’évaluation, avec 33 groupes participants et 33 EPC créées dans la plupart des années de la période d’évaluation. Le taux de participation à l’IPCIA est très élevé, avec 33 des 35 groupes admissibles (soit 94 %) participant au programme, en mars 2020. Il importe de noter que le nombre de participants est toujours le même que le nombre d’EPC, car aucune des collectivités ne se sont associées pour créer une EPC.
• Le nombre d’EPC créées dans le cadre de l’IPCIP^{Note de bas de page 12} a également été constant au cours de la période d’évaluation, soit 25. Le nombre de groupes autochtones participants est beaucoup plus élevé que le nombre d’EPC créées en raison de l’utilisation de l’approche agrégée (c.-à-d. que différentes collectivités s’associent pour créer une EPC). Le nombre de groupes participants est passé de 97 en 2016-2017 à 118 en 2019-2020 en raison de l’ajout de l’aquaculture comme activité admissible en 2018-2019.
• Alors que la première année de mise en œuvre de l’IPCIN était 2019-2020, le Ministère a signé des accords avec des collectivités autochtones en 2018-2019; la participation au programme a donc commencé cette année-là. L’année suivante, la participation au programme a augmenté, passant de 12 à 23 collectivités. Au total, 3 sur 12 en 2018-2019 participaient par le biais d’une EPC, et les 9 autres en vertu d’accords d’aquaculture; 9 sur 23 en 2019-2020 participaient par le biais d’une EPC, et les 14 autres en vertu d’accords d’aquaculture.

Obstacles à la participation

D’après la Directive sur les résultats, les évaluations doivent inclure une analyse comparative entre les sexes plus (ACS+).^{Note de bas de page 13} L’évaluation des PCA comportaient une ACS+, et on a examiné s’il existait des obstacles à la participation aux programmes fondés sur des facteurs tels que le sexe, le genre, la langue, l’éducation ou la géographie; et si les programmes ont pris des mesures pour réduire les obstacles à la participation. Trois principaux obstacles à la participation ont été déterminés, et l’évaluation a permis de constater que les programmes ont mis en œuvre certaines mesures pour les atténuer.

Géographie  : La géographie peut être un obstacle à la participation aux programmes, en particulier pour les collectivités nordiques éloignées, où les coûts des matériaux et du transport sont plus élevés et où la capacité à obtenir de l’équipement et des services en temps voulu est un grand défi.

En outre, certaines collectivités des provinces de l’Atlantique (p. ex. à Terre-Neuve-et-Labrador, les personnes vivant hors réserve) n’étaient pas admissibles à l’IPCIA. Pour y remédier, lorsque l’IPCIN a été mise en œuvre, les limites ont été étendues pour permettre l’accès au programme à ces collectivités/personnes. L’IPCIN est également ouverte aux groupes et collectivités autochtones qui ne sont pas admissibles à l’IPCIA ou à l’IPCIP dans les secteurs où le MPO gère la pêche.

En outre, l’accès au programme de l’IPCIP était basé sur une admission initiale qui a été effectuée, et les collectivités non visées par cette admission n’avaient pas accès au programme. Le programme a géré un processus de « nouveaux entrants » en 2019-2020 afin de donner aux collectivités qui ne participaient pas encore au programme la possibilité d’y accéder. Il est attendu à ce que d’autres collectivités commencent à participer au programme à la suite de cette initiative.

Langue : La langue a été désignée comme un obstacle éventuel à la participation aux programmes, en particulier pour les collectivités du Nord et pour certaines collectivités francophones. Pour y remédier, les programmes visent à ce que des membres connaissant les langues française, micmac et inuktitut, fassent partie de l’ESEE. Le système de gestion des pêches est disponible en français et, dans la mesure du possible, les documents sont fournis en français, en anglais et en inuktitut. Aucun document n’est actuellement disponible dans certaines langues, comme celle des Innus à l’Est et au du Nord du Québec.

Barrières culturelles ou sociales : Certains facteurs comme le faible niveau d’alphabétisation ou d’éducation peuvent constituer des obstacles pour les collectivités lorsqu’il s’agit de créer une EPC. Les PCA visent à réduire ces obstacles en faisant en sorte que les ESSE travaillent directement avec les collectivités pour leur apporter soutien et conseils. De plus, des outils visuels sont développés pour communiquer des concepts dans les collectivités du Nord où le niveau d’alphabétisation peut être faible. Enfin, les programmes financent des activités de formation, qui visent à accroître les compétences et les connaissances nécessaires pour travailler dans une entreprise de pêche commerciale (voir ci-dessous pour en savoir plus).

