Évaluation du Programme de recherche et sauvetage :
Garde côtière auxiliaire canadienne
Rapport final
Numéro de projet: 96743
Le 24 mars 2022

1.0 Contexte de l’évaluation

1.1 Aperçu

Le présent rapport présente les résultats de l’évaluation du Programme de recherche et sauvetage (SAR) : Garde côtière auxiliaire canadienne (GCAC). L’évaluation a été menée par la Division de l’évaluation de Pêches et Océans Canada (MPO) et de la Garde côtière canadienne (GCC) de mars à novembre 2021.

L’évaluation est conforme à la Politique sur les résultats du Conseil du Trésor et aux exigences de la Loi sur la gestion des finances publiques.

1.2 Contexte, portée et objectifs de l’évaluation

La portée de l’évaluation a été établie par une phase de planification, qui comprenait des consultations avec les représentants du programme. Ces consultations ont permis de déterminer que la priorité de l’évaluation du programme SAR était la GCAC, compte tenu des investissements récents (pour en savoir plus, voir le profil et le contexte du programme). En outre, selon la Loi, une évaluation de la GCAC devait être réalisée avant mars 2022. Le programme a été évalué pour la dernière fois en 2016-2017 dans le cadre de l’évaluation du programme des services de recherche et sauvetage.

L’évaluation comprenait une évaluation de la pertinence, de l’utilisation des ressources et de l’efficacité de la Garde côtière auxiliaire, en ce qui concerne les activités de la GCAC financées par les accords de contribution, pour la période allant de 2016-2017 à 2020-2021.

1.3 Méthodologie et questions d’évaluation

L’évaluation s’est appuyée sur plusieurs sources de données, notamment des entretiens, une analyse des données, un examen des documents et un sondage auprès des membres de la GCAC^{Note de bas de page 1} pour examiner les questions présentées ci-dessous (voir l’annexe A pour la méthodologie détaillée de l’évaluation). Une étude de cas du Programme pilote communautaire autochtone de bénévolat en sécurité nautique (CABSN) a été réalisée dans le cadre de l’évaluation. Les résultats de l’étude de cas sont présentés tout au long du rapport et un profil détaillé du programme est fourni à l’annexe B.

Questions d’évaluation

Pertinence

1. Le rôle actuel de la GCAC est-il approprié en ce qui concerne l’intervention maritime et y a-t-il d’autres rôles que la GCAC pourrait remplir?

Utilisation des ressources

2. Dans quelle mesure le financement de la GCC appuie-t-il la capacité de la GCAC de participer à la recherche et au sauvetage en mer?
3. Dans quelle mesure la GCAC utilise-t-elle les ressources de façon efficiente?
4. Quelle est la valeur ajoutée de l’investissement de la GCC dans la GCAC?

 Efficacité

5. Dans quelle mesure la GCAC est-elle prête à intervenir en cas d’incidents SAR?
6. Dans quelle mesure la GCAC est-elle efficace pour répondre aux incidents maritimes?
7. Dans quelle mesure le Programme pilote communautaire autochtone de bénévolat en sécurité nautique (CABSN) a-t-il augmenté la capacité des communautés autochtones à participer à la GCAC? Dans quelle mesure le programme a-t-il amélioré l’intervention maritime?

Puisque les organisations de la GCAC sont des entités juridiques distinctes du gouvernement du Canada et qu’ils fonctionnent sans lien de dépendance avec la GCC, une évaluation de leur gestion et de leur administration n’a pas été incluse dans la portée de l’évaluation. L’évaluation a toutefois permis d’examiner les pratiques mises en place pour assurer l’utilisation efficace des ressources au sein des organisations auxiliaires.

2.0 Profil et contexte du programme

2.1 Aperçu du Programme de recherche et sauvetage

Le système canadien de SAR est le résultat d’une collaboration entre les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux, les administrations municipales et des organisations bénévoles. Il vise à rechercher des personnes, des aéronefs, des navires et d’autres embarcations qui encourent, ou sont considérés comme encourant, un danger imminent et à leur porter secours.

Le programme de SAR en mer de la GCC dirige, assure et maintient l’état de préparation du système fédéral de recherche et sauvetage en mer, qui s’étend sur 5,3 millions de kilomètres carrés.

Le programme de SAR aide la GCC à remplir son mandat lié à la capacité d’intervention en cas d’incidents en mer, à la participation accrue des Autochtones au système d’intervention maritime du Canada et à une meilleure cogestion des trois océans du Canada. Ceci est accompli avec le soutien des intervenants et des partenaires, y compris les Forces armées canadiennes et la GCAC.

L’objectif principal du Programme de SAR est de sauver 100 % des vies en danger. Chaque année, la GCC répond à plus de 5 000 appels d’assistance maritime. Les ressources sur l’eau de la GCC en matière de SAR  comprennent plus de 44 stations de bateaux de sauvetage, 27 embarcations de sauvetage côtières et une variété de navires de SAR primaires.

La coordination des opérations de recherche et de sauvetage est assurée par trois centres conjoints de coordination des opérations de sauvetage (CCOCS) et deux centres secondaires de sauvetage maritime (CSSM). Les services d’alerte et de communication sont coordonnés avec le Programme des Services de communications et de trafic maritimes de la GCC.

Le Programme de SAR est géré par la Direction de l’intervention au sein des opérations de la GCC et, entre 2016-2017 et 2020-2021, les dépenses prévues du programme s’élèvent à 235 millions de dollars, ce qui comprend 32,2 millions de dollars en subventions et contributions pour la GCAC.

La Garde côtière auxiliaire canadienne est un élément clé du système de SAR. Un profil de la GCAC et du contexte opérationnel connexe est fourni dans la section 2.3.

2.2 Services de recherche et de sauvetage dans le contexte des changements apportés à la Garde côtière canadienne

Depuis 2015-2016, la GCC a reçu d’importants investissements afin d’améliorer sa capacité d’intervention en cas d’incidents maritimes et de combler les lacunes en matière de capacité pour les opérations de SAR dans les zones prioritaires, notamment dans l’Arctique, et de rétablir les actifs de SAR précédemment fermés sur les côtes Ouest et Est.

Le lancement du Plan de protection des océans (PPO), en 2017, a permis d’obtenir des fonds pour renforcer davantage la capacité de recherche et de sauvetage, et pour rétablir la coordination stratégique nationale et l’orientation du programme de SAR. Parallèlement, certains changements organisationnels ont été apportés au sein de la GCC, notamment la création d’une nouvelle région arctique et la réorganisation de l’administration centrale.

Depuis 2017-2018, le Programme de SAR répond à ces attentes et responsabilités accrues, tout en ajustant ses ressources et en s’alignant sur les processus opérationnels au sein de la Direction de l’intervention de la GCC.

2.3 Aperçu de la Garde côtière auxiliaire canadienne

La GCAC est un réseau d’organismes bénévoles sans but lucratif, de constitution fédérale, qui se consacrent à la recherche et au sauvetage, et à la sécurité nautique. La GCAC est composée de six organisations régionales (voir la figure 1 ci-dessous) et d’une organisation nationale, qui sont des entités juridiques distinctes du gouvernement du Canada et qui travaillent en étroite collaboration avec la GCC. Chaque organisation régionale de la GCAC a un conseil d’administration dirigé par un président. Le bureau national de la GCAC est responsable de la gouvernance et de l’administration au niveau national. Il soutient le Conseil national de la GCAC, qui est composé des présidents des GCAC régionales.

Les six régions de la GCAC évoluent dans des environnements marins, sociaux et commerciaux différents, ce qui crée des contextes, des facteurs de risque et des défis différents à relever. Par conséquent, il n’est pas possible de comparer les régions lorsqu’on examine l’état de préparation et l’efficacité de la Garde côtière auxiliaire.

Royal Canadian Marine Search and Rescue (RCMSAR)^{Note de bas de page 3} :

Couvre la Colombie-Britannique (C.-B.) avec sept zones de SAR. Il existe une administration centrale régionale et 32 stations, soutenues par 32 sociétés indépendantes. La plupart des navires appartiennent aux stations de SAR du RCMSAR. Il dépend des collectes de fonds pour l’acquisition de navires, et du financement provincial pour soutenir un institut de formation avec un programme de formation complet.

Garde côtière auxiliaire des Premières Nations côtières (Premières Nations côtières)^{Note de bas de page 4} :

Établie en 2018-2019, elle est la première organisation de la Garde côtière auxiliaire dirigée par des Autochtones au Canada. Elle est encore en phase de mise en œuvre et de renforcement des capacités (par exemple, extension de la présence, formation, achat de navires communautaires par l’intermédiaire du programme CABSN). Actuellement, il existe des unités de la GCAC dans sept communautés des Premières Nations le long de la côte de la Colombie-Britannique, dont deux sont opérationnelles.

Garde côtière auxiliaire canadienne – Centre et Arctique (C et A) :

Couvre 2 provinces et 2 territoires avec 14 zones de SAR. Environ 60 % des navires sont privés (bateaux commerciaux, récréatifs et de plaisance) dont les propriétaires sont des membres de la GCAC. Des bénévoles des collectivités exploitent des navires communautaires (20 %) ou des navires appartenant à la GCAC (20 %). La région est la plus impliquée dans l’expansion de la région Arctique et participe au programme CABSN depuis 2016-2017. Elle a élaboré un programme régional de formation des bénévoles en trois phases, approuvé par Transports Canada.

Garde côtière auxiliaire canadienne – Québec :

Couvre le Québec, y compris 14 communautés du Nunavik avec quatre zones de SAR. Environ 80 % des navires sont privés (p. ex., pêche, commerce, plaisance) et 20 % sont des navires de SAR spécialisés appartenant à la GCAC ou à des collectivités. La région participe au programme CABSN depuis 2019-2020. Elle a adopté le programme de formation de C et A.

Garde côtière auxiliaire canadienne – Maritimes :

Couvre trois provinces (N.-B., N.-É. et Î.-P.-É.) et les Îles de la Madeleine avec six zones de SAR. Les membres et les navires sont principalement issus de l’industrie de la pêche commerciale (88 %), les autres étant des plaisanciers (12 %). La région participe au programme CABSN depuis 2019-2020. A adopté le programme de formation de C et A.

Garde côtière auxiliaire canadienne – Terre-Neuve-et-Labrador (T.-N.-L.) :

Couvre T.-N.-L. avec six zones de SAR. La plupart des membres sont des pêcheurs commerciaux qui doivent suivre une formation obligatoire stricte, supérieure à celle exigée par la GCAC. La plupart des navires sont des propriétés privées. La région participe au programme CABSN et à l’expansion de l’Arctique depuis 2018-2019. 

