Évaluation des activités de Pêches et Océans Canada liées aux espèces aquatiques en péril

1.0 Contexte de l'évaluation

1.1 Contexte, objectifs et portée de l’évaluation

L’évaluation visait à aider la haute gestion du MPO à prendre des décisions fondées sur des données probantes et à cerner les défis et les possibilités en matière de gestion et de prestation d’activités liées aux espèces aquatiques en péril. L’évaluation s’est concentrée sur les activités qui sont financées par le PEP.

La complexité de la mise en œuvre de la Loi sur les espèces en péril (LEP) exige un large éventail de connaissances et d’expertise au sein du MPO ainsi que de la part de partenaires externes. Le PEP est responsable de la réalisation des exigences législatives du MPO et des priorités liées aux espèces aquatiques en péril, mais il exige une approche holistique et collaborative avec les partenaires internes de tout le ministère pour obtenir des résultats. Les partenaires internes participent largement à divers processus et le PEP fournit des fonds pour soutenir les activités relatives aux espèces en péril entreprises par ces partenaires. Par le biais de trois programmes de subventions et de contributions (S et C), les partenaires externes jouent également un rôle important dans la mise en œuvre des mesures de protection et de rétablissement des espèces aquatiques en péril.

L’évaluation couvre les exercices 2016-2017 à 2020-2021 (à l’exclusion du budget 2021), est conforme à la politique du Conseil du Trésor sur les résultats et répond aux obligations de la Loi sur la gestion des finances publiques. Elle comprend un examen de la gouvernance, de la conception et de la prestation, ainsi que trois programmes de S et C qui fournissent des fonds à des partenaires externes pour des activités de soutien aux espèces aquatiques en péril.

• Programme d’intendance de l’habitat pour les espèces aquatiques en péril (PIH)
• Fonds de la nature du Canada pour les espèces aquatiques en péril (FNCEAP)
• Fonds autochtone pour les espèces en péril (FAEP)

L’évaluation a été menée par la Division de l’évaluation et comprend toutes les régions de Pêches et Océans Canada (MPO) : Terre-Neuve-et-Labrador, Maritimes, Golfe, Québec, Ontario et Prairies, Pacifique, Arctique et administration centrale. La présente évaluation porte uniquement sur les activités du MPO liées aux espèces aquatiques en péril, y compris les activités réalisées à la fois par le Programme des espèces en péril (PEP) et par d’autres groupes internes qui reçoivent des fonds du PEP. Les activités des autres ministères compétents, Environnement et Changement climatique Canada (ECCC) et l’Agence Parcs Canada (APC), n’ont pas été évaluées. Les constatations de cette évaluation alimenteront l’évaluation horizontale qui sera menée par ECCC en 2022-2023.

L’évaluation a été conçue comme une évaluation de mise en œuvre pour aider à déterminer si les activités sont mises en œuvre comme prévu et pour fournir des preuves sur ce qui fonctionne bien et si des ajustements sont nécessaires. Les activités liées aux espèces aquatiques en péril sont réalisées par le PEP lui-même, mais aussi par un grand nombre de partenaires internes qui reçoivent des fonds du PEP et par des partenaires externes financés par des programmes de S et C.

Questions d’évaluation

Sept (7) questions ont guidé l’évaluation :

Gouvernance

1. la gouvernance et la gestion financière des activités du MPO liées aux espèces aquatiques en péril sont-elles efficaces?
2. les activités financées par le PEP et réalisées par les partenaires internes sont-elles conformes aux priorités du PEP?

Conception et execution

3. existe-t-il des outils législatifs/ politiques qui pourraient être explorés davantage pour soutenir la protection et le rétablissement des espèces aquatiques en péril?
4. le PEP et ses processus soutiennent-ils la protection et le rétablissement des espèces aquatiques en péril?
5. quelles améliorations pourraient être apportées pour optimiser la conception et l’exécution du PEP?

Programmes de S et C

6. les programmes de S et de C soutiennent-ils la protection et le rétablissement des espèces aquatiques en péril? 
7. les programmes de S et de C sont-ils accessibles et inclusifs?

Méthodologie de l’évaluation

Pour répondre aux questions d’évaluation, de multiples sources ont été utilisées  :

• analyse documentaire
• sondage
• entrevues
• analyse de données administratives
• analyse financière

Pour des détails complets sur la méthodologie de l’évaluation, y compris les limites, veuillez consulter l’annexe A.

2.0 Contexte du programme

2.1 Loi sur les espèces en péril (LEP)

La LEP existe pour :

• prévenir la disparition ou l’extinction des espèces sauvages
• permettre le rétablissement des espèces sauvages disparues du pays, en voie de disparition ou menacées en raison de l’activité humaine
• favoriser la gestion des espèces préoccupantes afin d’éviter qu’elles deviennent des espèces en voie de disparition ou menacées

Trois ministères fédéraux sont les principaux responsables de la mise en œuvre de la LEP

1. Agence Parcs Canada (APC) : gère les espèces se trouvant sur les territoires qu’il gère.
2. Pêches et Océans Canada (MPO) : gère les espèces aquatiques lorsque ces espèces se trouvent à l’extérieur des eaux relevant de Parcs Canada.
3. Environnement et changement climatique Canada (ECCC) : gère toutes les autres espèces, y compris les oiseaux migrateurs.

Le ministre d’ECCC a la responsabilité générale de l’administration de la Loi. Le ministre du MPO et le ministre d’ECCC partagent les responsabilités si l’espèce est trouvée à la fois à l’intérieur et à l’extérieur des zones gérées par APC.

Le gouvernement fédéral est responsable des « pêcheries des côtes de la mer et de l’intérieur »; toutefois, le chevauchement avec la compétence provinciale impose la participation de ces deux ordres de gouvernement (p. ex. l’utilisation de l’eau, la foresterie).

2.2 Programme des espèces en péril

Au sein du MPO, le PEP est géré par la Direction de la gestion de la biodiversité du Secteur des écosystèmes aquatiques, et est financé par le budget de services votés et le budget temporaire.