Formation suivie dans le cadre des programmes des pêches commerciales autochtones

Pour appuyer les objectifs des programmes liés au renforcement des capacités, chacun des programmes a un volet permettant d’obtenir du financement pour soutenir la formation et le mentorat. La formation et l’encadrement peuvent porter soit sur les opérations de pêche (p. ex.,  fonctionnement des navires, sécurité), soit sur les compétences en matière de gestion d’entreprise (p. ex. gestion financière, planification stratégique). Les compétences en gestion d’entreprise sont acquises principalement dans le cadre de la formation sur la gestion d’entreprise de pêche^{Note de bas de page 14}.

Chaque EPC dispose d’un plan de formation annuel, qui décrit ses besoins en matière de formation. La formation n’est pas encore dispensée dans le cadre de l’IPCIN, mais des plans de formation sont en cours d’élaboration. Le nombre de personnes formées et le type de formation suivie varieront d’une année à l’autre en fonction des besoins de formation cernés par l’EPA.

Entre 2016-2017 et 2019-2020, un total de 4 103 personnes ont été formées dans le cadre des programmes IPCIA et IPCIP.

• IPCIA : 1971 personnes ont été formées en activités de pêches alors que 89 ont été formés en gestion des activités.
• IPCIP : 1879 personnes ont été formées en activités de pêches alors que 165 ont été formées en gestion des activités.

Pour l’IPCIA, cela comprend uniquement les participants autochtones. Pour l’IPCIP, cela comprend les participants autochtones et non autochtones.

Incidence de la formation

Les résultats de l’évaluation montrent que la formation est très importante pour les collectivités, particulièrement en ce qui concerne les navires et la sécurité, car elle est nécessaire pour répondre aux normes de Transports Canada. Une formation continue est également nécessaire pour permettre aux collectivités de répondre à l’évolution des besoins. Les collectivités ont indiqué que la formation répondait aux besoins cernés et qu’il y a une certaine flexibilité pour répondre aux besoins changeants. On a également signalé que la formation dispensée préparait les collectivités à l’emploi dans l’industrie de la pêche commerciale.

Lacunes dans la formation

Peu de lacunes ont été mentionnées en ce qui concerne la formation, même si quelques personnes interrogées ont indiqué que si des fonds supplémentaires étaient disponibles, elles seraient en mesure de suivre davantage de cours de formation, y compris des cours plus complexes ou plus avancés (p. ex., certification de plongée).

Incohérences dans l’application du volet formation et défis liés aux données

L’évaluation a relevé des incohérences entre l’IPCIA et l’IPCIP dans l’application du volet formation. Les données de formation fournies par les programmes indiquent que la formation de l’IPCIA n’est offerte qu’aux participants autochtones. Les données de formation de l’IPCIP montrent que la formation a été offerte aux participants autochtones et non autochtones. L’évaluation n’a pas été en mesure de préciser la politique sur l’admissibilité à la formation dans la documentation du programme.

En outre, l’évaluation a révélé que les données relatives à la formation ne sont pas recueillies de façon cohérente pour l’ensemble des programmes ni compilées au niveau national à des fins d’établissement de rapports.

Mesure de la durabilité des entreprises de pêche commerciale

L’un des principaux indicateurs utilisés par l’IPCIA et l’IPCIP pour mesurer le renforcement des capacités est le niveau de durabilité des EPC (qui n’est pas encore en place pour l’IPCIP), qui est établi par un système d’évaluation de la capacité opérationnelle. Il s’agit d’une évaluation annuelle menée conjointement par les programmes, les ESEE et les évaluateurs tiers pour chaque programme. Les EPC sont évaluées sur la base de cinq composantes de renforcement des capacités, chacune comportant des critères en fonction desquels les EPC sont notées^{Note de bas de page 15}. Selon les notes reçues, les EPC reçoivent une cote en dessous, satisfaisant, ou durable^{Note de bas de page 16}. Les programmes prévoient qu’il faut compter entre 10 et 15 ans pour qu’une EPC atteigne un statut de durabilité.

Les niveaux de durabilité des entreprises de pêche commerciale ont augmenté

L’EPA a révélé que l’IPCIA et l’IPCIP ont renforcé la capacité des collectivités autochtones à exploiter des pêcheries commerciales. Cette conclusion est corroborée par les données sur la cote de capacité opérationnelle qui ont été analysées pour l’évaluation. Les cotes de capacité opérationnelle pour l’IPCIA ont été mesurées à compter de 2007-2008, ce qui montre que les EPC ont fait des progrès significatifs dans le renforcement des capacités et s’orientent vers la durabilité.