2.4 Zone de responsabilité de la Garde côtière auxiliaire canadienne

La GCC finance la GCAC pour qu’elle mène des activités autorisées en son nom, à l’appui du mandat de la GCC en matière de recherche et de sauvetage maritimes. Les unités auxiliaires sont affectées à des missions maritimes par l’un des trois CCCOS^{Note de bas de page 5}. Une unité auxiliaire peut être chargée d’intervenir seule lorsqu’il n’y a pas de ressources primaires (p. ex. GCC) mieux placées pour réagir rapidement, généralement pour les incidents de classe M3, M4 et M5^{Note de bas de page 6}. Elle peut également être chargée de fournir un soutien en tant qu’intervenant parmi d’autres, même dans le cadre de missions pour des incidents de détresse (classe M1 et M2), à condition que la formation, l’expertise et les capacités opérationnelles (p. ex., navire, équipement SAR) de l’unité soient appropriées pour les opérations requises. La décision sur les mesures à prendre, et par quel intervenant, est prise par le CCCOS sur la base de nombreux facteurs (par exemple, le niveau d’urgence, les conditions météorologiques, le lieu, le moment, l’état de préparation des ressources) et en conformité avec des protocoles opérationnels stricts.

Dès qu’elles reçoivent l’appel d’un CCCOS, les unités auxiliaires utilisent l’outil d’évaluation des risques vert-ambre-rouge pour décider si elles sont prêtes à participer à une mission de manière sûre et efficace. La décision est fondée sur des facteurs tels que les conditions météorologiques et l’état de l’eau, le type et l’équipement du navire, et la qualification des membres de l’équipage.

2.5 Ressources de la Garde côtière auxiliaire canadienne

En 2020-2021, la GCAC comptait 4 139 membres et avait accès à 964 navires. La majorité des membres de la GCAC sont des pêcheurs commerciaux et des plaisanciers qui font don de leur temps et qui mettent leur bateau à la disposition de l’organisation afin de soutenir la mise en œuvre du Programme de SAR de la GCC. Les autres membres de la GCAC sont des bénévoles des communautés locales qui prennent place à bord des navires d’intervention spécialisés en tout temps. Dans certaines régions, ces navires sont la propriété de la Garde côtière auxiliaire. Dans d’autres régions, Ils sont la propriété des communautés qui sont inscrites à la Garde côtière auxiliaire.

Entre 2016-2017 et 2020-2021, la GCC a accordé un financement de 32,2 millions de dollars à la Garde côtière auxiliaire, soit une moyenne de 6,4 millions de dollars par an. La majeure partie de ce financement était un financement de base (80 %), le reste étant assuré par le financement du PPO (pour en savoir plus sur le financement, voir la section 3.2.1).

2.6 Investissements du Plan de protection des océans dans la sécurité maritime et impact sur la Garde côtière auxiliaire canadienne

En novembre 2016, le gouvernement fédéral a annoncé la création du PPO, dotée de 1,5 milliard de dollars sur cinq ans, avec pour objectif de protéger les côtes et les voies navigables du Canada tout en poursuivant la croissance de l’économie. Plus particulièrement, l’investissement visait à améliorer la sécurité maritime et la navigation responsable, protéger le milieu marin du Canada et offrir de nouvelles possibilités pour les collectivités autochtones et côtières.

Plusieurs initiatives propres à la recherche et sauvetage ont été incluses dans le plan, ce qui a permis à la GCC d’améliorer sa coordination et sa capacité en matière de SAR tout en augmentant le soutien à la GCAC. Ces investissements ont permis de renforcer la capacité de la GCAC en élargissant son réseau de bénévoles, notamment dans les communautés autochtones.

3.0 Constatations de l’évaluation

3.1 Pertinence

3.1.1 Nécessité de la Garde côtière auxiliaire canadienne

Les bénévoles participent depuis longtemps à la recherche et au sauvetage en mer. Cependant, ils n’ont pas été officiellement reconnus comme des bénévoles avant le début des années 1960 et ce n’est qu’en 1978 que la première organisation à but non lucratif, le Service auxiliaire canadien de sauvetage maritime, a été créée. Depuis ce temps, la Garde côtière canadienne répond à un besoin en matière d’intervention maritime et soutient le mandat et les obligations légales de la GCC d’intervenir lors d’incidents en mer qui comportent des risques pour les marins et de remplir ces obligations de façon rentable.

L’évaluation a révélé que la GCAC fournit une capacité de SAR maritimes dans les régions où la GCC ne dispose pas de ressources. Elle comble également certaines lacunes dans les zones à fort trafic (par exemple, Vancouver, le fleuve Saint-Laurent, T.-N.-L.) et les régions côtières éloignées (par exemple, le nord de la Colombie-Britannique et du Québec, la côte du Labrador, l’Arctique). De plus, les bénévoles de la GCAC sont souvent des marins expérimentés qui connaissent très bien leur environnement local, ce qui leur permet de fournir des connaissances locales pour appuyer les opérations.

La nécessité de la participation de la GCAC aux interventions maritimes se reflète également par le nombre d’heures d’opérations qu’elle effectue et le nombre de missions qu’elle reçoit, soit comme intervenant unique, soit comme soutien supplémentaire aux ressources principales de SAR.

Les données historiques montrent que le nombre de tâches auxquelles la GCAC a répondu a fluctué d’une année à l’autre, mais entre 2000 et 2020, elle a répondu à une moyenne de 1 779 tâches par an (voir la figure 2 ci-dessous). Au cours de la récente période de cinq ans (2015-2016 à 2019-2020), la GCAC a répondu en moyenne à 1 605 tâches par an, soit 24 % du total des tâches de SAR maritimes (pour en savoir plus, voir la section 3.3.3).

Entre 2015-2016 et 2019-2020, les tâches de la GCAC ont suivi une tendance à la baisse, ce qui correspond à la tendance de toutes les tâches de SAR maritimes. Les récents investissements du PPO dans la sécurité maritime, qui auraient pu réduire les risques et les situations d’incidents potentiels, pourraient expliquer cette tendance à la baisse. Il est important de noter que les risques, comme ceux liés au changement climatique et à l’augmentation de l’activité maritime dans le Nord, laissent croire que la participation continue de la GCAC aux interventions maritimes demeurera nécessaire.

Source : Statistiques nationales de la GCAC et documentation interne de la GCAC.

Entre 2015-2016 et 2019-2020, la GCAC a répondu à 8 027 appels SAR maritimes et a fourni 17 000 heures d’opérations SAR.

3.1.2 Rôle de la Garde côtière auxiliaire canadienne

Rôle actuel de la Garde côtière auxiliaire canadienne

La mission et le rôle de la Garde côtière auxiliaire sont clairement définis dans les accords de contribution que chaque organisation a conclus avec la GCC, à savoir : « fournir des membres et des navires de la GCAC situés à des endroits stratégiques (déterminés par la GCC en consultation avec la GCAC), formés et qualifiés, qui sont prêts et disponibles pour appuyer les activités de recherche et de sauvetage de la GCC et les autres activités mandatées par la GCC ». Actuellement, les activités admissibles et les fonds de contribution pour les soutenir sont directement liés au mandat de SAR maritimes de la GCC. Toutefois, dans le cadre du PPO, des efforts ont été déployés dans certaines régions pour étudier la possibilité d’étendre progressivement le rôle de la GCAC en matière d’intervention environnementale de base.

Une analyse des données opérationnelles a montré qu’entre 2015-2016 et 2019-2020, 92 % des missions de SAR auxquelles la GCAC a participé se déroulaient dans un environnement maritime (c’est-à-dire de classe M1 à M5), ce qui correspond à son rôle défini. Les autres missions auxquelles la GCAC a participé étaient d’autres activités de SAR non maritimes (p. ex., aide humanitaire).

En plus des activités de SAR, les renseignements tirés du sondage auprès des membres de la GCAC montrent que certains membres ont participé à d’autres activités, notamment en ce qui concerne l’éducation et la sensibilisation du public.

• 28 % des 873 membres de la GCAC répondants ont déclaré mener parfois ou souvent des actions de sensibilisation et d’information du public.
• 15 % des 871 membres de la GCAC répondants ont déclaré vérifier parfois ou souvent les épaves délabrées ou abandonnées.
• 11 % des 867 membres de la GCAC répondants ont déclaré observer parfois ou souvent des animaux marins.
• 8 % des 874 membres de la GCAC répondants ont déclaré vérifier parfois ou souvent les aides à la navigation de la GCC.
• 3 % des 875 membres de la GCAC répondants ont déclaré évaluer parfois ou souvent les déversements de pollution marine.

Remarque : Les répondants à l’enquête devaient indiquer la fréquence de leur participation à d’autres activités en utilisant l’échelle suivante : jamais, rarement (1 à 2 fois par an), parfois (3 à 5 fois par an) ou souvent (6 fois par an ou plus).

Points de vue sur le rôle futur de la Garde côtière auxiliaire

Certaines personnes interrogées ont indiqué qu’il serait raisonnable d’élargir le rôle de la GCAC dans le domaine de l’intervention environnementale de base. À ce jour, certains membres de la GCAC ont reçu une formation en matière de pollution marine, mais la GCAC n’a pas été officiellement chargée de mener des interventions environnementales. Il a toutefois été souligné que l’ajout de nouvelles activités nécessiterait de modifier le cadre politique et juridique actuel dans lequel la Garde côtière auxiliaire fonctionne, ainsi que des formations et des financements supplémentaires. En outre, il a été noté que toutes les régions n’auraient pas la capacité d’assumer des tâches supplémentaires à ce moment-là, et que tous les membres ne seraient pas capables ou désireux d’assumer des rôles supplémentaires (par exemple, les pêcheurs commerciaux).

3.2 Utilisation des ressources

3.2.1 Financement de la Garde côtière auxiliaire canadienne

Exigences en matière de rapports annuels pour la Garde côtière Canadienne

Chaque organisation régionale de la GCAC est tenue de fournir à la GCC des informations commerciales et financières précises liées au financement par contribution, qui sont utilisées par la GCC pour gérer le programme et assurer la responsabilité et la conformité à la Loi sur la gestion des finances publiques. Deux documents clés sont fournis.

• Un plan d’affaires annuel est soumis au début de chaque année et décrit les priorités, les défis et les activités autorisées à être réalisées, ainsi que les prévisions pour l’année à venir.
• Un rapport financier présente les dépenses effectuées au cours de la période à l’étude, ventilées par catégories d’admissibilité, et explique les écarts éventuels par rapport au plan d’affaires annuel.

Ces deux documents doivent être approuvés par le conseil d’administration régional de la GCAC et par les surintendants régionaux SAR de la GCC. Un aperçu du financement total de la GCAC par catégorie d’admissibilité est présenté à la section 3.2.2.