Figure 1 : Les salaires réels du PEP, les frais de fonctionnement et entretien (F et E), et les dépenses des trois programmes de S et C^{Notes de bas de page 1} ont augmenté depuis 2016-2017 (en millions de dollars).

Figure 2 : Dépenses du PEP par région^{Notes de bas de page 2}, à l’exclusion des programmes de S et de C, de 2016-2017 à 2020-2021

2.3 Œuvrer au rétablissement des espèces aquatiques

L’objectif ultime du PEP est la protection et le rétablissement des espèces aquatiques en péril. Pour y parvenir, diverses activités interconnectées se déroulent tout au long du cycle de conservation des espèces aquatiques en péril. Le cycle de conservation comporte six étapes : l’évaluation, l’inscription, la protection, la planification du rétablissement, la mise en œuvre, la surveillance et l’évaluation.

Figure 3 : Cycle de conservation des espèces aquatiques en péril

1. Évaluation : Le Comité sur la situation des espèces en péril au Canada (COSEPAC – organisme d’évaluation scientifique indépendant) évalue les espèces comme étant disparues, disparues du pays, en voie de disparition, menacées ou préoccupantes (ou estime que les données sont insuffisantes ou qu’elles ne sont pas en péril).
2. Inscription : Le MPO élabore des avis sur la possibilité d’inscrire ou de ne pas inscrire une espèce en péril, ou de renvoyer l’espèce au COSEPAC pour de plus amples renseignements ou pour examen. L’avis est fourni au ministre du MPO qui conseille ensuite le ministre d’ECCC sur les recommandations d’inscription d’espèces aquatiques au gouverneur en conseil pour décision.
3. Protection : La protection des espèces en vertu de la LEP commence lorsque le gouverneur en conseil ajoute une espèce à la Liste des espèces en péril en vertu de la LEP^{Notes de bas de page 3}. Cela peut prendre de multiples formes, y compris les interdictions énoncées à l’article 32 de la LEP.
4. Planification du rétablissement : Une fois qu’une espèce est ajoutée à la Liste des espèces en péril, la LEP exige qu’une stratégie de rétablissement et des plans d’action associés ou un plan de gestion soient réalisés pour déterminer les mesures de rétablissement des espèces en péril.
5. Mise en œuvre : Les mesures de rétablissement sont mises en œuvre par le MPO et par des partenaires et des intervenants de partout au Canada. Les mesures de conservation et de rétablissement des espèces aquatiques en péril sont également soutenues par trois principaux programmes de subventions et de contributions : le Fonds de la nature du Canada pour les espèces en péril, le Programme d’intendance de l’habitat pour les espèces aquatiques en péril et le Fonds autochtone pour les espèces en péril.
6. Surveillance et évaluation : Les mesures de protection et de rétablissement sont examinées pour déterminer si elles ont contribué à réduire les menaces et à améliorer le statut de l’espèce afin d’indiquer les domaines dans lesquels des mesures supplémentaires peuvent être nécessaires. Le programme est tenu de publier des rapports sur l’état d’avancement de la mise en œuvre des stratégies de rétablissement et des plans d’action.

2.4 Partenaires du MPO dans l’exécution des activités relatives aux espèces aquatiques en péril

La complexité de la mise en œuvre de la LEP exige un large éventail de connaissances et d’expertise dans l’ensemble du MPO à toutes les étapes du cycle de conservation. Le PEP est responsable de la réalisation des exigences législatives du MPO et des priorités liées aux espèces en péril, mais il exige une approche holistique et collaborative avec les partenaires internes de tout le ministère pour obtenir des résultats. Certains partenaires participent largement à de multiples étapes du cycle de conservation des espèces aquatiques en péril et le PEP fournit des fonds pour soutenir les activités relatives aux espèces en péril entreprises par ces partenaires.

Figure 4 : Répartition des dépenses du PEP par secteur du MPO en %, de 2016-2017 à 2020-2021.

Plus de 50 % des dépenses réelles du PEP ont été dépensées par les secteurs partenaires pour soutenir les activités liées aux espèces en péril.

En tant que bonne pratique, dans la plupart des régions, le PEP a conclu des accords annuels de niveau de service ou de collaboration avec d’autres secteurs. Bien que ces documents ne soient pas normalisés dans toutes les régions, ils décrivent généralement les rôles et les responsabilités, les informations financières (employés à temps plein, salaires et frais de fonctionnement et d’entretien) et les résultats attendus en ce qui concerne les activités liées aux espèces en péril.

La page suivante décrit certaines des activités entreprises par d’autres secteurs du MPO relativement aux espèces aquatiques en péril.

Figure 5 : Les dépenses totales du PEP ont augmenté de manière significative au cours des cinq dernières années, en particulier dans le Secteur des sciences des écosystèmes et des océans (300 %) et le Secteur des écosystèmes aquatiques (147 %). Cela est principalement dû à l’introduction du patrimoine naturel et du financement correspondant. (Graphique en millions de dollars)

Figure 6 : Dépenses annuelles moyennes du PEP sur cinq ans en millions et employés à temps plein financés par le PEP par secteur^{Notes de bas de page 4}

Écosystèmes aquatiques

Le PEP répond aux exigences de la LEP du MPO et exécute deux des programmes de S et C (PIH et FNCEAP).

Sciences des écosystèmes et des océans
Fournit des conseils scientifiques et des informations scientifiques évaluées par les pairs, recueillir des informations et mène des recherches selon les besoins pour chaque étape du cycle de conservation.

Gestion des pêches et des ports

Fait appliquer la LEP une fois l’étape de l’inscription terminée, mène des activités d’engagement tout au long du cycle de conservation et participe à la planification et à la mise en œuvre du rétablissement. Administre le programme de S et de C du FAEP.

Politiques stratégiques

Fournit des analyses socio-économiques et des analyses coûts-bénéfices pour éclairer les décisions d’inscription et de planification et mise en œuvre des documents de rétablissements.