• Au début du programme, presque toutes les EPC participantes (21 sur 22) avaient une cote en dessous (figure 7). Cependant, seulement deux ans après le début du programme (2009-2010), 15 des 25 participants ont obtenu la cote satisfaisante et la cote de 10 des 25 est restée en dessous.
• Au cours de chaque année suivante, les EPC ont continué à renforcer leurs capacités, et une première EPC a obtenu une cote durable à la cinquième année du programme.
• Depuis, le nombre d’EPC qui sont passées d’une cote en dessous à une cote durable a augmenté régulièrement. Au cours de la dernière année pour laquelle des données sont disponibles (2018-2019), sur les 33 EPC pour lesquelles la durabilité a été mesurée, 4 ont obtenu une cote en dessous et 15 une cote durable.

Description

Cette figure illustre le nombre d'entreprises de pêche commerciale de l'IPCIA ayant obtenu une cote en dessous, satisfaisante et durable, de 2007-2008 à 2018-19 (les données n'étaient pas disponibles pour 2019-20, car elles n'ont pas été complétées en raison de COVID-19).

Au cours de l’exercice 2007-2008, la plupart des EPC (21 sur 22) ont obtenu une cote en dessous. Dans les années suivantes, un plus grand nombre d’EPC ont commencé à passer à une cote satisfaisante, tandis que 15 autres avaient une cote durable. Cependant, en 2018-19, 4 EPC sont restées à une cote en dessous.

Les données sur la capacité opérationnelle pour l’IPCIP étaient disponibles à partir de 2015-2016, suite à un rafraîchissement du programme. Elles ont été obtenues avec la même méthodologie que celle de l’IPCIA. Les données révèlent que les EPC sont parvenues à renforcer leurs capacités au cours de la période d’évaluation (figure 8).

• Au cours de 2015-2016, la plupart des EPC (23 sur 25) avaient une cote en dessous. Les deux autres ont obtenu une cote satisfaisante.
• Dans les années qui ont suivi, de plus en plus d’EPC ont commencé à obtenir une cote satisfaisante et, en 2019-2020, 15 des 25 EPC ont obtenu la cote satisfaisante. Cette même année, les deux premières EPC du programme ont obtenu une cote durable.
• Cependant, en 2019-2020, huit des 25 avaient encore une cote en dessous.

Description

Cette figure illustre le nombre d’EPC de l’IPCIP ayant obtenu des cotes en dessous, satisfaisantes et durable.

Étant donné que les EPC de l’IPCIP sont basées sur des agrégats, la notation de chaque EPC s’applique à plusieurs communautés. Par exemple, les deux EPC durables comprennent 9 communautés autochtones.

Les programmes de l’IPCIA et de l’IPCIP ont tous deux débuté la même année, mais les données sur la capacité opérationnelle suggèrent que les EPC de l’IPCIA semblent atteindre un statut durable plus rapidement que celles de l’IPCIP. Cela est dû au contexte de certains programmes (voir section 2), notamment :

• les EPC de l’IPCIP n’ont pas reçu la grande partie d’accès aux pêcheries avant 2012-2013 environ, ce qui a retardé l’exploitation complète des EPC qui avaient été créées;
• les problèmes associés à l’IPCIP avant sa mise à jour et l’application d’une nouvelle structure de prestation entre 2014 et 2016;
• la création des EPC dans les Maritimes est le résultat de l’Initiative de l’après-Marshall, qui est antérieure à l’IPCIA.

Opinions des participants sur le système d’évaluation de la capacité opérationnelle

L’EPA et l’évaluation de la PCA révèlent que les collectivités estiment que les programmes ne sont pas transparents quant à la façon de mesurer le renforcement des capacités au moyen du système d’évaluation de la capacité opérationnelle.

Incidence du programme sur l’emploi dans les collectivités autochtones

Les participants interrogés dans le cadre de l’évaluation ont indiqué que les programmes des PCA ont soutenu l’emploi dans les collectivités autochtones et ont élargi les possibilités dans l’industrie. Le soutien à l’emploi a été un avantage important des programmes, étant donné que les collectivités autochtones ont généralement des taux d’emploi plus faibles que les collectivités non autochtones.

Même s’il y a eu certaines limites^{Note de bas de page 17} en ce qui concerne les données sur l’emploi, celles-ci appuient les conclusions des entretiens. Entre 2016-2017 et 2019-2020, les programmes ont déclaré avoir soutenu en moyenne 3 000 emplois par an (1 785 par an en moyenne pour l’IPCIA et 1 324 pour l’IPCIP). Comme l’IPCIN est encore au début de sa mise en œuvre, le nombre d’emplois soutenus n’est pas encore suivi.

L’utilisation des permis de pêche est un exemple concret de la manière dont les programmes soutiennent l’emploi. Les programmes ont augmenté la capacité de certaines EPC de sorte qu’elles peuvent maintenant utiliser leurs permis de pêche au lieu de les louer, ce qui se traduit par des avantages directs pour les collectivités.