Les organisations régionales de la GCAC doivent également transmettre à la GCC :

• Les formulaires d’assurance annuels, nécessaires au renouvellement de la police d’assurance nationale;
• Les rapports de vérification financière externe réalisés chaque année au niveau régional. Ces rapports donnent l’assurance que, dans l’ensemble, de bonnes pratiques de gestion financière sont suivies dans les régions grâce à l’application de contrôles internes.

Financement^{Note de bas de page 7} fourni à la Garde côtière auxiliaire par la Garde côtière canadienne

Entre 2016-2017 et 2020-2021, la GCC a fourni 32,2 M$ de financement à la Garde côtière canadienne, dont 25,9 M$ de financement de base et 6,3 M$ de financement supplémentaire pour les initiatives du PPO (p. ex., expansion de l’Arctique, le programme CABSN et la Garde côtière canadienne de l’Arctique).

Dans l’ensemble, le financement supplémentaire a représenté 20 % du financement total des GCC pour la période de cinq ans (voir la figure 3 ci-dessous).Des fonds supplémentaires ont été accordés à cinq des régions de la GCAC, à l’exception du RCMSAR, pour : créer la nouvelle région des Premières Nations côtières, créer un chapitre sur l’Arctique (principalement à la région C et A, et dans une moindre mesure aux régions du Québec et de Terre-Neuve-et-Labrador), et le soutien apporté par la GCAC au programme CABSN. Bien que l’on s’attende à ce qu’une partie du financement du PPO soit intégrée au financement de base de la GCAC au cours des prochaines années, il est actuellement limité dans le temps jusqu’en 2022-2023.

Source : Plans d’activités annuels de la GCAC, 2016-2017 à 2020-2021.

Défis liés au financement de base

Comme le montre la figure 4 ci-dessous, le financement de base de la GCAC n’a pratiquement pas augmenté à l’échelle nationale.  La ventilation régionale a montré qu’au cours des cinq années depuis 2016-2017, quatre des régions de la GCAC ont reçu un financement de base d’environ 1 M$ par an; ainsi, le financement de base annuel par région est resté proche du financement de base annuel moyen reçu par région il y a 10 à 15 ans^{Note de bas de page 8}.

Certaines personnes interrogées ont rappelé que les coûts ont augmenté au fil du temps, de sorte que le financement de base ne couvre pas tous les coûts engagés par la Garde côtière auxiliaire, ce qui a une incidence sur la capacité de la GCAC à maintenir les navires, le matériel et la formation disponibles et conformes aux normes établies dans les lignes directrices nationales et les normes de compétence de la GCAC (pour en savoir plus à ce sujet, voir les sections 3.3.1 et 3.3.2). Si le financement global de la GCAC a augmenté à la suite du PPO, cette augmentation était liée aux activités supplémentaires spécifiques déjà décrites. Par conséquent, il ne pourrait pas être utilisé pour compenser les effets négatifs de facteurs qui échappent au contrôle de la GCAC, comme l’inflation et l’augmentation des coûts (par exemple, l’assurance, le carburant, le matériel).

Source : Plans d’activités annuels de la GCAC, 2016-2017 à 2020-2021.

Sources de financement de la Garde côtière auxiliaire canadienne

Les données financières tirées des rapports de vérification ont montré que le financement provenant de la GCC (de base et supplémentaire) constituait la principale source de financement de la GCAC, bien qu’il y ait eu quelques sources de financement supplémentaires dans certaines régions. Les Premières Nations côtières, les Maritimes, et Centre et Arctique dépendaient presque entièrement du financement de la GCC, tandis que le RCMSAR et le Québec ont reçu la plus grande proportion d’autres financements, avec 33 % et 27 % de leur financement provenant d’autres sources, respectivement (voir la figure 5 ci-dessous). D’autres financements provenaient de sources telles que des initiatives fédérales non dirigées par la GCC, des financements provinciaux, des collectes de fonds ou des dons.

Source : Rapports de vérification annuels de la GCAC, 2015-2016 à 2019-2020.

3.2.2 Utilisation des fonds de contribution par la Garde côtière auxiliaire canadienne

Catégories des dépenses admissibles

Il existe plusieurs catégories de dépenses admissibles définies dans les accords de contribution. Aux fins de l’évaluation, elles ont été regroupées en quatre catégories :

• Soutien aux opérations de SAR : coûts de préparation (p. ex. entretien des navires et de l’équipement SAR, primes d’assurance des membres);
• Formation : coûts pour soutenir les activités visant à garantir que les membres possèdent les compétences et les aptitudes requises;
• Opérations SAR : coûts encourus pour la participation aux missions de SAR; et
• Administration : coûts pour les opérations commerciales, y compris les salaires et les services professionnels pour les gestionnaires et le personnel de bureau.

Répartition du financement de la GCC

Entre 2016-2017 et 2020-2021, la Garde côtière auxiliaire a affecté plus de 50 % du financement total provenant de la GCC (32,2 M$) au soutien de la préparation et du renforcement des capacités (c.-à-d. au soutien des opérations de SAR, et à la formation) et 37 % de ce financement a été affecté aux frais d’administration (voir la figure 6 ci-dessous). Les opérations de recherche et de sauvetage représentent un faible pourcentage dans l’ensemble (12 %), avec de petites différences par région et par année, sauf en 2020-2021 où il était le plus faible (7 %), probablement en raison de la pandémie de COVID-19.

Source : Plans d’activités annuels de la GCAC, 2016-2017 à 2020-2021.

Les détails du financement par catégorie dans cinq régions (RCMSAR, C et A, Maritimes, Québec et T.-N.-L.), pour la période de 2016-2017 à 2020-2021^{Note de bas de page 9}, comprennent ce qui suit :

• La préparation et le renforcement des capacités étaient la catégorie la plus importante des budgets régionaux, variant entre 44 % et 60 %.
• Les coûts administratifs dans les régions varient entre 28 % et 44 % des coûts totaux. Depuis 2018-2019, le budget de l’administration a augmenté, ce qui a contribué à combler les pénuries existantes et à soutenir les activités accrues entreprises grâce au PPO (par exemple, le soutien au programme CABSN).

La région des Premières Nations côtières a montré une distribution différente des fonds en raison de son contexte particulier. Elle a été créée en 2018-2019, et pendant ses trois années d’existence, l’accent a été mis sur l’établissement de l’organisation et l’inscription des membres. Ainsi, le pourcentage de financement alloué à l’administration (52 %) était plus élevé et le pourcentage alloué à la formation (12 %) était relativement plus faible.

Limites de l’évaluation des coûts totaux de la Garde côtière auxiliaire

L’information fournie par la GCAC à la GCC ne rend pas compte de l’Intégralité des coûts engendrés, pour chaque organisation de la GCAC, pour maintenir la capacité et exécuter les activités SAR. Par exemple, dans certaines régions, il existe des sociétés auxiliaires au sein de leur structure, qui fonctionnent comme des entités à but non lucratif distinctes et dont seule une partie des informations financières est communiquée par la région. Comme il a été mentionné, la GCAC n’est tenue de communiquer que certaines informations financières et la communication de toute information supplémentaire est laissée à la discrétion de chaque région de la GCAC. Sans le tableau complet des sources de financement et des pénuries, la GCC est limitée dans la détermination des insuffisances de services ou de capacités, et dans la planification des mesures appropriées pour y remédier.

3.2.3 Orientation, rapports et pratiques de gestion

Principaux documents d’orientation suivis par la GCAC

Les accords de contribution entre la GCC et la GCAC définissent les attentes, le cadre, les exigences en matière de planification et de rapports, ainsi que les rôles et les responsabilités de la GCAC. Les exigences sont également décrites dans deux autres documents d’orientation qui ont été élaborés conjointement par la GCC et la GCAC en 2017.

• Les lignes directrices nationales de la GCAC fournissent une orientation et une aide aux membres de la GCC et de la GCAC en ce qui concerne l’administration et la prestation du programme des organisations de la GCAC.
• Les normes de compétence nationales de la GCAC définissent les normes minimales que chaque organisation régionale de la GCAC doit respecter ou dépasser dans le cadre de ses programmes de formation internes et de ses exigences de certification et de recertification. Ce document vise à assurer l’uniformité au niveau national sans créer de coûts supplémentaires pour les régions.

Amélioration des processus et des outils de travail

Dans l’ensemble, les organisations régionales de la GCAC respectent les exigences en matière de rapports prévues dans les accords de contribution. Avant 2017-2018, les GCAC régionales utilisaient différents formats et outils pour la planification et la production de rapports. À partir de 2018-2019, la GCC a pris des mesures pour mieux soutenir le suivi et la supervision de la gestion. 

• La GCC a élaboré un guide des exigences opérationnelles de la GCAC et un modèle financier normalisé. Cela a permis d’améliorer les rapports et de fournir des informations plus cohérentes et plus complètes à l’équipe de gestion nationale de la GCC.
• Il a été difficile pour la GCAC de s’adapter à tous les changements apportés aux processus, aux modèles et aux exigences d’approbation. Pour rationaliser les rapports et relever les défis, les outils sont continuellement révisés lors des réunions annuelles sur les meilleures pratiques, au cours desquelles la GCAC fournit des commentaires et des suggestions à la GCC. 
• À partir de 2019-2020, la GCC met à l’essai la pratique consistant à effectuer des vérifications tournantes des bénéficiaires, afin d’accroître l’assurance de conformité aux accords de contribution. Ces audits sont réalisés par des entrepreneurs externes, afin de compléter les contrôles internes actuels de la GCAC (par exemple, en s’assurant qu’il n’y a pas de lacunes dans la surveillance, en détectant les erreurs, le contournement de la gestion ou les transactions ou activités inappropriées). Les enseignements tirés de l’audit pilote dans la région Centre et Arctique sont utilisés pour le premier cycle d’audits, qui seront sélectionnés sur la base des risques potentiels définis.

Collaboration entre la GCC et la GCAC

Depuis la récente réorganisation de la GCC en 2019, le Programme de la GCAC est géré dans le domaine plus large de l’Intervention. Les aspects tels que l’administration, la gestion des affaires, le renouvellement des accords de contribution avec la GCAC ainsi que la planification et les rapports connexes sont assurés par l’équipe des services d’intervention de la GCC. Le gestionnaire national de SAR et les surintendants régionaux de SAR sont les experts en la matière pour les opérations de SAR. Ils se réunissent régulièrement pour discuter et coordonner les questions de SAR au sein de la GCC. Au niveau régional, il existe une collaboration permanente entre les surintendants SAR et les représentants régionaux de la GCAC. La GCC à l’Administration Centrale (GCC-AC) s’engage auprès des organisations de la GCAC lors des réunions nationales trimestrielles et par l’intermédiaire du processus de planification et de rapport.