Services juridiques

Fournit des conseils juridiques tout au long du cycle de conservation pour soutenir l’administration de la LEP et s’assure que toutes les exigences légales sont respectées.

Autres services internes et intégrés

Fournit des services de : communication, ressources humaines, finances, informatique et autres soutien interne tout au long du cycle de conservation.

Les activités détaillées par secteur et par étapes du cycle de conservation sont présentées à l’annexe B.

2.5 Transformation des espèces en péril

En réponse à l’ajout continu de nouvelles espèces inscrites à mesure que le COSEPAC poursuit ses évaluations et à la nécessité de classer par ordre de priorité les efforts et les investissements, le PEP a mobilisé des groupes de tout le ministère sur les moyens de moderniser l’approche du MPO en matière de prestation de la LEP afin d’améliorer la protection des espèces aquatiques en péril par des approches plus holistiques.

Ce processus est axé sur l’exploration d’autres approches à l’application de la LEP, y compris les approches multi-espèces, fondées sur les menaces et fondées sur les écosystèmes, ainsi que les outils disponibles dans d’autres législations telles que la Loi sur les océans et la Loi sur les pêches.

Pour que le MPO transforme l’approche de la mise en œuvre de la LEP, il est essentiel que tous les secteurs et partenaires concernés soient engagés et appuient les approches proposées. Le PEP reconnaît la nécessité de l’adhésion et de l’engagement des autres secteurs et, dans un effort pour atteindre cet objectif, a créé une vision partagée en collaboration avec tous les secteurs et régions concernés. La vision commune a été approuvée par la haute gestion.

3.0 Constatations de l’évaluation

3.1 Gouvernance

3.1.1 Rôles et responsabilités

Les rôles et les responsabilités ne sont pas clairement définis

Des efforts ont été déployés pour améliorer la gouvernance des activités liées aux espèces en péril. Par exemple, la création d’un poste de directeur général de la gestion de la biodiversité, responsable des programmes sur les espèces en péril et les espèces aquatiques envahissantes, et la répartition des responsabilités du programme sur les espèces en péril entre deux directeurs à l’administration centrale (AC) (gouvernance des espèces en péril, inscription et priorités émergentes, et opérations sur les espèces en péril). Toutefois, il est nécessaire de définir les rôles et les responsabilités de tous les niveaux de gestion au sein de l’AC et dans les régions en ce qui concerne les activités liées aux espèces en péril.

La plupart des personnes interrogées ont indiqué le manque de clarté sur les rôles et les responsabilités comme l’une des principales faiblesses du programme. Un endroit où il semble y avoir un niveau important de confusion autour des rôles et des responsabilités est celui des postes de directeur récemment créés dans la plupart des régions. Les directeurs sont responsables du PEP, mais aussi d’autres programmes. Le rôle et les responsabilités des directeurs ne semblent pas être clairs ou cohérents dans toutes les régions, ce qui entraîne une certaine confusion au niveau opérationnel et a une incidence sur la mise en œuvre du PEP. De plus, il est difficile d’établir l’ordre de priorité des activités du PEP qui entrent en concurrence avec les priorités d’autres programmes sous la responsabilité de ces directeurs.

Rôles et responsabilités à l’administration centrale

De nombreuses personnes interrogées soutiennent un rôle plus fort et mieux défini pour l’AC du PEP. L’AC peut jouer un rôle plus important de chef de file en continuant à fixer les priorités, mais aussi en fournissant davantage de conseils pour gérer efficacement la complexité des activités liées aux espèces en péril et l’importante collaboration requise avec les secteurs partenaires. Les principaux domaines dans lesquels un besoin d’orientation accrue a été cerné sont les suivants :

• détails des rôles, des responsabilités et responsabilisation claire pour l’établissement des rapports
• les exigences (par opposition aux bonnes pratiques ou aux éléments facultatifs) pour les différentes étapes du processus d’inscription, par exemple, les exigences selon la LEP
• gestion des divergences d’opinion régionales concernant les recommandations d’inscription sur la liste
• consultation des groupes autochtones de manière à soutenir les efforts plus larges de réconciliation

Autres défis

L’AC du PEP ne communique pas de façon cohérente avec les régions et ne répond pas toujours aux demandes de mise à jour de l’état d’avancement, particulièrement en ce qui concerne les dossiers à évolution lente pour lesquels des décisions doivent être prises au niveau de l’AC pour que le travail se poursuive. Cela a donné l’impression d’un manque de transparence de la part de l’AC, et a entraîné une certaine confusion de la part du personnel et des secteurs partenaires, ce qui conduit parfois à des inefficacités et au dédoublement du travail. 

La communication entre les directeurs régionaux du PEP et l’AC est incohérente et ne suit pas toujours un processus officiel et normalisé. Par exemple, il arrive que l’information passe par le directeur régional, mais elle est souvent reçue de manière plus informelle par les employés opérationnels ou par d’autres régions qui ont reçu des informations de l’AC. Les directeurs dans les régions estiment qu’ils n’ont pas toujours un rôle de décision ou de leadership en ce qui concernant le PEP. 

Dans la Région du Pacifique, un poste de directeur n’a pas été créé. La structure hiérarchique complexe en place a entraîné des inefficacités et des difficultés en matière de responsabilité pour les produits livrables du PEP, car la supervision des employés qui travaillent sur les activités du PEP est répartie entre différents groupes.

3.1.2 Travailler avec des partenaires

Travailler avec les partenaires au sein du MPO

En général, les relations de travail entre les régions et les secteurs sont perçues positivement. Les points de vue sur la communication au sein des régions étaient généralement positifs, des réunions et des discussions ayant lieu régulièrement.
Dans la plupart des régions, le PEP a conclu des accords annuels de niveau de service ou de collaboration avec d’autres secteurs. Bien que ces documents ne soient pas uniformes dans toutes les régions, ils décrivent généralement les rôles et les responsabilités, les informations financières et les résultats attendus. Il s’agit d’une bonne pratique; toutefois, ces accords ne garantissent pas que le travail sera achevé en temps voulu en raison de priorités concurrentes dans les autres secteurs.