Autres avantages du programme

L’évaluation a cerné nombre d’autres avantages pour les collectivités, qui sont résumés dans les paragraphes suivants.

Amélioration des infrastructures : les programmes ont aidé les collectivités à développer les infrastructures nécessaires à la création et au fonctionnement des EPC (p. ex., des installations d’hébergement pour les travailleurs qui vivent loin du site de pêche). L’amélioration des infrastructures peut servir à diversifier la base économique des collectivités.

Soutien à d’autres priorités : certaines personnes interrogées ont indiqué que les profits générés par les EPC ont contribué à soutenir d’autres programmes communautaires (p. ex., logement, programmes sociaux). Cela a été noté comme un avantage particulier lors de la pandémie COVID-19, car certaines industries de la collectivité ont été touchées et le secteur de la pêche a pu les soutenir.

Sécurité alimentaire : pour les collectivités du Nord, l’IPCIN a contribué à l’augmentation de la sécurité alimentaire puisqu’une partie des prises est redistribuée aux membres de la collectivité (p. ex., famille, aînés). Par exemple, dans une collectivité, les membres se font livrer des crevettes et du flétan à leurs portes grâce au programme de l’IPCIN.

Limites de la mesure des avantages économiques

La conception de l’évaluation a inclus la valeur monétaire des EPC comme indicateur du rendement des programmes. Cependant, étant donné le grand nombre de facteurs pouvant avoir une incidence sur la valeur d’une EPC (par exemple, les fluctuations du marché), ce n’est pas le meilleur indicateur du rendement du programme. En outre, l’évaluation a cerné un certain nombre de limites quant à la manière dont les programmes rendent compte de cet indicateur^{Note de bas de page 18}; il n’a donc pas été possible d’utiliser ces données pour étayer l’évaluation du rendement des programmes.

Les définitions de la réussite par les Autochtones , qui sont mentionnées dans l’EPA, s’alignent avec les données de l’évaluation. En général, elles peuvent être classées en deux catégories : celles qui sont liées aux avantages pour les collectivités et celles qui sont liées à la ressource.

Avantages pour les collectivités

Un emploi communautaire significatif est considéré comme la véritable mesure de la réussite des collectivités autochtones. L’accès à la pêche (c’est-à-dire l’utilisation des licences par les collectivités autochtones plutôt que leur location à des collectivités non autochtones) est une deuxième mesure de réussite. Ces deux mesures sont conformes à ce qui a été entendu lors des entretiens. Nous avons également entendu que les conseils de bande ont besoin des revenus générés par la pêche commerciale pour faire bénéficier leurs collectivités de manière plus générale, notamment pour soutenir les programmes sociaux.

Pour les collectivités éloignées et nordiques, les participants ont indiqué que la sécurité alimentaire serait un signe de réussite essentiel, car elle est cruciale pour la santé et le bien-être des collectivités.

Les objectifs à long terme pour les collectivités sont que les programmes des PCA les aident à construire des EPC durables et appartenant à des Autochtones (p. ex., par la diversification, un meilleur accès aux marchés locaux et d’exportation), et à terme, les mènent à l’autosuffisance.

Réussite par rapport à la ressource

Des stocks halieutiques sains et une véritable cogestion ont été mentionnés dans l’EPA lors des consultations pour l’IPCIA et l’IPCIP et ont été cités comme des visions de réussite dans le développement et la mise en œuvre de l’IPCIN. Les collectivités du Nord veulent comprendre l’abondance des stocks de poissons et participer à la prise de décision en matière de gestion des ressources.

Comment les résultats du programme s’alignent-ils avec ces définitions?

Dans l’ensemble, il y a une forte concordance entre les résultats des programmes et les définitions de la réussite données par les Autochtones. Comme nous l’avons écrit dans les pages précédentes, les programmes soutiennent l’emploi, des EPC ont été créées et les collectivités participent aux activités de pêche commerciale tout en se dirigeant vers des entreprises durables (selon les mesures pour l’IPCIA et l’IPCIP). L’IPCIN, qui s’inspire de l’IPCIA et de l’IPCIP, possède également une caractéristique de programme unique pour traiter de la sécurité alimentaire.

Si les trois programmes procurent des avantages aux collectivités autochtones, et si l’IPCIN va dans la bonne direction, certaines lacunes ont été constatées. Des preuves anecdotiques suggèrent que parfois les bandes sont obligées de louer leurs licences à des pêcheurs non autochtones, ce qui nuit à l’emploi dans la collectivité. En outre, certains emplois soutenus ne sont que saisonniers et certains souhaitent avoir une formation pour soutenir le perfectionnement professionnel dans tous les aspects de la pêche. Cela permettrait d’attirer des jeunes qui ne restent pas nécessairement dans les collectivités pour travailler dans le secteur de la pêche.