La communication et la collaboration comme domaines d’amélioration

Les personnes interrogées et les directeurs qui ont répondu au sondage auprès des membres de la GCAC ont convenu que la communication et la collaboration au sein de la GCAC, ainsi qu’entre la GCC et la GCAC, pourraient être améliorées. Voici certains des éléments à prendre en compte :

• Les régions fonctionnent différemment; ainsi, à un moment donné, la normalisation devient trop restrictive. Une approche plus collaborative et un dialogue ouvert sont nécessaires pour équilibrer les différentes réalités opérationnelles. 
• Le bureau national de la GCAC pourrait jouer un rôle plus important en facilitant un processus de collaboration visant à résoudre les problèmes et à communiquer les meilleures pratiques.
• Les visites du personnel de la GCC-AC dans les régions de la GCAC favoriseraient la compréhension mutuelle et faciliteraient la collaboration.
• Les communications avec les autres services d’urgence et le CCCOS/CSSM sont parfois un défi.

En ce qui concerne les accords de contribution, il existe une collaboration et une communication bilatérales entre l’équipe nationale SAR de la GCC-AC et les directions régionales de la GCAC. Il y a également des réunions trimestrielles de toutes les régions de la GCAC et de l’équipe nationale de la GCC.

En ce qui concerne les opérations et la formation SAR, la collaboration et la communication se font surtout à l’échelle régionale, et principalement entre les surintendants régionaux SAR de la GCC et les agents régionaux de formation et d’opérations de la GCAC, mais aussi avec les CCCOS respectifs ou d’autres partenaires SAR de la région.

3.3 Efficacité

3.3.1 État de préparation de la Garde côtière auxiliaire pour répondre aux incidents SAR maritimes : membres, navires et équipement

Trois aspects de la GCAC ont été examinés afin de comprendre dans quelle mesure elle est prête à intervenir lors d’incidents de SAR maritimes : le nombre de membres, la disponibilité des navires et la disponibilité de matériel conforme aux normes.

Dans l’ensemble, les membres de la GCAC qui ont répondu au sondage ont un avis très positifs quant à leur expérience avec la GCAC et sont fiers d’être membres. L’enquête a montré que 90 % (793 sur 881) des membres et 88 % (118 sur 134) des directeurs qui ont répondu à l’enquête sont d’accord ou tout à fait d’accord pour dire qu’eux-mêmes ou leurs unités sont bien préparés à répondre aux incidents de recherche et de sauvetage en mer. Les sections suivantes détaillent les différents aspects de la préparation et les défis qui y sont liés.

Membres et navires de la Garde côtière auxiliaire canadienne

Entre 2016 et 2020, la GCAC a compté en moyenne 4 163 membres chaque année. Le nombre de membres par région varie, les Nations côtières ayant le plus petit nombre de membres avec 60 membres et le RCMSAR ayant le plus grand nombre de membres avec 951 membres, en 2020 (voir la figure 8 ci-dessous). Les différences dans le nombre de membres entre les régions sont dues à l’ancienneté de leur appartenance à la GCAC, ainsi qu’aux différents contextes dans lesquels chaque région fonctionne (par exemple, géographie, milieu marin).

Au cours de cette même période, la GCAC disposait en moyenne de 995 navires enregistrés et, comme pour le nombre de membres, le nombre de navires dans chaque région varie grandement, les Premières Nations côtières ayant la plus petite flotte avec 10 navires et les régions des Maritimes et de Terre-Neuve-et-Labrador ayant les plus grandes flottes avec 366 et 361 navires, respectivement. Les différences régionales dans le nombre de navires immatriculés à la GCAC reflètent les différents modèles de propriété. Par exemple, dans l’Arctique et pour les Premières Nations côtières, tous les navires appartiennent aux communautés, la plupart ayant été acquis avec le soutien du programme CABSN, tandis que dans les régions des Maritimes et de Terre-Neuve-et-Labrador, les navires appartiennent à des particuliers.

Source : Statistiques nationales de la GCAC et documentation interne de la GCAC.

En 2021, 33 nouveaux navires de SAR répartis dans cinq régions de la GCAC ont été financés par le programme CABSN, dont la plupart étaient destinés à l’Arctique. Ces navires doivent permettre de renforcer les capacités de recherche et de sauvetage dans les communautés autochtones.

Tendance du nombre de membres et de navires de la GCAC

Les données administratives ont montré une tendance à la baisse du nombre de membres de la GCAC depuis 2000. Le nombre de membres a atteint un sommet en 2002, avec 4 988 membres, mais il est tombé à 4 139 en 2020, soit une baisse de 17 % (voir la figure 9 ci-dessous).

De même, le nombre de navires enregistrés de la GCAC a diminué, mais à un rythme plus élevé que celui des membres. En 2000, 1 592 navires étaient enregistrés auprès de la GCAC, mais ce nombre est passé à 964 en 2020, soit une diminution de 39 %. La diminution du nombre de membres et de navires enregistrés est probablement attribuable au fait que plus de membres partent à la retraite avec leurs navires que de nouveaux membres ne sont recrutés. Les répondants au sondage ont indiqué que le vieillissement des bénévoles de la GCAC était un facteur de risque pour la disponibilité des membres, en particulier dans les régions des Maritimes et de Terre-Neuve-et-Labrador.

Source : Statistiques nationales de la GCAC et documentation interne de la GCAC.

Suffisance du nombre de membres et de navires de la GCAC

Alors que 67 % (88 sur 132) des directeurs qui ont répondu au sondage conviennent qu’il y a suffisamment de membres dans leur région pour intervenir en cas d’incidents de SAR, 18 % (22 sur 132) ne sont pas d’accord  (voir la figure 10 ci-dessous). Il y a quelques légères variations régionales, le RCMSAR étant le plus d’accord pour dire qu’il a suffisamment de membres (74 % ou 20 sur 27) et le Québec étant le moins d’accord (61 % ou 17 sur 28).

De même, 71 % (94 sur 132) des directeurs qui ont répondu à l’enquête conviennent qu’il y a suffisamment de navires dans leur secteur pour intervenir en cas d’incidents de SAR; toutefois, 18 % (22 sur 132) ne sont pas d’accord. Il existe d’importantes variations régionales, la quasi-totalité des directeurs du RCMSAR ayant répondu à l’enquête (93 %, soit 34 sur 38) étant d’accord ou tout à fait d’accord pour dire qu’il y a suffisamment de navires dans leur région. Les directeurs de la région du Québec qui ont répondu à l’enquête étaient les moins d’accord pour dire qu’il y avait suffisamment de navires dans leur région (36 %, soit 10 sur 28, étaient plutôt ou fortement en désaccord).

Source : Sondage auprès des membres de la GCAC.

Difficultés liées à l’adhésion

Les directeurs qui ont répondu au sondage ont indiqué que le fait de disposer d’assez de membres est l’un des plus grands défis auxquels ils sont confrontés (voir la figure 11 ci-dessous), ce qui laisse entendre que la tendance à la baisse du nombre de membres va probablement se poursuivre.

Source : Sondage auprès des membres de la GCAC

Ces défis diffèrent d’une région à l’autre, le Québec notant les plus grands défis en matière de rétention et de recrutement des membres, tandis que les régions des Maritimes et de Terre-Neuve-et-Labrador indiquent que la rétention des membres n’est pas vraiment un défi.

Exigences relatives à l’équipement de SAR et à l’état de préparation des navires

Pour intervenir lors d’incidents de SAR maritimes, les régions de la GCAC ont besoin de navires et de matériel qui répondent aux critères énoncés dans les lignes directrices nationales de la GCAC. Chaque navire doit répondre à toutes les exigences réglementaires applicables, avoir des certificats d’inspection de la sécurité maritime de Transports Canada à jour et avoir à bord l’équipement de SAR, et l’équipement de protection individuelle nécessaires. Les exigences relatives à l’équipement, aux navires et à l’entretien, qui sont propres à chaque région de la GCAC et qui sont approuvées par la GCC, doivent également être respectées.

Coûts admissibles et non admissibles liés aux navires et aux équipements

Les accords de contribution de la GCAC définissent clairement les coûts des navires et de l’équipement qui sont admissibles ou non à un remboursement. Pour les navires, les coûts admissibles sont les frais d’inspection et d’enregistrement, et les réparations mineures non assurées qui sont encourues dans le cadre d’opérations de SAR. Les coûts d’exploitation et d’entretien permanents de tout navire appartenant à un unité auxiliaire et de son équipement, ainsi que les coûts d’investissement supérieurs à 10 000 $, ne sont pas admissibles. Certaines fournitures, équipements et travaux d’entretien font partie des coûts admissibles (p. ex. fournitures et équipements de sécurité, équipements personnels et de navires SAR, équipements de télécommunication). Toutefois, d’autres coûts liés à l’équipement ne sont pas admissibles (par exemple, l’achat d’un navire pour la GCAC; les dispositifs de technologie avancée tels que les systèmes de suivi Garmin, les caméras thermiques maritimes ou les radiobalises individuelles de repérage).

Limites liées aux données sur l’état de préparation des équipements et des navires

L’évaluation ne disposait que de données administratives limitées pour déterminer dans quelle mesure les navires et les équipements sont conformes aux exigences et aux normes établies, car ces données ne sont pas communiquées à la GCC. Les données financières reflètent uniquement les dépenses admissibles remboursées, car les dépenses non admissibles sont couvertes par la GCAC grâce à un excédent ou à un financement externe, ou sont payées par les membres et ne figurent pas dans les états financiers. Les plans d’activités de la GCAC ont fourni quelques exemples de pressions financières dans certaines régions, mais il n’a pas été possible de dresser un tableau complet de l’état de préparation des navires et du matériel, et des pénuries connexes. Par conséquent, l’évaluation de l’état de préparation des équipements et des navires repose essentiellement sur des données du sondage.

Disponibilité et état de préparation des navires et du matériel de SAR

Dans l’ensemble, la plupart des membres de la GCAC qui ont répondu au sondage (86 %, soit 755 sur 878) sont d’accord pour dire qu’ils ont le matériel dont ils ont besoin. Une exception notable est la GCAC du Québec, où 19 % (26 sur 140) n’étaient pas d’accord.

En outre, 74 % des membres de la GCAC (646 sur 873) ont déclaré qu’il était facile de maintenir leur équipement en bon état de fonctionnement. Il est à noter que les régions de Terre-Neuve-et-Labrador et des Maritimes sont plus fortement d’accord sur ce point et que les régions du RCMSAR et du Québec sont plus fortement en désaccord (voir la figure 12 ci-dessous). Cela est conforme aux modèles de prestation de services de ces régions (c.-à-d. que les pêcheurs commerciaux des régions de Terre-Neuve-et-Labrador et des Maritimes entretiennent leurs propres bateaux pour leur travail).