Dans de nombreux cas, les habitats des espèces s’étendent sur plusieurs régions, ce qui nécessite la collaboration de plusieurs régions. Dans ces cas, une région devient le chef de file et assume un rôle de coordination. Des réunions entre les régions ont lieu afin d’échanger les connaissances et de faire avancer les dossiers. Toutefois, l’avancement des dossiers partagés peut être plus lent en raison de priorités concurrentes dans les différentes régions. De plus, lorsqu’il y a un désaccord fondamental entre les régions sur les recommandations d’inscription, il peut être difficile de le résoudre en raison d’un manque d’orientation et de processus de résolution. 

Travailler avec les partenaires externes

En raison des différentes autorités juridictionnelles liées aux espèces en péril, le PEP travaille souvent avec des partenaires provinciaux/territoriaux (P/T) et d’autres ministères fédéraux. Les relations avec les P/T sont complexes en raison des défis liés à la division des responsabilités, de l’expertise et de l’information, et des différentes priorités et autorités.

La collaboration avec d’autres ministères et organismes fédéraux a été jugée utile. Cependant, un effort plus ciblé pour travailler avec eux sur l’intégration des considérations relatives aux espèces en péril dans leurs activités à un stade précoce serait bénéfique aux efforts de protection et de rétablissement. Cela pourrait être particulièrement utile pour travailler avec les ministères :

• dont les activités peuvent avoir une incidence sur les espèces en péril
• qui autorisent des activités susceptibles d’avoir une incidence sur les espèces en péril
• d’autres services compétents en ce qui concerne l’intersection des écosystèmes aquatiques et terrestres afin de soutenir les approches fondées sur les écosystèmes

Dans certains cas, les efforts de collaboration sont officialisés par des accords officiels. Par exemple, le PEP a conclu des accords de conservation avec des partenaires externes, en vertu de l’article 11 de la LEP, afin de formaliser les responsabilités et les engagements en matière de protection et de rétablissement des espèces en péril.

L’Accord de conservation pour soutenir le rétablissement de l’épaulard résident du sud a officialisé la participation de l’industrie maritime et du gouvernement pour travailler en collaboration dans le cadre de l’élaboration, de la mise en œuvre, de la surveillance, de l’évaluation et de l’adaptation de mesures volontaires visant à réduire la contribution des grands navires commerciaux aux menaces pesant sur l’épaulard résident du sud.

3.1.3 Responsabilité du financement du PEP pour les partenaires

La complexité de la LEP exige une approche holistique et collaborative dans laquelle de multiples secteurs partenaires réalisent des activités liées aux espèces en péril et fournissent une expertise et des conseils à chaque étape du cycle de conservation.

En 2020-2021, le PEP a distribué près de 20 millions de dollars aux secteurs partenaires. Une partie de ce financement est destiné aux ETP (salaires), et il n’est pas toujours évident de savoir dans quelle mesure le personnel occupant ces postes financés travaille sur des activités liées aux espèces en péril. Il est difficile de valider que les travaux financés par le PEP et réalisés par d’autres secteurs sont achevés comme prévu, car le PEP est en concurrence avec les priorités de ces secteurs.

Une analyse des données financières du PEP a montré que même si le système de codage financier est extrêmement détaillé, il n’atténue pas le risque que les fonds destinés aux activités du PEP soient utilisés pour les priorités des autres secteurs, et il reste difficile de faire le suivi des fonds du PEP. Une fois que les fonds du PEP sont transférés aux autres secteurs, le PEP n’a plus d’autorité sur leur utilisation. Bien que le programme soit responsable de tous les produits livrables légaux en vertu de la LEP, bon nombre de ces produits livrables dépendent du travail, des conseils et des approbations des partenaires internes, ce qui peut avoir une incidence sur la capacité du programme à respecter les délais prescrits par la loi en vertu de la LEP.

Du point de vue des secteurs partenaires, les accords de financement actuels entre leur secteur et le PEP fonctionnent bien et, en général, les priorités liées aux espèces en péril sont comprises. 

Dans la plupart des cas, le financement du PEP passe de l’AC aux secteurs partenaires dans les régions, sans passer par les cadres régionaux (la Région Ontario et Prairies fait exception à cette structure). Bien que certaines régions utilisent des plans de travail et/ou des accords de niveau de service pour s’assurer que les autres secteurs comprennent leurs rôles et responsabilités en ce qui concerne les activités liées aux espèces en péril, il n’existe pas de mécanisme par lequel les secteurs partenaires peuvent être tenus responsables de leurs travaux convenus liés aux espèces en péril.

Une approche différente est utilisée dans la Région Ontario et Prairies (anciennement Région Centre et Arctique)

Le financement des activités liées aux espèces en péril dans cette région est reçu de l’AC et passe d’abord par le PEP régional, puis est alloué à chaque secteur régional. L’affectation des fonds a lieu à la fin de l’année fiscale, en fonction de l’achèvement des produits livrables tels que décrits dans les plans de travail.

Les personnes interrogées au niveau régional ont indiqué qu’elles pouvaient gérer le financement des autres secteurs et l’ajuster si nécessaire en fonction des résultats obtenus. Les personnes interrogées ont indiqué que cela permet à la Région Ontario et Prairies de conserver la responsabilité des produits livrables relatifs aux espèces en péril et d’augmenter le niveau de surveillance lorsqu’elle dépend d’autres secteurs pour entreprendre des activités liées à ces produits livrables.

Améliorer la responsabilisation des partenaires internes

Les informateurs clés ont indiqué que la responsabilité des fonds du PEP pourrait être améliorée en liant directement le financement aux résultats attendus du PEP. Il serait plus efficace que la gestion du PEP dans les régions puisse exercer un certain contrôle sur les fonds distribués aux partenaires.