En ce qui concerne les définitions de la réussite liées aux ressources, bien que l’IPCIA et l’IPCIP ont toutes deux eu à l’origine des objectifs de cogestion et que l’IPCIA ait fait des progrès rapides sur ce front, une évaluation antérieure de l’IPCIA visait à déterminer si les programmes des pêches commerciales autochtones du MPO étaient les mieux placés pour assumer la responsabilité de cet aspect. La cogestion des ressources reste une question sur laquelle le Ministère se concentre, et elle est définie ainsi dans le plan d’action de l’EPA et la stratégie de réconciliation du MPO.

En outre, l’EPA a recommandé que les programmes des PCA soutiennent les synergies et les collaborations, ce qui ferait progresser les objectifs de cogestion. Cette recommandation est liée à « ce que le Ministère doit faire pour démontrer un véritable investissement dans l’établissement de relations ».

Incidence des programmes sur les relations avec les peuples autochtones

L’état des relations entre les peuples autochtones et le gouvernement fédéral est plus vaste qu’un programme individuel dans un seul ministère. Un certain nombre de facteurs ont des incidences sur ces relations (p. ex., les événements historiques).

Cela étant dit, l’ensemble des programmes autochtones du MPO, y compris les programmes de pêche commerciale, devraient contribuer au résultat ministériel suivant : amélioration des relations avec les peuples autochtones, de leur participation et des résultats pour eux. Les documents de base des programmes des PCA indiquent que la pêche autochtone est essentielle pour atteindre les objectifs fédéraux de réconciliation.

De par leur conception, les programmes des PCA travaillent avec les collectivités autochtones pour accroître leur capacité à exploiter des EPC. L’évaluation montre que, grâce à ce travail, les programmes ont contribué à améliorer les relations entre le Ministère et les collectivités autochtones. Certaines personnes interrogées pensent que des relations positives et durables se sont formées avec le personnel du programme et les partenaires de mise en œuvre, grâce à leur participation au programme.

D’autres personnes interrogées ont décrit les relations entre le personnel du MPO et les collectivités comme étant « bonnes », mais n’ont pas nécessairement attribué cela aux programmes. Quelques personnes interrogées pensent que les relations ont toujours été bonnes.

Les personnes interrogées ont également noté que les programmes ont contribué à améliorer les relations entre les différentes collectivités autochtones. Dans une moindre mesure, quelques personnes interrogées ont déclaré que les programmes ont également contribué à améliorer les relations entre les Autochtones et les non-autochtones.

Aucune autre relation n’est plus importante pour moi et pour le Canada que la relation que nous entretenons avec les peuples autochtones.

Il reste du travail à faire pour améliorer les relations

Si les perceptions sont généralement positives en ce qui concerne les relations, un thème commun de l’évaluation est qu’il reste encore beaucoup de travail à faire. Certains des obstacles à l’amélioration des relations ne sont pas propres aux programmes des PCA, mais constituent des défis généraux intrinsèques à la relation avec le gouvernement, comme le manque de confiance au cours des rencontres avec les fonctionnaires et la bureaucratie (p. ex., lourdeur des formalités administratives).

Quelques personnes interrogées ont également fait remarquer qu’il y a un manque d’éducation dans la société canadienne au sujet des droits ancestraux et issus de traités, et le manque de bien-être social dans de nombreuses collectivités autochtones au Canada — des défis qui sont abordés dans les appels à l’action de la Commission de vérité et réconciliation (numéros 62 à 65). Cela peut avoir une incidence sur la relation entre les Autochtones et les non-Autochtones.

Mise en œuvre du plan d'action de l’Examen des programmes autochtones

L’EPA était une importante initiative de collaboration de l’Institut national des pêches autochtones et du MPO. Un examen documentaire de plus de 150 évaluations, vérifications, examens et rapports ont été effectué et, il a nécessité de vastes consultations pour renouveler l’IPCIA et l’IPCIP, ainsi que pour concevoir conjointement l’IPCIN.

Plus spécifiquement, 22 des 33 EPC (67%) ont apporté leur contribution à l’EPA, ce qui représente un total de 45 participants.

Pour l'IPCIP, 19 des 25 EPC (76%) ont contribué à l'EPC, ce qui représente un total de 71 participants.

Quant à l’IPCIN, 50 communautés ont apporté leur contribution à l’EPA, ce qui représente un total de 143 participants.

L’examen a donné lieu à 96 recommandations, dont 26 portant sur un ou plusieurs programmes des PCA. Le Ministère s’est engagé à donner suite à toutes les recommandations dans un plan d’action (voir l’annexe D), dont certaines exigent une collaboration entre les programmes du MPO.