Source : Sondage auprès des membres de la GCAC.

Défis liés aux navires et à l’équipement de SAR

La majorité des directeurs de la GCAC qui ont répondu au sondage sont également d’accord pour dire que les membres de leur région disposent du matériel nécessaire 74 % (98 sur 132), c’est-à-dire qu’ils sont légèrement moins d’accord que leurs membres qui ont répondu au sondage. Il existe quelques différences régionales notables, puisque seulement 50 % (14 sur 28) des directeurs de la GCAC au Québec ont cette opinion.

Toutefois, un peu plus de 80 % des directeurs de la GCAC qui ont répondu au sondage sont d’accord pour dire que l’équipement de SAR utilisé par les membres dans leur région est conforme aux normes établies, il y a quelques différences régionales, les directeurs du Québec étant moins d’accord sur ce point (voir la figure 13 ci-dessous).

Source : Sondage auprès des membres de la GCAC.

Remarque : la ventilation régionale n’est pas fournie pour la région de T.-N.-L. en raison du nombre limité de répondants.

Les directeurs de la GCAC qui ont répondu au sondage ont indiqué que de s’assurer que les navires sont aptes au service et que les membres disposent de l’équipement nécessaire était un défi de taille (voir la figure 14 ci-dessous).

Source : Sondage auprès des membres de la GCAC.

De même, les personnes interrogées en entrevue ont noté qu’il était difficile d’assurer l’état de préparation des navires et de l’équipement de SAR.

• Le financement de la GCC ne permet pas la mise à jour des outils et des équipements. Le manque de souplesse du cadre de subventions et de contributions de la GCC peut avoir une incidence sur la capacité d’intervention de la GCAC, qui n’est pas financée pour l’équipement.
• Les progrès de la technologie maritime (p. ex., les bateaux de pêche) et de l’équipement (p. ex., les dispositifs et les réseaux de communication) entraînent une augmentation des coûts d’équipement pour les bénévoles de la GCAC, qui peuvent dépasser les taux de remboursement et les taux de couverture d’assurance.

3.3.2 État de préparation de la Garde côtière auxiliaire pour répondre aux incidents de recherche et de sauvetage en mer : formation

Les organisations régionales de la GCAC sont chargées de s’assurer que leurs membres possèdent les qualifications, les titres et les compétences pratiques nécessaires pour participer aux missions de SAR maritimes. La GCC fournit des conseils, une orientation et un soutien à la formation aux régions.  

Exigences de formation pour les membres de la GCAC

Les membres auxiliaires sont tenus de posséder les qualifications et les compétences nécessaires pour participer en toute sécurité et de manière compétente aux missions de SAR. Les exigences de formation de base et les normes de certification pour les membres de la GCAC sont définies dans les normes de compétence nationales de 2017 et sont conformes aux règlements de Transports Canada. Les conditions préalables pour devenir membre sont la carte de conducteur d’embarcation de plaisance, un certificat restreint d’opérateur radio et un cours de premiers secours.

De plus, les membres doivent suivre une formation sur les opérations de SAR, habituellement offerte par la GCAC en collaboration avec la GCC, qui peut consister en des cours tels que la compétence du conducteur de petits bâtiments, la formation pour opérateur d’embarcation pneumatique à coque rigide, les installations mobiles et le coordonnateur sur place, ainsi que le service d’urgence maritime. Les capitaines et les chefs d’unités auxiliaires suivent une formation supplémentaire en leadership.

Soutien à la formation des membres auxiliaires

Toutes les organisations de la GCAC accordent la priorité à la formation de leurs membres, elles investissent environ un quart du financement de leurs contributions dans la formation. La formation et les allocations de fonds correspondantes sont personnalisées en fonction des caractéristiques régionales, par exemple : 

• La région C et A met en œuvre son propre programme de formation en trois phases, qui a été adopté, avec quelques ajustements, dans les régions du Québec et des Maritimes.
• Le RCMSAR offre, dans son centre de formation, un programme de formation complet, y compris des simulations d’entrainement. La majeure partie du financement du centre de formation est assurée par la province de la Colombie-Britannique.
• Certaines régions offrent une formation non opérationnelle à l’appui de la gestion des organisations (p. ex., au Québec) et une formation pour les membres du conseil d’administration et les chefs d’unité (p. ex., au Québec, chez les Premières Nations côtières).
• D’autres initiatives contribuent également au maintien des compétences et des qualifications des membres (par exemple, l’outil d’évaluation des risques opérationnels vert-ambre-rouge, le test de compétence en matière d’équipement de protection individuelle basé sur la station pour l’autocontrôle annuel de l’équipement).

Certaines régions mettent en œuvre d’autres formats de formation pour accroître l’accès à la formation, notamment dans les communautés éloignées et dans l’Arctique. Par exemple, certains cours sont offerts par l’intermédiaire de l’apprentissage à distance, et les cours de « formation des formateurs » et des instructeurs de l’Arctique permettent de dispenser la formation sur place dans les communautés, réduisant ainsi les problèmes de déplacement et de réaffectation.

Le rôle de la GCC en matière de formation

Des facteurs propres à chaque région (p. ex. la capacité de formation, la répartition géographique des unités, la formation maritime antérieure et l’expérience des membres) déterminent la stratégie de formation de chaque région de la GCAC. Ces stratégies sont élaborées par les régions de la GCAC en collaboration avec la GCC, conformément aux autres normes de formation pertinentes de la GCC, et sont approuvées par les surintendants régionaux SAR de la GCC. La GCC mène plusieurs fois par an des exercices de SAR, au cours desquels la Garde côtière auxiliaire et d’autres partenaires peuvent s’exercer aux schémas de recherche de SAR ou à la coordination d’une intervention de SAR multipartenaires. 

Budgets et dépenses de formation

La GCC a versé un total de 8,7 millions de dollars pour la formation des membres auxiliaires au cours de la période de cinq ans visée par l’évaluation. Le budget annuel de formation a augmenté pendant cette période, passant de 1,72 million de dollars en 2016-2017 à 1,8 million de dollars en 2020-2021. Les budgets de formation variaient selon les régions et étaient les plus élevés dans la région C et A, où ils étaient plus de deux fois supérieurs à ceux du Québec (voir la figure 15 ci-dessous). Cela est dû à plusieurs facteurs tels que le nombre de membres, la géographie et le fait que la région C et A a reçu des fonds supplémentaires par l’intermédiaire du PPO pour l’expansion de l’auxiliaire dans l’Arctique.

La plupart du temps, un pourcentage élevé, mais pas la totalité, du budget de formation a été utilisé (85 %), ce qui laisse entendre que la plupart des régions ont eu des difficultés à fournir le soutien à la formation qui était prévu. En outre, seulement 63 % du budget global de formation a été utilisé en 2020-2021, la pandémie de COVID-19 ayant eu une incidence importante sur la prestation de formation.

Source : Plans d’activités annuels de la GCAC, 2015-2016 à 2019-2020.

Le budget de formation par membre variait selon la région et était le plus élevé (5 400 $) dans les Premières Nations côtières (dont seulement 42 % a été utilisé), et le plus bas (1 683 $) au Québec (dont seulement 64 % a été utilisé).

Sources de formation pour les membres auxiliaires

La majorité des répondants au sondage de la GCAC (83 %, soit 776 sur 881) ont suivi une formation en recherche et sauvetage au cours des cinq dernières années. Les répondants qui ont suivi une formation ont indiqué qu’ils s’appuient sur différentes sources de formation; toutefois, la plupart ont reçu une formation par l’intermédiaire de leur organisation auxiliaire (93 %, soit 710 sur 763). Certains répondants ont également reçu une formation par l’intermédiaire de la GCC (29 %, soit 221 sur 763) et d’autres sources (20 %, soit 153 sur 763) (voir la figure 16 ci-dessous).

Si les résultats par région sont semblables aux résultats nationaux, certaines variations régionales sont notables. Les répondants au sondage de Terre-Neuve-et-Labrador se sont davantage appuyés sur la formation de la GCC que les répondants des autres régions, et les répondants au sondage du RCMSAR et de C et A ont utilisé d’autres sources plus que les autres régions.

Source : Sondage auprès des membres de la GCAC.

Remarque : La somme des pourcentages peut ne pas donner 100 %, car les répondants pouvaient choisir plus d’une réponse.

Opinions sur la formation reçue par les membres auxiliaires

Les répondants au sondage auprès des membres de la GCAC étaient généralement positifs quant à leur expérience de la formation. La majorité d’entre eux sont d’accord pour dire que leur auxiliaire les aide à satisfaire aux exigences et aux normes de formation (89 %, soit 394 sur 443). En outre, plus de trois-quarts des répondants ont convenu que la formation était facile d’accès (79 %, soit 600 sur 758), qu’elle était utile (96 %, soit 728 sur 758) et qu’elle les préparait à intervenir lors d’incidents de SAR maritimes (94 %, 713 sur 759) (voir la figure 17 ci-dessous). Ces résultats étaient cohérents entre les régions, sans différences notables.

Le principal problème lié à la formation déterminé dans le sondage des membres de la GCAC est la disponibilité de la formation. Alors que 85 % (644 sur 758) des membres qui ont répondu à l’enquête étaient d’accord pour dire que la formation était disponible, 15 % (114 sur 758) étaient neutres ou en désaccord avec le fait que la formation nécessaire était disponible. Les répondants de la région C et A étaient moins d’accord sur ce point, puisque 76 % (152 sur 200) étaient d’accord pour dire que la formation nécessaire était disponible et 24 % (48 sur 200) étaient neutres ou en désaccord.

Source : Sondage auprès des membres de la GCAC.

Remarque : Les réponses pour plutôt d’accord et tout à fait d’accord et plutôt pas d’accord et pas d’accord ont été combinées.

Soixante-seize pour cent des 132 répondants au sondage auprès des directeurs de la GCAC sont quelque peu d’accord ou tout à fait d’accord que les membres ont la formation dont ils ont besoin.

Défis liés à la formation

Bien que la majorité des directeurs de la GCAC qui ont répondu au sondage conviennent que les membres de leur région ont la formation nécessaire, plus de la moitié d’entre eux ont signalé des difficultés en matière de formation, ce qui laisse entendre que même s’ils répondent aux besoins de formation, il faut déployer beaucoup d’efforts pour y parvenir.

Cinquante-huit pour cent des 132 répondants au sondage auprès des directeurs de la GCAC ont déclaré que veiller à ce que les membres auxiliaires aient la formation nécessaire est un peu ou vraiment un défi.