• par exemple, alors que les accords sur le niveau de service et les plans de travail avec d’autres secteurs dans les régions sont actuellement considérés comme utiles pour clarifier les rôles, les responsabilités et les résultats attendus avec les partenaires, pour être un outil efficace de soutien à la responsabilité, ils doivent être liés au financement. Cela permettrait au PEP de gérer les priorités et de parvenir à un accord officiel sur les résultats souhaités, et donnerait au programme la capacité de s’assurer que seuls les produits livrables relatifs aux espèces en péril sont générés avec les ressources du PEP. Si les secteurs ne sont pas en mesure de réaliser les travaux convenus, le programme pourrait réaffecter les fonds et utiliser cet effet de levier pour travailler avec les secteurs afin d’améliorer leur capacité à répondre aux besoins du PEP

Les informateurs clés ont également suggéré que la responsabilisation à l’égard des produits livrables relatifs aux espèces en péril devrait être une composante des ententes de rendement des partenaires participant aux activités relatives aux espèces en péril, jusqu’au niveau du directeur général régional/sous-ministre adjoint, afin de renforcer la responsabilisation à l’égard de ces produits livrables.

Parmi les suggestions formulées par les personnes interrogées, citons la désignation d’un champion national de haut niveau pour les espèces en péril ou la création d’un secrétariat pour les espèces en péril, dont le rôle serait de rehausser le profil des activités liées aux espèces en péril au sein du Ministère. Cela permettrait d’obtenir l’adhésion des partenaires internes, faisant ainsi des activités liées aux espèces en péril une priorité pour l’ensemble du Ministère et améliorant la responsabilisation des livrables liés aux espèces en péril.

3.1.4 Un forum interne consacré aux espèces aquatiques en péril est nécessaire

De nombreuses personnes interrogées au niveau opérationnel (c.-à-d. au niveau des gestionnaires et en dessous) ont indiqué que les divers groupes de travail existants pour les espèces en péril les aident efficacement à faire progresser leurs activités liées à la LEP, car ils favorisent la collaboration avec d’autres régions et secteurs en offrant une occasion de fournir l’information et de confirmer les priorités. Certains des groupes de travail expressément nommés étaient le groupe de travail sur l’inscription, le groupe de travail sur l’approche pancanadienne aquatique et le groupe de gestion des scénarios sur les inscriptions.

Le Comité de surveillance de la gestion de la biodiversité et des écosystèmes (CSGBE) est le comité national, de niveau exécutif, pour les discussions et les décisions pour le PEP, mais il est aussi le forum pour d’autres programmes, par exemple le Programme de protection du poisson et de son habitat (PPPH) et les espèces aquatiques envahissantes. Les discussions sont principalement liées au Programme de protection du poisson et de son habitat et, par conséquent, les espèces aquatiques en péril ne sont généralement pas le sujet principal des réunions du comité. De plus, pour les espèces en péril, le CSGBE tend à être davantage un forum d’échange d’information et ne se concentre généralement pas sur la prise de décisions de haut niveau ou fournir l’orientation nécessaire pour aborder les nombreuses questions complexes liées à la réalisation des activités relatives aux espèces aquatiques en péril.

Le Comité consultatif national sur les espèces en péril (CCNEP) a été désigné comme un forum efficace permettant aux gestionnaires de tout le pays de collaborer les uns avec les autres et de partager les informations reçues de l’AC. Certaines personnes interrogées ont suggéré que le CCNEP soit élargi pour inclure les directeurs régionaux du PEP, ce qui leur permettrait d’être au courant de l’information transmise par l’AC de manière cohérente et opportune.

Les informateurs clés ont manifesté un certain soutien à l’égard de la création d’un forum national de niveau exécutif axé uniquement sur les espèces aquatiques en péril (contrairement au CSGBE qui ne permet pas souvent des discussions approfondies sur les espèces en péril), avec une capacité de prise de décision provenant de tous les secteurs partenaires. Ce type de forum pourrait contribuer à améliorer la cohérence et la clarté des rôles et des responsabilités, ainsi que l’établissement des priorités pour faciliter la responsabilisation des secteurs partenaires, ce qui sera particulièrement important dans le contexte des efforts de transformation du PEP.

3.2 Conception et prestation

3.2.1 Inscription des espèces aquatiques en péril

Certains aspects du processus d’inscription rendent difficile le respect des délais prévus par la LEP

Les personnes interrogées ont indiqué que le fait de travailler à travers les différents éléments du processus d’inscription, tout en respectant les autres priorités et obligations du gouvernement du Canada (par exemple, le programme de réconciliation), rend très difficile l’avancement des décisions dans les délais prévus et le respect des échéances prescrites par la LEP. Par exemple, le personnel trouve difficile que des consultations approfondies avec des groupes autochtones, ainsi que des examens et des approbations internes et externes, puissent rapidement épuiser ces délais. Ce défi est exacerbé par le fait que plusieurs aspects du processus d’inscription comprennent des parties extérieures au Ministère, sur lesquelles le programme peut avoir une influence limitée.

Les processus d’approbation internes sont longs et parfois complexes, les documents devant passer par plusieurs niveaux de contribution, d’examen et d’approbation au sein des régions et à l’AC, ainsi qu’à l’intérieur et à l’extérieur du programme. Dans certains cas, ces documents ont reçu l’approbation d’autres secteurs au niveau régional, mais se heurtent à des difficultés de la part de ces mêmes secteurs au niveau de l’AC. Ces défis suggèrent des problèmes de communication entre les régions et l’AC, ainsi qu’un besoin de directives claires sur les responsabilités liées aux processus d’approbation. Les personnes interrogées ont estimé que l’amélioration des processus d’approbation internes est un domaine important à examiner en vue de réaliser des gains d’efficacité potentiels.

Le secteur des Sciences des écosystèmes et des océans (SEO) est un partenaire majeur dans le processus d’inscription, puisqu’il fournit des données scientifiques évaluées par des pairs qui éclairent les avis d’inscription. Bien que les données fournies soient considérées comme très utiles au PEP, certains aspects entravent la capacité du SEO à répondre aux demandes du PEP. Par exemple, les personnes interrogées au sein du PEP et du SEO ont indiqué que les demandes de données scientifiques du PEP peuvent être importantes, complexes et peu claires, ce qui peut entraver la capacité du SEO à répondre efficacement à ces demandes. L’amélioration de la priorisation et de la clarté des demandes de PEP adressées au SEO pourrait aider ce dernier à les gérer et à les traiter de manière plus efficace.