Bien que l’évaluation n’ait pas mené une analyse complète de l’état d’avancement des mesures, certaines mesures ont été réalisées. Par exemple, l’Initiative de services maritimes autochtones a été créée pour fournir du financement afin d’accroître la participation des Autochtones à l’industrie des services maritimes. D’autres actions sont en cours de mise en œuvre, mais le calendrier n’est pas clair et soulève des questions quant à comment les progrès sont contrôlés, suivis et communiqués. La plus récente mise à jour sur le site Web du MPO est datée de septembre 2019. Dans l’ensemble, cela pourrait compromettre la réussite de la mise en œuvre du plan d’action.

Compte tenu des réussites mises en évidence quant à l’utilisation des approches de collaboration et des résultats positifs du programme décrits dans la section sur le rendement du présent rapport d’évaluation, il faut clarifier davantage l’achèvement du plan d’action. Cela permettra de veiller à ce que les aspects positifs des programmes se poursuivent et à ce que des changements continus soient apportés pour améliorer les résultats pour les peuples autochtones au Canada, conformément aux principes de conception conjointe et d’élaboration conjointe.

5.0 Conclusions et recommandations

Pertinence

Chaque programme des pêches commerciales autochtones connaît un démarrage différent et a évolué dans un contexte unique, mais tous les programmes ont des buts et des objectifs similaires et sont bien harmonisés avec les priorités fédérales et ministérielles. En finançant le renforcement des capacités dans le secteur des pêches commerciales, ils soutiennent le développement continu de collectivités saines, prospères et autosuffisantes pour les peuples autochtones, et ils apportent des contributions importantes aux programmes de réconciliation du gouvernement fédéral et du Ministère. Ensemble, les programmes contribuent aux responsabilités de base de Pêches et Océans Canada en matière de gestion durable des pêches.

Les objectifs des programmes s’alignent directement sur les principaux besoins qui ont été exprimés par les collectivités autochtones, notamment en ce qui concerne le renforcement des capacités et l’accès aux pêches commerciales. Les programmes sont souples et réceptifs au sens où ils tiennent compte des différents besoins locaux et s’adaptent aux besoins changeants à mesure que les entreprises de pêche commerciale prennent de l’ampleur et évoluent.

Certes, de nombreux besoins sont satisfaits, mais le besoin de financement demeure permanent pour soutenir l’accès accru aux permis de pêche commerciale et aux quotas afin que les entreprises de pêche commerciale puissent continuer à croître.

Conception et exécution

Les programmes s’appuient sur les approches de collaboration que sont la conception, l’élaboration et l’exécution conjointes, pour travailler avec les partenaires et les intervenants autochtones afin d’établir des programmes qui répondent non seulement aux objectifs et aux besoins du Ministère, mais aussi à ceux des collectivités autochtones desservies.

Bien que plusieurs structures aient été mises en place pour appliquer ces approches, les ESEE se sont avérées particulièrement efficaces pour faciliter la collaboration, notamment dans le contexte de l’IPCIA, dans le cadre de laquelle une telle équipe fonctionne depuis plus de 12 ans. Certains défis ont été relevés pour l’ESSE de l’IPCIP, partiellement attribuables à un fort roulement de son personnel au cours des dernières années, ce qui a nui à l’établissement de relations.

On peut néanmoins attribuer l’efficacité des ESEE à plusieurs facteurs, notamment le fait que des membres d’organisations autochtones, qui en général ont déjà établi des relations avec les membres de la collectivité et travaillé avec eux, les dirigent ou y participent. En outre, les ESEE travaillent sur le terrain, sans lien de dépendance avec Pêches et Océans Canada, et respectent la confidentialité de l’information sur les activités des EPC.

L’évaluation a recensé quatre principes que les programmes des PCA appliquent pour garantir une collaboration efficace avec les participants autochtones :

• la souplesse de la prestation des programmes;
• une approche communautaire ascendante;
• une prise de décision conjointe, en particulier au niveau local;
• une participation réelle, par un dialogue ouvert.

La collaboration n’est pas sans difficulté. Il faut en effet beaucoup de temps et d’efforts pour communiquer régulièrement avec les partenaires autochtones afin d’établir et d’entretenir des relations, et il arrive que les messages soient mal communiqués. Un éventail d’autres questions, dont certaines ne relèvent pas du Ministère ou du programme (par exemple, l’instauration de nouvelles réglementations ou politiques, les changements dans la direction des EPC) peuvent ajouter aux défis à relever pour atteindre les résultats des programmes.

Rendement des programmes

Participation aux programmes

En date de mars 2020, 174 collectivités autochtones du Canada participaient aux programmes des PCA, soit par l’intermédiaire d’une entreprise de pêche commerciale, soit au moyen d’un accord en aquaculture. Certes, l’évaluation a révélé certains obstacles à la participation aux programmes, notamment les défis d’ordre géographique, les différences linguistiques et les facteurs sociaux et culturels, mais les programmes se sont efforcés d’éliminer ces obstacles.