Il convient de noter que pratiquement tous les directeurs de la région du Québec (86 %, soit 27 sur 28) qui ont répondu à l’enquête ont déclaré que le fait de veiller à ce que leurs membres aient la formation nécessaire constitue un peu ou vraiment un défi.

Malgré le fait que la plupart des régions n’aient pas utilisé le budget de formation prévu, le manque de ressources (c’est-à-dire de fonds et de personnes) a été cité par les personnes interrogées comme le principal défi à relever pour que les membres maintiennent une formation conforme aux normes de compétences nationales. Le manque de ressources a été particulièrement mentionné comme un défi dans les régions de C et A et de Terre-Neuve-et-Labrador, entraînant des dépenses personnelles pour les membres de la GCAC ou des heures supplémentaires pour le personnel régional de la GCC.

Les données étaient insuffisantes pour permettre une évaluation précise des pénuries de ressources (c’est-à-dire le financement et les personnes) liées à la formation.

Un certain nombre d’autres défis de formation, non liés au financement, ont été déterminés :

• Certains cours sont uniquement disponibles dans les grandes villes, ce qui nécessite de repenser les modes de prestation utilisés (par exemple, envoyer des instructeurs dans les communautés). Certains membres ont spécifiquement mentionné les déplacements dans les communautés éloignées et la charge de travail du personnel de la GCC comme facteurs limitant la disponibilité de la formation.
• Pour raisons personnelles (par exemple, vie personnelle, autres activités en été, autres engagements), il est parfois difficile pour les membres de se rendre disponibles pour la formation.
• Le changement prévu du cadre réglementaire de Transports Canada^{Note de bas de page 10} est un autre facteur susceptible d’augmenter le coût et les exigences en matière de capacité dans certaines régions de la GCAC, qui ont élaboré leur propre programme de formation sur les compétences des exploitants de petits navires pour atténuer ce risque.
• La pandémie de COVID-19 (p. ex., restrictions de voyage et absence de séances en personne) a eu une incidence sur la prestation de la formation et la certification, particulièrement dans l’Arctique et dans les communautés qui se sont récemment jointes à la Garde côtière auxiliaire.

3.3.3 Efficacité de l’intervention lors d’incidents de recherche et de sauvetage en mer

Mesure de l’efficacité de la Garde côtière auxiliaire Canadienne

Le principal objectif de la GCC en matière de SAR est de sauver 100 % des vies en danger lorsque des incidents maritimes se produisent. Au niveau ministériel, l’efficacité du Programme de SAR est systématiquement mesurée en fonction de plusieurs indicateurs de rendement, dont deux s’appliquent à la GCAC: le pourcentage d’interventions de SAR maritimes auxquelles la GCAC a répondu et le pourcentage de vies en danger signalées dans le milieu maritime qui ont été sauvées.

Pourcentage des interventions de SAR maritimes auxquelles l’auxiliaire a répondu

Depuis 2015-2016, la GCAC a répondu à 24 % de toutes les missions de SAR maritimes, dépassant l’objectif de 20 % chaque année. En outre, les unités de la GCAC ont participé à 23 % des tâches de détresse (p. ex., classe M1 et M2). La figure 18 ci-dessous présente les valeurs régionales de cet indicateur.

Source : Données opérationnelles de la GCC.

Niveaux de service de la GCC, temps de réaction de la GCAC et durée des missions de la GCAC

Les principaux moyens de SAR maritimes de la GCC sont disponibles 24 heures sur 24, 7 jours sur 7, toute l’année. Conformément aux normes de temps de réaction, ils sont censés quitter la station dans les 30 minutes ou moins après avoir été affectés à une tâche, 99 % du temps. La plupart des unités de la GCAC (à quelques exceptions près, surtout sur la côte Ouest) n’ont pas d’équipe 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7 et, en tant que bénévoles, elles ne sont pas soumises aux mêmes normes de rapidité d’intervention. Néanmoins, l’évaluation a examiné les temps de réaction des unités de la GCAC chargées de missions d’intervention. La durée moyenne des missions maritimes a également été calculée pour illustrer les différents environnements opérationnels maritimes des régions de la GCAC. Les missions de la région T.-N.-L. sont presque trois fois plus longues que la durée moyenne des quatre autres régions (voir la figure 19 ci-dessous).

Pourcentage des vies en danger signalées dans l’environnement maritime qui ont été sauvées

Les résultats obtenus par la GCAC et la GCC pour cet indicateur de rendement sont les mêmes : sauver 98 % des vies signalées en danger dans l’environnement maritime. L’objectif de rendement de 90 % ou plus a été dépassé dans chaque région de la GCAC, au cours de chacune des cinq dernières années. La figure 19 ci-dessous présente les valeurs régionales de cet indicateur sur la période de cinq ans.

Source : Données opérationnelles de la GCC.

3.3.4 Contribution du Programme communautaire autochtone de bénévolat en sécurité nautique à la recherche et au sauvetage maritime

Description du programme^{Note de bas de page 14}

Le Programme pilote communautaire autochtone de bénévolat en sécurité nautique (CABSN) est un programme de subventions et de contributions établi en tant que projet pilote en 2016. Il s’est poursuivi dans le cadre du PPO en 2017-2018 et devait être supprimé en 2020-2021, mais a été prolongé d’une année supplémentaire.

Le programme CABSN fournit des fonds aux communautés autochtones pour l’achat d’un bateau capable d’effectuer des recherches et des sauvetages ou de l’équipement connexe dans le but de renforcer la capacité des communautés autochtones à se joindre à la GCAC ou à améliorer leur adhésion existante à une GCAC régionale. Le processus annuel de candidature au programme CABSN est lancé par les régions de la GCC. Les communautés intéressées remplissent un dossier de demande, comprenant des lettres de soutien de la bande des Premières Nations et de la GCAC régionale. Un comité national examine les demandes à l’aide d’un protocole d’évaluation afin d’attribuer une note à chaque demande. La participation de la communauté à la GCAC est une condition obligatoire pour bénéficier du soutien du programme CABSN. 

Soutien apporté par la GCAC aux communautés autochtones participant au programme CABSN

La GCAC offre un soutien aux communautés autochtones qui participent au programme CABSN, notamment en matière de sensibilisation, d’aide administrative pour le processus de demande, d’expertise technique pour l’identification du bon bateau/équipement et de formation des membres de la communauté. Dans l’ensemble, le soutien des différentes organisations régionales de la GCAC apporté aux communautés autochtones participant au programme CABSN est considéré comme bénéfique.

Participation des communautés autochtones au programme

Entre 2017-2018 et 2020-2021, le programme CABSN a financé 35 communautés dans le cadre de 42 projets, pour un total de 10 M$. Le financement annuel accordé aux collectivités pour l’achat de bateaux et d’équipement a augmenté au cours de la période de quatre ans, passant de 1 million de dollars en 2017-2018 à 3,5 millions en 2020-2021 (voir la figure 20 ci-dessous).

Le nombre de candidats dépasse largement les fonds disponibles. En 2020-2021, le financement n’était disponible que pour 67 % des collectivités ayant soumis des demandes (soit 14 collectivités). Pour remédier à cela, au cours de la cinquième année du programme, une approche plus ciblée a été adoptée dans le but d’atteindre d’abord les demandeurs potentiels dans les zones présentant des lacunes connues en matière de capacité de SAR.

Incidence du programme sur la capacité d’intervention des communautés autochtones

L’évaluation a confirmé que, même au cours de sa courte période d’existence, le programme CABSN a contribué à la sécurité maritime, dans l’ensemble, en renforçant la participation des communautés autochtones à l’auxiliaire.

Dans les régions côtières éloignées, les communautés autochtones sont les premiers intervenants en cas d’incidents de SAR maritimes dans leurs eaux. Les personnes interrogées ont déclaré que le programme augmente leur capacité d’intervention en ayant plus de navires sur l’eau. Grâce au programme CABSN et à l’achèvement des projets, 33 nouveaux navires de SAR seront ajoutés à la flotte dans les six régions de la GCAC. À ce jour, les communautés autochtones ont reçu 24 navires. En outre, 18 nouvelles communautés font désormais partie de la GCAC, et 17 communautés qui disposaient auparavant d’unités auxiliaires sont mieux équipées pour participer aux missions. Les nouvelles unités fournissent une capacité supplémentaire pour la recherche et le sauvetage, en particulier dans les zones côtières éloignées où les communautés peuvent être difficiles d’accès. Cela améliore l’ensemble du système de SAR, en particulier dans l’Arctique, où neuf nouvelles unités sont devenues membres de la GCAC. La figure 22 montre l’emplacement des communautés où le financement du programme CABSN a permis de combler les lacunes en matière de SAR.

Il convient de mentionner que, grâce au soutien de la GCC et de la GCAC aux bénéficiaires du programme CABSN, davantage de bénévoles autochtones ont reçu une formation officielle. Cette formation, complétée par les connaissances locales et traditionnelles, augmente l’état de préparation général des unités. En outre, les communautés se sentent à la fois fières et habilitées parce qu’elles peuvent utiliser des navires sûrs, modernes et performants et mieux participer aux activités de recherche et de sauvetage.

Incidence sur les relations

Dans l’ensemble, l’incidence du programme CABSN a été très positive. De nombreuses personnes interrogées ont mentionné qu’il s’agissait d’un grand pas en avant vers le renforcement des capacités dont leurs communautés avaient grand besoin. Le programme a également facilité le renforcement des relations entre la GCC et les communautés autochtones, car il permet d’instaurer la confiance entre les multiples intervenants de SAR (p. ex. les Premières Nations, la GCC, la GCAC) qui travaillent et s’entraînent ensemble.

Améliorations du programme/viabilité du programme

De nombreuses personnes interrogées ont exprimé leur appréciation du programme CABSN et ont estimé que sa contribution à la recherche et au sauvetage maritime devrait se poursuivre. Cependant, elles ont également fait part de leurs inquiétudes quant à la viabilité à long terme du programme. Bien que les données des trois premières années du programme CABSN soient limitées pour évaluer la demande du programme, les données de 2020-2021 montrent que la demande était plus importante que le financement disponible. Jusqu’en 2020-2021, le programme CABSN a pu augmenter son budget, par exemple grâce à la réaffectation de fonds provenant de dix autres programmes de la GCC, et à la prolongation d’un an dans le cadre du PPO. Néanmoins, il a été noté qu’il serait essentiel de garantir un financement approprié à l’avenir, en particulier pour aborder les coûts du cycle de vie et une planification pour les navires. 

Des détails supplémentaires sur les domaines potentiels d’amélioration du programme CABSN sont fournis à l’annexe B.

4.0 Conclusions et considérations

4.1. Conclusions

Dans l’ensemble, la GCAC apporte une importante capacité bénévole au système national de SAR maritimes en tant que partenaire de la GCC. La Garde côtière auxiliaire répond à un besoin continu de recherche et de sauvetage en mer, de manière efficace et efficiente. 