L’évaluation du Secrétariat canadien de consultation scientifique (SCCS) du MPO^{Notes de bas de page 5} (2018-2019) appuie cette constatation, en notant qu’il y avait un écart croissant entre le nombre de demandes soumises au SEO par le PEP et le nombre de demandes satisfaites. Parmi les facteurs indiqués créant des défis dans la capacité du SEO à traiter les demandes du PEP, on trouve la complexité des demandes, ainsi que la formulation des questions de recherche (trop larges, trop complexes, peu claires ou dépassant la portée du SCCS).

Les considérations socio-économiques peuvent ralentir ou arrêter les processus

De nombreuses personnes interrogées, y compris le personnel du PEP et les partenaires internes, ont indiqué qu’une quantité importante de travail et de temps est consacrée aux processus d’inscription pour des espèces qui, selon eux, sont très peu susceptibles d’être inscrites en raison de considérations socio-économiques connues. Il s’agit généralement d’un élément dont le personnel du programme est conscient au début du processus, et il n’est donc pas considéré comme une utilisation efficace des ressources de passer par un processus d’inscription complet pour ces espèces.

Les longs délais pour les décisions concernant l’inscription des espèces font que les avis et les consultations deviennent obsolètes, ce qui nécessite des avis et/ou des consultations supplémentaires, ce qui entraîne des retards supplémentaires dans les décisions d’inscription. Les personnes interrogées ont donné l’exemple de la morue de l’Atlantique, qui attend une décision d’inscription depuis plusieurs années.

• Une autre préoccupation est que les espèces en attente d’une décision d’inscription sur la liste ne bénéficient pas des protections de la LEP, mais qu’elles peuvent aussi ne pas recevoir l’attention nécessaire pour prévenir leur déclin en vertu d’autres outils législatifs parce qu’elles sont prises dans le processus d’inscription de la LEP. 

Bien que le programme tente continuellement d’améliorer ces processus, les possibilités de rationaliser le processus d’inscription sont limitées par les exigences législatives et juridiques, ainsi que par les politiques et directives du Conseil du Trésor.

3.2.2 Protection des espèces aquatiques en péril

Conservation et protection

La C et P est partie intégrante de la protection des espèces aquatiques en péril. Il y a environ 650 agents des pêches de la C et P au Canada qui ont été formés et désignés comme agents d’exécution en vertu de la LEP. Leurs fonctions d’application de la LEP sont exercées parallèlement à leurs fonctions en vertu de la Loi sur les pêches et d’autres lois et règlements fédéraux. 

Tout au long de la période d’évaluation, les efforts des agents des pêches de la C et P pour protéger les espèces en péril par l’application de la LEP ont augmenté, comme en témoigne le nombre croissant d’heures consacrées aux activités liées aux espèces en péril.

Figure 7 : Nombre d’heures que les agents des pêches de la C et P ont consacré aux activités liées aux espèces en péril par région, de 2016-2017 à 2020-2021^{Notes de bas de page 6}

Figure 8 : Nombre d’infractions à la LEP par région, de 2016-2017 à 2020-2021

Les répondants au sondage ont indiqué que l’application des dispositions et des règlements de la LEP est un facteur important contribuant à la protection et au rétablissement des espèces aquatiques en péril.

L’innovation et la technologie dans la pratique

Les demandes de temps de la C et P au sein du Ministère ne cessent d’augmenter. En l’absence d’une augmentation correspondante des ressources de la C et P, ces demandes doivent être gérées en équilibrant les risques. Le financement reçu dans le cadre de l’initiative Patrimoine naturel a permis d’étendre certaines activités de conformité et d’application de la LEP dans les écosystèmes d’eau douce de l’Ontario à la Colombie-Britannique et de rétablir l’équipe de plongée dans la Région du Pacifique.

Une possibilité d’améliorer la portée du travail de conservation et de protection des espèces en péril est de former et de déployer le personnel du PEP en tant que gardiens des pêcheries. Cela pourrait alléger la charge des agents des pêches de la C et P tout en maintenant, voire en dépassant, le niveau actuel d’application de la loi pour les espèces en péril. 

La C et P a mis en œuvre des pratiques innovantes et l’utilisation de la technologie pour améliorer l’efficacité et l’efficience de la vérification de la conformité et de l’application de la LEP. Des exemples de deux régions sont fournis.

Région de Terre-Neuve-et-Labrador

• Caméras à intervalles
  • des caméras à intervalles sont déployées dans la Région pour surveiller la capture d’espèces figurant sur la liste de la LEP sur les bateaux de pêche de moins de 65 pieds. Ces caméras enregistrent les espèces ramenées à bord et permettent de s’assurer que les pêcheurs déclarent correctement leurs prises. En cas de capture d’une espèce répertoriée, les pêcheurs sont censés remettre cette espèce à l’eau de manière efficace et sûre
  • par exemple, lorsque les pêcheurs ne sont autorisés à capturer qu’un seul thon à la fois, les caméras de la C et P empêchent les pêcheurs de capturer puis de relâcher un thon de taille inférieure dans l’espoir d’en capturer un plus gros

Région du Pacifique

• Équipe de plongée
  • une équipe de plongée de six agents des pêches, gérée dans le cadre du programme Patrimoine naturel de la Région du Pacifique, aide à répondre aux besoins de plongée liés à l’application des lois. Cette équipe collecte régulièrement des preuves, effectue des inspections sous-marines et récupère les engins de pêche fantômes. La vérification de la conformité sous l’eau est particulièrement utile aux fins de l’application de la LEP, car elle augmente considérablement la capacité de la C et P à détecter des violations qui passeraient inaperçues au-dessus de l’eau
  • par exemple, l’équipe de plongée a découvert une récolte illégale d’ormeaux nordiques alors que l’inspection simultanée du navire n’avait rien révélé d’inquiétant
• Prélèvement d’ADN
  • Au cours d’une inspection, des écouvillons sont régulièrement prélevés sur les navires et les engins de pêche par les agents de la C et P, puis analysés en fonction de l’ADN de toute espèce répertoriée. Ces informations servent principalement de renseignement pour améliorer l’efficacité et orienter les agents sur le terrain