Résultats des programmes

Pour soutenir le renforcement des capacités, les programmes des PCA comprennent un volet formation, qui permet aux collectivités d’accéder à des activités de pêche et à une formation en gestion d’entreprise. La formation offerte a répondu aux besoins des collectivités; elle est souple pour pouvoir répondre aux besoins en évolution et elle a préparé les membres des collectivités à l’emploi dans l’industrie de la pêche commerciale. Le besoin de formation est permanent, mais peu de lacunes précises ont été repérées en matière de formation.

Toutefois, l’évaluation a relevé des incohérences entre l’IPCIA et l’IPCIP dans le mode d’application du volet formation. Les données des programmes ont montré que seuls les participants autochtones ont pu accéder à la formation associée à l’IPCIA, contrairement à celle de l’IPCIP à laquelle ont pu accéder les participants autochtones et non autochtones. L’évaluation n’a pas été en mesure de clarifier la politique sur l’admissibilité à la formation dans les documents des programmes.

Grâce à leur participation aux programmes de l’IPCIA et de l’IPCIP, les collectivités autochtones renforcent leur capacité à exploiter les pêches commerciales, comme le montre le niveau de viabilité atteint par les entreprises de pêche commerciale. Les EPC participant à l’IPCIA semblent évoluer plus rapidement que celles participant à l’IPCIP sur la voie de la viabilité. Ce constat tient en partie au fait que les EPC participant à l’IPCIP n’ont pas bénéficié d’un accès important aux pêches avant 2012-2013 environ, ce qui a retardé la pleine exploitation des EPC qui avaient été créées. En outre, l’Initiative de l’après-Marshall s’est traduite par un important financement de la création des EPC avant même que l’IPCIA soit adoptée.

Les programmes des PCA ont également procuré d’autres avantages aux collectivités, qui correspondent fortement à la façon dont les collectivités autochtones ont défini le succès des programmes. L’un des avantages les plus importants des programmes a été le soutien à l’emploi et l’élargissement des possibilités dans l’industrie de la pêche commerciale, bien qu’il existe un désir de formation pour soutenir la progression de carrière dans tous les aspects des pêches. Les programmes ont également permis d’améliorer les infrastructures communautaires, de générer des revenus pour soutenir d’autres priorités communautaires telles que les programmes sociaux et d’accroître la sécurité alimentaire dans les communautés du Nord.

Bien que les données des programmes analysées aux fins de l’évaluation aient montré que les programmes des pêches commerciales autochtones ont un effet positif sur les collectivités autochtones, l’évaluation a aussi cerné certaines limites en ce qui concerne les données recueillies pour rendre compte des résultats des programmes. Il s’agit entre autres de celles-ci : incohérences dans la manière dont les données sont recueillies pour les trois programmes; lacunes dans les données; manque de clarté sur les méthodes utilisées pour produire certaines données sur le rendement. Ces limites nuisent à la fiabilité des données utilisées pour rendre compte des résultats des programmes au niveau du Ministère. En outre, il a été démontré que certains des indicateurs de rendement utilisés ne permettent pas au programme de rendre compte de tous ses résultats.

Dans le contexte des programmes des PCA, les relations le MPO et les peuples autochtones ont été qualifiées de bonnes ou en voie d’amélioration grâce aux programmes. Cependant, l’état des relations entre les peuples autochtones et le gouvernement fédéral est plus vaste qu’un programme pris individuellement dans un ministère, et l’évaluation a fait ressortir un thème commun, à savoir qu’il reste encore beaucoup de travail à faire pour améliorer les relations.

Mise en œuvre du plan d’action découlant de l’Examen des programmes autochtones

L’Examen des programmes autochtones a donné lieu à de vastes consultations auprès des collectivités autochtones et d’autres intervenants externes, et a été mené dans l’optique du renouvellement de l’ensemble des programmes des pêches autochtones du MPO. L’examen a donné lieu à 96 recommandations, dont 26 concernent un ou plusieurs programmes des pêches commerciales. Le Ministère s’est engagé à donner suite à ces recommandations dans un plan d’action, lequel comprend des mesures nécessitant une collaboration entre les programmes au sein du Ministère.

Certes, l’évaluation n’a pas consisté en une analyse complète des progrès réalisés par rapport au plan d’action, mais il a été constaté que certaines mesures ont été prises et que d’autres sont en cours de mise en œuvre. Cependant, il n’y a pas eu de rapports régulièrement préparés par rapport au plan et aux calendriers, et il y a un manque de clarté concernant les responsables des mesures à prendre pour les programmes. Cette situation pourrait nuire à la réussite de la mise en œuvre du plan d’action et, par la suite, au succès continu des programmes des pêches commerciales autochtones.