Nécessité de la GCAC

La participation de la Garde côtière auxiliaire représente environ 24 % des missions d’intervention de SAR dans les eaux canadiennes chaque année. Entre 2015-2016 et 2019-2020, la GCAC a répondu à 8 027 appels SAR maritimes et a fourni 17 000 heures d’opérations SAR. Dans certains domaines, la Garde côtière auxiliaire complète et aide les ressources de SAR permanentes de la GCC. Dans les régions éloignées où les ressources permanentes de la GCC ne sont pas disponibles, la Garde côtière auxiliaire aide à améliorer la couverture des services. La participation continue de la GCAC à l’intervention maritime demeurera nécessaire, compte tenu des risques émergents, comme ceux liés au changement climatique et à l’augmentation de l’activité maritime dans le Nord. 

Rôle de la GCAC

Le rôle actuel de la GCAC dans le système de recherche et de sauvetage maritimes est approprié et conforme à son mandat et aux niveaux actuels de financement des contributions. Bien que la plupart des activités entreprises par les organisations auxiliaires soient directement liées à la sécurité et aux opérations de SAR maritimes, certaines unités sont occasionnellement impliquées dans d’autres activités, comme la sensibilisation du public. Dans le cadre du PPO, des efforts ont été déployés dans certaines régions pour étudier la possibilité d’étendre progressivement le rôle de la GCAC en matière d’intervention environnementale de base.

Utilisation des ressources

La GCC est la principale source de financement pour le fonctionnement de la Garde côtière auxiliaire. Les organisations régionales de la GCAC respectent les exigences des accords de contribution en ce qui concerne les coûts, la planification et les rapports, et elles ont mis en place des directives internes, des pratiques de gestion et des contrôles efficaces. Depuis 2016-2017, le financement de la contribution de base n’a pas changé de manière significative, cependant, un financement supplémentaire a été fourni à certaines régions pour entreprendre des activités financées par le PPO.

Capacité et état de préparation

Dans l’ensemble, les organisations régionales de la GCAC sont bien préparées à intervenir en cas d’incidents de SAR maritimes, comme en témoigne la disponibilité de membres formés selon les normes, ainsi que de navires et de matériel aptes au service. Les régions de la GCAC considèrent comme leurs principales priorités la préparation, le renforcement des capacités et le soutien à la formation pour que les membres puissent acquérir les compétences et les aptitudes requises et progresser au-delà des exigences de base. Plus de 50 % du financement total provenant de la GCC est utilisé pour la préparation et le renforcement des capacités; et, selon les membres de la GCAC, dans l’ensemble, la formation est disponible, accessible et utile.

Rendement

La GCAC intervient efficacement en cas d’incidents de SAR maritimes. Entre 2015-2016 et 2019-20, la GCAC a sauvé près de 1 800 vies en danger dans les eaux canadiennes et est intervenue dans près du quart de l’ensemble des incidents, dont 23 % des missions de détresse (p. ex., classes M1 et M2). Dans l’ensemble des régions de la Garde côtière auxiliaire, les unités de la GCAC ont répondu à entre un tiers et trois quarts des tâches effectuées par les ressources de la GCC. De plus, les ressources bénévoles de la GCAC ont maintenu des niveaux de service comparables à ceux établis pour les ressources primaires de SAR de la GCC.

De plus, le programme CABSN, avec le soutien de la GCAC, a permis d’accroître la capacité de certaines communautés à participer à la recherche et au sauvetage en mer et a eu une incidence positive sur les relations entre la GCC et les communautés autochtones.

4.2 Aspects à prendre en considération pour les programmes futurs

Bien que les conclusions de l’évaluation n’aient donné lieu à aucune recommandation, le rapport comprend des considérations pour les futurs programmes.

Financement de base

Dans l’ensemble, le financement de base sur lequel la plupart des régions de la GCAC comptent exclusivement pour soutenir leurs activités et leurs affaires courantes, est resté à des niveaux proches du financement de base moyen reçu il y a 10 à 15 ans, soit environ 1 million de dollars. Par conséquent, le financement de base actuellement disponible ne couvre pas tous les coûts encourus par la GCAC, ce qui a une incidence sur la capacité de la GCAC à maintenir les navires, le matériel et la formation disponibles et conformes aux normes. Bien que le financement supplémentaire (c.-à-d. le PPO) aide dans une certaine mesure à atténuer certaines pressions dans certaines régions, il ne compense pas les effets négatifs de facteurs qui échappent au contrôle de l’auxiliaire, comme l’inflation et la hausse des coûts (p. ex., assurance, carburant, matériel).

Assurer la durabilité

Certains défis peuvent avoir une incidence sur la capacité de la GCAC à maintenir la capacité et l’état de préparation des unités (p. ex. conserver assez de membres et l’accès aux navires, s’assurer que l’équipement répond aux normes, offrir la formation essentielle). Ces défis sont liés à des facteurs internes et externes, y compris, mais sans s’y limiter, le financement (par exemple, l’éloignement, le revenu, les différences culturelles, la vie personnelle).

Limites des données et de l’information

Bien que la GCC obtienne suffisamment d’information sur la répartition du financement pour la responsabilisation et la surveillance, il existe des limites à l’évaluation des coûts complets de la participation de la Garde côtière auxiliaire au système national de SAR. La GCAC fonctionne comme des organisations indépendantes, et la GCC n’a ni le mandat ni la capacité de superviser tous les aspects de leur gestion et de leurs activités. Sans le tableau complet des sources de financement et des pénuries, la GCC est limitée dans la détermination des pénuries de services ou de capacités, et dans la planification des mesures appropriées, notamment la hausse du financement, pour y remédier.

Rôle futur de la GCAC

Il existe peut-être des possibilités d’utiliser davantage la GCAC, par exemple en élargissant le rôle de la GCAC dans certaines régions, particulièrement pour l’intervention environnementale. Actuellement, il est difficile de définir tous les paramètres de ce qui serait nécessaire si de nouvelles activités étaient ajoutées au rôle de la GCAC, et d’évaluer la valeur ajoutée anticipée. Pour élargir le rôle de la GCAC, il faudrait modifier le cadre politique et juridique actuel dans lequel elle fonctionne, ainsi que la formation et le financement, et toutes les régions et tous les bénévoles n’ont pas la capacité ou la volonté d’assumer des tâches supplémentaires à l’heure actuelle.

Partenariat et communication entre la GCC et la GCAC

Le soutien de la GCC aux organisations de la GCAC est apprécié et valorisé. Néanmoins, il semble y avoir un désir d’améliorer davantage le partenariat entre la GCC et la GCAC en augmentant la communication bilatérale et en discutant ouvertement des aspects de la coordination et de la normalisation (p. ex., les processus et la formation).

5.0 Annexes

Annexe A – Méthodologie d’évaluation détaillée

L’évaluation a été menée à l’aide d’un cadre d’évaluation, qui comprenait les questions d’évaluation résumées dans la section 1.3, ainsi que des indicateurs. Les données ont été recueillies au moyen des sources de données suivantes, qui ont été triangulées pour produire les constatations globales.

Sondage

Le sondage a permis de mieux comprendre les perceptions et les opinions de personnes qui ont un rôle important ou une expérience à jouer dans l’exécution des activités de la GCAC. Un sondage auprès des bénévoles de la GCAC a permis de comprendre leur perception de la préparation et de la formation. Ils ont également exprimé leur point de vue sur leur expérience en tant que membres et les défis qu’ils pourraient rencontrer.

Un sondage en ligne a été envoyé aux bénévoles de la GCAC. Le sondage a été mené en ligne entre le 29 octobre et le 26 novembre 2021, et les réponses ont été utilisées pour trianguler les résultats d’autres sources de données.

Au total, 881 membres de la GCAC sur 3 902 ont répondu au sondage de la GCAC, soit un taux de réponse de 23 %. Parmi ces répondants, 134 membres qui occupent également un poste de gestion (allant d’un chef de station à un directeur de zone ou de région) ont répondu à des questions spécifiques liées aux défis des opérations de SAR dans leurs zones de responsabilité.

Cinquante-cinq pour cent des répondants au sondage provenaient de deux régions (28 % de la région Pacifique [n = 248] et 27 % de la région Centre et Arctique [n = 234]). Les 45 % restants provenaient des régions du Québec, des Maritimes et de Terre-Neuve-et-Labrador (n = 399). En consultation avec la direction de la Garde côtière auxiliaire des Premières Nations côtières, il a été convenu que ses membres ne seraient pas inclus dans ce sondage, puisque l’organisation est nouvellement formée.

Les données du sondage ont une marge d’erreur de 2,91 % à un niveau de confiance de 95 %, ce qui signifie que les données seront supérieures ou inférieures de 3 % à la valeur réelle de la population, 95 % du temps.

Limites : Seul un petit nombre de membres occupant un poste de direction dans la région de Terre-Neuve-et-Labrador ont répondu au sondage. Pour cette raison, les données pour la région de Terre-Neuve-et-Labrador ne sont pas incluses dans la ventilation régionale liée aux questions posées aux directeurs de la GCAC.  En consultation avec la direction des Premières Nations côtières de la GCAC (PNC GCA), les membres des Premières Nations côtières n’ont pas été inclus dans ce sondage puisque l’organisation était nouvellement formée. Pour atténuer cette limite, la Division de l’évaluation a mené des entrevues avec des représentants des Premières Nations côtières et leur a posé des questions supplémentaires sur la préparation et la formation en matière de SAR.

Étude de cas

La Division de l’évaluation a analysé les données administratives et financières du Programme communautaire autochtone de bénévolat en sécurité nautique, a examiné les principaux documents de la GCC et a mené 17 entretiens avec des représentants du programme et des bénéficiaires du programme CABSN. 

Examen des documents

L’équipe d’évaluation a examiné des documents de la GCC, de la GCAC et des documents externes pour comprendre le contexte et l’historique du Programme de SAR, et pour évaluer la pertinence générale, l’efficacité et la gouvernance de la GCAC. Il s’agit notamment de la documentation sur le Programme de SAR, des accords de contribution, des plans d’activités de la GCAC, de la législation et des rapports externes.

Entretiens

L’équipe d’évaluation a mené 30 entrevues auprès de 33 personnes, dont 20 membres de la haute direction et du personnel de la GCC et 13 représentants de la GCAC. Les entrevues ont été structurées de façon à discuter d’un éventail de questions liées à la pertinence, à l’efficacité et à l’utilisation des ressources.

En raison des restrictions de voyage imposées par la COVID-19, l’équipe d’évaluation n’a pas été en mesure de rencontrer en personne la haute direction de la GCC, les membres du personnel et les représentants de la GCAC, et les entrevues ont plutôt été menées par téléconférence.