3.2.3 Planification du rétablissement des espèces aquatiques en péril

• Les stratégies de rétablissement indiquent ce qui doit être fait pour arrêter ou inverser le déclin d’une espèce inscrite comme menacée, en danger ou disparue du pays
• Les plans d’action indiquent les mesures à prendre pour mettre en œuvre les stratégies de rétablissement des espèces figurant sur la liste des espèces menacées, en danger ou disparues du pays
• Les plans de gestion indiquent les objectifs pour maintenir des niveaux de population durables et précisent des mesures pour la conservation des espèces « préoccupantes »

Entre 2016 et 2019, le MPO a affiché un total de 20 stratégies de rétablissement proposées, 19 stratégies de rétablissement finales, 61 plans d’action proposés et 29 plans d’action finaux sur le registre public des espèces en péril^{Notes de bas de page 7}. Bien que la LEP exige que les versions finales des documents de rétablissement soient disponibles sur le registre dans les 90 jours suivant la publication des documents proposés, le PEP a du mal à respecter ces délais. Certains retards sont dus à l’ampleur de la collaboration requise avec les partenaires et aux nombreux niveaux d’approbation tant au sein du PEP que dans les secteurs partenaires.

Figure 9 : Stratégies de rétablissement et plans d’action affichés par le MPO au cours de la période d’évaluation^{Notes de bas de page 8}

Au total, 93 % (26/28) des stratégies de rétablissement ont été finalisées au cours de la période d’évaluation, tandis que 63 % (42/67) des plans d’action sont passés de l’état de proposition à l’état final. En ce qui concerne l’achèvement des rapports sur l’état d’avancement de la mise en œuvre, 62 % (29/47) des stratégies de rétablissement admissibles ont été mises à jour, 58 % (11/19) des plans de gestion admissibles ont été mis à jour et 0 % (0/2) des plans d’action admissibles ont été mis à jour.

L’utilité des documents de rétablissement pour faire avancer les mesures à prendre est limitée par un manque de spécificité. En raison de nombreux facteurs externes, la capacité d’influencer la mise en œuvre des mesures de rétablissement échappe souvent au contrôle du PEP ou même du MPO. Cependant, les principaux outils que le PEP utilise actuellement pour guider et faire progresser les mesures de rétablissement sont les documents de rétablissement exigés par la LEP. Bien que la LEP précise certains éléments à inclure dans les documents de rétablissement, elle n’exige pas que les mesures à prendre soient clairement définies au point d’être entièrement réalisables. Par exemple, les documents de rétablissement n’indiquent souvent pas clairement les parties responsables des mesures de rétablissement, que ce soit à l’intérieur ou à l’extérieur du Ministère, ce qui, dans certains cas, peut limiter la responsabilité de leur achèvement.

Le manque de connaissances concernant de nombreuses espèces peut empêcher la mise en œuvre de mesures de rétablissement plus concrètes. Par conséquent, la plupart des mesures de rétablissement indiquées sont axées sur la collecte de connaissances indispensables plutôt que sur le rétablissement de l’espèce. Les mesures de rétablissement plus tangibles sont généralement confiées à des partenaires externes non nommés (et souvent pas encore désignés).

La LEP exige un rapport sur l’avancement de la mise en œuvre du document de rétablissement dans les cinq ans suivant son affichage. Soixante-deux pour cent des stratégies de rétablissement admissibles comportent un rapport d’avancement.

Il est difficile de rendre véritablement compte des résultats obtenus grâce à la mise en œuvre des documents de rétablissement, car les mesures de rendement et les délais ne sont souvent pas indiqués ou suffisamment définis. Les mesures de rétablissement n’ont pas non plus d’objectifs définis ni de données de référence.

Le processus de planification du rétablissement présente également certaines inefficacités. Un aspect de ce processus qui a été indiqué comme particulièrement inefficace est que tous les documents relatifs aux espèces en péril sont généralement acheminés au bureau du ministre pour approbation, même dans les cas où cela ne serait pas nécessaire. Par exemple, les documents de rétablissement finaux lorsque des changements minimes ont été apportés à la version proposée, ou les mises à jour quinquennales des progrès.

Dans l’ensemble, les stratégies de rétablissement, les plans d’action et les plans de gestion fournissent des informations utiles sur les espèces, mais manquent de précision quant aux éléments qui guident la mise en œuvre des actions de rétablissement. En particulier, la désignation des parties responsables des actions de rétablissement, les délais pour ces actions, et les mesures et objectifs de rendement qui seront utilisés pour mesurer le succès doivent être clairs et spécifiques afin que les documents de rétablissement soient des outils efficaces pour protéger et rétablir les espèces en péril.

Malgré les lacunes des documents de rétablissement décrites précédemment, les résultats de l’enquête ont montré que ces documents sont consultés par les bénéficiaires des programmes de subventions et contributions et leur sont utiles.

91 % des répondants au sondage connaissaient les documents de rétablissement de leurs espèces cibles.

« Les activités de notre programme sont spécifiquement recommandées dans les stratégies de rétablissement des épaulards résidents, des épaulards de passage et des baleines à bosse du MPO. »

-Répondant au sondage

Figure 10 : La majorité des bénéficiaires ont trouvé les documents de rétablissement utiles pour leurs projets dans une large mesure

Les trois types de documents de rétablissement (stratégies de rétablissement, plans d’action et plans de gestion) ont été utiles aux bénéficiaires de S et de C, la majorité des personnes interrogées ayant utilisé chaque type. Il convient de noter que d’autres ressources mises à disposition par le gouvernement fédéral ont également été utilisées par les bénéficiaires, comme des informations scientifiques et des cartes d’espèces aquatiques en péril.