6.0 Annexes

6.1 Annexe A - Méthodologie et limites de l’évaluation

L’évaluation a été réalisée à l’aide d’un cadre d’évaluation, qui comprenait les questions d’évaluation résumées à la page 3, ainsi que des indicateurs. Les données ont été recueillies au moyen des éléments probants suivants, qui ont été triangulés pour produire les constatations globales.

Analyse documentaire

L’équipe d’évaluation a effectué une analyse de la documentation pour comprendre et définir les modalités de la conception conjointe, l’élaboration conjointe et l’exécution conjointe. L’analyse documentaire comprenait des références nationales et internationales.

Limites : La documentation disponible sur ces approches était peu abondante et se rapportait en majeure partie à des contextes différents comme la réalisation de recherches ou l’élaboration de politiques. En outre, elle était limitée en ce qui concerne les programmes autochtones. Bien que l’équipe d’évaluation n’ait pas été en mesure de définir clairement les approches, elle a pu extraire des principes généraux liés à la collaboration qui ont aidé à établir un cadre autour des approches de collaboration utilisées dans les programmes des PCA.

Analyse des données

Les statistiques du programme (p. ex., nombre de groupes autochtones admissibles qui utilisent les programmes, tendance relative au nombre d’emplois créés dans les pêches commerciales autochtones, nombre de projets financés) ont été analysées pour aider à comprendre dans quelle mesure les programmes ont atteint certains résultats escomptés.

Limites : Il y avait des limites dans certaines des données analysées pour l’évaluation, et celles-ci sont bien indiquées dans la section du rapport portant sur le rendement. Toutefois, cela n’a pas empêché l’équipe d’évaluation d’utiliser les données pour cerner les constatations, car elles ont été validées et renforcées par des données qualitatives.

Examen des documents

L’examen des documents a porté sur l’information pertinente pour les trois programmes des PCA, y compris les procès-verbaux des réunions du comité de gestion, les rapports d’évaluation antérieurs, les documents sur l’EPA, d’autres documents de programme et les rapports publics.

Entrevues

L’équipe d’évaluation a mené 41 entrevues auprès de 60 personnes, dont 17 membres du personnel du MPO, 23 membres du personnel externe du programme (p. ex., des ESEE) et 20 participants au programme. Les entrevues ont été structurées de façon à discuter d’un éventail de questions liées à la pertinence, à l’efficacité, à la conception et à l’exécution du programme.

En raison des restrictions de voyage imposées par la COVID-19, l’équipe d’évaluation n’a pas été en mesure de rencontrer en personne les participants au programme de PCA et d’autres informateurs externes, et les entrevues ont plutôt été réalisées par téléconférence.

Limites : Au cours de l’évaluation, il y a eu des différends en Nouvelle-Écosse concernant les droits des Autochtones de pêcher pour en tirer une subsistance convenable. Ces différends ont peut-être eu une incidence sur les points de vue liés à la pêche commerciale.

Les peuples autochtones interagissent avec le Ministère dans le cadre de divers forums et programmes (p. ex. le Programme autochtone de gestion des ressources aquatiques et des océans). Il est possible qu’en répondant aux questions de l’évaluation, certaines des personnes interrogées aient exprimé des opinions tenant compte d’autres expériences avec le Ministère. Afin d’atténuer cette possibilité, l’équipe d’évaluation a formulé les introductions écrites et verbales en conséquence et a posé des questions de clarification pendant les entrevues.

6.2 Annexe B - Ressources des programmes des pêches commerciales autochtones

Source : Bureau du dirigeant principal des finances et personnel des programmes

Note : Le salaire prévu n’était pas disponible pour 2020-2021.
Source : Bureau du dirigeant principal des finances et personnel des programmes.

Source : Bureau du dirigeant principal des finances et personnel des programmes

6.3 Annexe C – Volets du programme des pêches commerciales autochtones

6.4 Annexe D – Recommandations découlant de l’examen des programmes autochtones et mesures prises par le MPO pour les programmes des pêches commerciales

Le tableau suivant résume les recommandations liées aux programmes de pêche commerciale autochtone qui ont été incluses dans le plan d’action du MPO en réponse aux recommandations de l’Examen des programmes autochtones.

6.5 Annexe E – Plan d’action de la gestion (PAG)

Évaluation des programmes des pêches commerciales autochtones
Projet #96420
Date du CMRÉ : mars 2021
Date prévue pour l’achèvement du PAG : août 2022
SMA/SC principal : Sous-ministre adjoint principal, Gestion des pêches et des ports