Analyse des données

La Division de l’évaluation a effectué une analyse des données à partir de trois catégories de données :

Données sur les missions opérationnelles de la GCC : L’équipe des données opérationnelles de la GCC a fourni les données du système de SAR du CCCOS concernant tous les incidents de SAR, les tâches et les ressources d’intervention du 1er avril 2015 au 31 mars 2020. Les données ont été analysées par classe d’incidents, par région de la GCAC, par année financière et par catégorie de répondants.

Données administratives de la GCAC : Les statistiques sur les régions de la GCAC (p. ex., membres, navires, unités) ont été extraites des formulaires d’assurance annuels de 2016 à 2021 par l’équipe d’évaluation. La Division de l’évaluation a demandé aux régions de la GCAC de fournir des données sommaires sur la formation, les navires et l’équipement.

Données financières de la GCAC : Les données sur les dépenses prévues et réelles par financement de base et supplémentaire, de 2016-2017 à 2020-2021, ont été extraites des plans d’activités et des rapports financiers des régions de la GCAC. Les données sur toutes les sources de financement des régions de la GCAC ont été extraites des rapports de vérification annuels de 2015-2016 à 2019-2020. 

Limites : La Division de l’évaluation a demandé à toutes les régions de la GCAC de valider et de compléter, le cas échéant, les données administratives et financières compilées par l’équipe d’évaluation avant l’analyse. Une région n’a pas répondu. Certaines régions fournissent des données limitées sur la formation, les navires et l’état de l’équipement; cela n’a pas permis une analyse rigoureuse de ces aspects de la capacité et de l’état de préparation de la GCAC. Certaines limitations concernant la cohérence des données sont possibles en raison de changements dans les modèles et les catégories de rapports et de la communication de différentes sources de données à des échéances différentes. 

Annexe B – Programme communautaire autochtone de bénévolat en sécurité nautique

Description du programme

Le Programme communautaire autochtone de bénévolat en sécurité nautique (CABSN) pilote a débuté en 2016 en tant que projet pilote de quatre ans dans le cadre de l’initiative Système de sécurité de classe mondiale pour les navires-citernes (SSCMNC) pour une mise en œuvre au sud du 60e degré (hors Arctique). Son champ d’application a été recentré au nord du 60e degré (l’Arctique) un an plus tard, dans le cadre du Plan de protection des océans. Ce programme a pour objectif de renforcer la capacité des collectivités côtières de l’Arctique à participer à des activités maritimes d’intervention et de recherche et sauvetage dans leurs localités et à améliorer la sécurité maritime par l’adhésion à la GCAC. Auparavant, certaines communautés autochtones de la côte Ouest et de l’Arctique étaient membres de la GCAC, mais n’étaient pas directement financées. Depuis 2017, le financement du programme CABSN a permis aux communautés d’acheter des navires et des équipements nécessaires pour faire partie de la GCAC. Les catégories admissibles au financement du programme CABSN sont alignées sur les exigences relatives aux navires et à l’équipement de SAR, telles que définies par les règlements en vertu de la Loi sur la marine marchande du Canada (2001), ainsi que sur les exigences propres à la GCAC. Le programme CABSN fournit également un financement permanent à la GCAC pour soutenir les nouveaux membres de la GCAC qui se joignent à elle grâce au programme CABSN.

Processus de candidature au programme CABSN

Le processus de candidature au programme CABSN commence par l’envoi d’informations aux régions de la GCC, qui lancent ensuite un appel aux communautés autochtones par l’intermédiaire des équipes régionales d’engagement des autochtones. Les communautés intéressées remplissent un dossier de demande, comprenant des lettres de soutien de la bande des Premières Nations et de la GCAC régionale. Un comité national examine les demandes. Les scores de classement sont basés sur des considérations telles que : le soutien et la capacité existants dans la communauté pour former une unité auxiliaire et assurer l’entretien préventif et de routine du bateau et de l’équipement; ou la disponibilité d’un lieu de stockage pour un bateau et de l’équipement. À partir de 2020-2021, l’alignement sur les lacunes en matière de SAR devrait être un critère d’évaluation des demandes de financement du programme CABSN.

Entre 2017-2018 et 2020-2021, le programme CABSN a financé 42 projets, pour un total de 10 018 182 $. Le financement annuel accordé aux collectivités pour l’achat de bateaux et d’équipements n’a cessé d’augmenter, et en 2020-2021, il s’élevait à près de 3,55 M$, soit une augmentation de 250 % par rapport au financement de 2017-2018. L’augmentation du budget annuel a été possible grâce à la réaffectation de fonds provenant de dix autres programmes de la GCC. En 2021, le programme CABSN a été prolongé d’un an, jusqu’en mars 2022.

Le programme CABSN a financé 35 communautés, dont 28 communautés uniques et sept communautés qui ont reçu un financement supplémentaire (20 %). En moyenne, chaque projet a reçu 238 528 $, un chiffre relativement stable au cours des quatre premières années du programme et dans toutes les régions, sauf au Québec, où une seule collectivité a reçu du financement jusqu’à présent.

Contribution du programme CABSN à la capacité des régions de la GCAC

De 2017-2018 à 2020-2021, les communautés des six régions de la GCAC ont reçu des fonds du programme CABSN, ce qui leur a permis de gagner en capacité et d’être des membres actifs des organisations auxiliaires régionales respectives.

Comme indiqué précédemment, il y a eu un total de 42 projets financés par le programme CABSN pendant les quatre années du programme, dans 35 communautés autochtones. Sept projets concernaient un financement supplémentaire pour une communauté bénéficiaire antérieure. En outre, certains projets n’incluaient pas le financement d’un nouveau bateau; cependant, quelques projets ont financé plus d’un bateau dans la même communauté. La répartition des collectivités financées et des nouveaux bateaux est résumée par région de la GCAC et par exercice financier dans la figure 21 ci-dessous.

Rôle du programme CABSN dans l’expansion de la GCAC dans l’Arctique

La zone géographique de l’Arctique où le programme CABSN est censé contribuer le plus à l’amélioration de la capacité de la GCAC recoupe cinq provinces et territoires (Terre-Neuve-et-Labrador, Territoires du Nord-Ouest [T.N.-O.], Nunavut [Nt], Manitoba et Québec) et trois régions de la GCAC (C et A, Terre-Neuve-et-Labrador et Québec). Dans l’Arctique, le programme CABSN a soutenu la création de 9 nouvelles unités de la GCAC. En 2021, 27 projets dans 21 communautés de l’Arctique ont été financés, pour un total de plus de 6 millions de dollars, y compris le financement de 22 nouveaux bateaux (6 à Terre-Neuve-et-Labrador, 4 dans les Territoires du Nord-Ouest, 11 au Nunavut, 1 au Manitoba et 1 au Québec).

Le programme CABSN a contribué à améliorer la couverture des services dans les zones arctiques et non arctiques, comme le montre la carte de la figure 22 ci-dessous.

Incidence du programme sur la capacité d’intervention des communautés autochtones

Même s’il est très tôt pour évaluer la contribution du programme à la sécurité maritime, dans l’ensemble, l’évaluation a montré que le financement fourni aux communautés par l’intermédiaire du programme CABSN augmentera leur capacité à réagir à l’issue des projets. En outre, la formation formelle des nouveaux membres fournie dans le cadre du programme CABSN, complétée par les connaissances locales et traditionnelles des communautés, a contribué à l’amélioration de la sécurité maritime dans leurs localités.

Incidence sur les relations

Dans l’ensemble, l’incidence du programme CABSN a été très positive sur les relations entre les communautés autochtones et la GCC. De nombreuses personnes interrogées ont exprimé leur appréciation du programme comme un début important de relations avec de nombreuses communautés. Le programme facilite également le renforcement des relations entre la GCC et les communautés autochtones, car il permet d’instaurer la confiance entre les multiples intervenants de SAR (p. ex. les Premières Nations, la GCC, la GCAC) qui travaillent et s’entraînent ensemble.

Viabilité du programme et domaines d’amélioration possibles

Pour de nombreuses personnes interrogées, la principale préoccupation est la viabilité à long terme du programme. Elles estiment qu’il est essentiel de garantir un financement approprié à l’avenir. Tout d’abord, une augmentation du financement permettrait de soutenir davantage de communautés répondant aux critères de candidature. Deuxièmement, de nombreux répondants ont mentionné le manque de réflexion prospective concernant l’entretien et les réparations des bateaux et des équipements qui ont déjà été financés. Enfin, des fonds supplémentaires pour les organisations régionales de la GCAC seraient nécessaires pour soutenir le nombre accru de nouvelles unités et de membres de la GCAC qui s’inscrivent dans le cadre du programme CABSN, par exemple pour la formation et l’accueil des nouveaux bénévoles.

L’utilisation des bateaux communautaires pour les activités de recherche et de sauvetage uniquement semble être un autre sujet de préoccupation relevé par les personnes interrogées. La portée du programme CABSN ne reflète pas nécessairement les besoins des communautés autochtones, car les objectifs de financement admissibles se limitent à l’acquisition d’un navire capable d’intervenir en matière de recherche et de sauvetage ou d’équipement de navire, alors que certaines communautés préféreraient avoir un navire polyvalent. Certains répondants ont considéré cette limitation comme un gaspillage potentiel de ressources et ont suggéré d’étendre le champ d’application à l’intervention environnementale et à la sensibilisation maritime, afin de permettre aux communautés autochtones d’être autosuffisantes. En revanche, d’autres ont mentionné que le champ d’application serait difficile à modifier en raison de l’obligation d’accorder un financement uniquement à la condition de faire partie de la GCAC, alors que le mandat actuel de la GCAC est exclusivement propre à la recherche et au sauvetage.

Enfin, le calendrier et la transparence du processus de demande ont été notés comme des domaines potentiels d’amélioration. Les personnes interrogées ont déclaré qu’il n’était pas toujours évident de savoir comment les communautés étaient sélectionnées. Les classements pourraient potentiellement être faussés si aucun critère clair n’est suivi au-delà du dossier de candidature rempli et puisque le processus de sélection ne s’est pas nécessairement aligné sur les besoins et les risques de SAR.

Bien que le GCC ait envisagé la possibilité d’un engagement ciblé auprès des communautés autochtones dans les endroits où des lacunes ont été déterminées en matière de SAR, au cours des premières années du programme CABSN, il a été difficile de déterminer les zones cibles prioritaires en raison de la disponibilité limitée des rapports RAMSARD achevés et de données fiables sur les incidents SAR. Le programme CABSN en a tiré les leçons et a adopté une approche ciblée dans le processus de sélection pour l’année 2021-2022.