Figure 11 : Les bénéficiaires de S et de C utilisent les ressources créées par le gouvernement fédéral pour soutenir leurs projets

Bien que ces documents aient été utiles à de nombreux bénéficiaires, on constate un manque de clarté quant à la responsabilité des actions de rétablissement. La majorité des bénéficiaires ont indiqué que, bien que les documents de rétablissement définissent un plan clair pour le rétablissement des espèces aquatiques en péril « dans une mesure modérée ou large mesure », les documents de rétablissement identifient les responsables des activités que dans une mesure limitée ou modérée. Les personnes interrogées ont confirmé que ce manque de clarté limite la responsabilisation liée aux activités et, par conséquent, de l’avancement des mesures de rétablissement.

3.2.4 Mise en œuvre des mesures de rétablissement

Un besoin de clarification sur le rôle du PEP dans la mise en œuvre

Il existe une nette divergence de compréhension et d’opinions sur ce qu’est, et/ou devrait être, le rôle du PEP lorsqu’il s’agit de mettre en œuvre des mesures de rétablissement pour les espèces aquatiques en péril. Contrairement aux autres étapes du cycle de conservation, la LEP n’est pas prescriptive en termes de calendrier ou de responsabilité pour la mise en œuvre des actions de rétablissement. La capacité du PEP à influencer les mesures de rétablissement est également limitée par des facteurs qui échappent au contrôle du programme (ou même du MPO), comme les questions relatives aux autorités juridictionnelles, à l’infrastructure préexistante et à la nécessité d’influencer les parties externes pour qu’elles agissent rapidement.

• il existe une perception selon laquelle le PEP devrait jouer un rôle plus direct dans la mise en œuvre des mesures de rétablissement, puisque le personnel du PEP possède une expertise en la matière qui serait précieuse pour la mise en œuvre
• certaines personnes interrogées ont indiqué que la mise en œuvre est le rôle d’autres groupes, à l’intérieur et à l’extérieur du ministère, tandis que d’autres ont déclaré qu’elles ne comprennent tout simplement pas le rôle du PEP
• de nombreuses personnes interrogées ont mentionné que davantage de temps et d’efforts devraient être consacrés à la mise en œuvre des activités de protection et de rétablissement. Le MPO consacre beaucoup de temps et d’efforts au processus d’inscription, sur lequel se concentrent la plupart des exigences juridiques de la LEP. En retour, cela limite le temps et les ressources consacrés aux activités de protection et de rétablissement
• les documents de rétablissement ne délimitent pas clairement les rôles et les responsabilités pour les activités de mise en œuvre, ce qui ne favorise pas l’appropriation de ces activités. Le programme pourrait jouer un plus grand rôle de leadership et de coordination dans la mise en œuvre des mesures de rétablissement

Les gabarits et les documents d’orientation existants sont utiles, mais des orientations sont encore nécessaires dans quelques domaines clés

Il existe de nombreux gabarits et documents d’orientation pour faciliter le travail sur les espèces en péril, et les informateurs clés ont généralement indiqué que ces documents sont utiles. 

Le programme a fait un effort concerté pour combler les lacunes dans les documents d’orientation, notamment par le biais d’un groupe de travail interne du PEP qui se consacre à ce travail. 

Toutefois, il reste quelques domaines clés où des orientations supplémentaires sont nécessaires :

• l’engagement des Autochtones étant une grande priorité pour le gouvernement du Canada, il est nécessaire d’obtenir de l’orientation sur la façon dont cette priorité est liée au PEP et sur la façon dont elle devrait être incluse dans les processus du PEP 
• il y a un manque de directives et d’orientations concernant la mise en œuvre des mesures de rétablissement et la manière dont ce travail doit être effectué 
• grâce à ses efforts de transformation, le PEP s’éloigne de l’examen isolé des espèces pour se tourner vers des approches multi-espèces qui prennent en compte les menaces ou les écosystèmes communs. Alors que ce travail continue d’évoluer, il est important de noter que certaines personnes interrogées ont indiqué qu’elles avaient besoin de plus de conseils sur les approches multi-espèces 

Clarifier et communiquer le rôle du PEP dans la mise en œuvre des mesures de rétablissement permettraient d’atténuer la confusion et de concilier les opinions divergentes à l’intérieur et à l’extérieur du programme à cet égard.

3.3 Programmes de S et C

3.3.1 Nature des investissements externes

Dans le but d’améliorer les résultats pour les espèces aquatiques en péril, le MPO investit dans des activités externes qui contribuent à la protection et au rétablissement des espèces aquatiques en péril. Par exemple, le Ministère investit dans ces activités par le biais de trois programmes de S et C : le Fonds naturel du Canada pour les espèces aquatiques en péril, le Programme d’intendance de l’habitat pour les espèces aquatiques en péril et le Fonds autochtone pour les espèces en péril. Pour des informations plus détaillées sur les projets de S et C et leurs bénéficiaires, veuillez consulter l’annexe C.

Fonds de la nature du Canada pour les espèces aquatiques en péril (FNCEAP)

Il fait partie de l’initiative Patrimoine naturel du Canada, lancée en mai 2018, et versera 55 millions de dollars sur cinq ans pour soutenir des projets qui aideront à rétablir les espèces aquatiques en péril. Il vise à ralentir le déclin des espèces aquatiques en péril et à accélérer le rétablissement des espèces grâce au financement ciblé des activités de rétablissement qui visent les endroits, les espèces, et les menaces prioritaires.

Programme d’intendance de l’habitat pour les espèces aquatiques en péril (PIH)

Le PIH a été établi en 2000 dans le cadre de la Stratégie nationale de protection des espèces en péril du Canada. Il était initialement cogéré par ECCC et le MPO, mais était administré par ECCC. En 2018-2019, le MPO a assumé la responsabilité de l’administration du financement de S et C sur une base régionale pour les projets liés aux espèces aquatiques et leur intendance. Le PIH a été créé dans le but de contribuer au rétablissement des espèces menacées ou en voie de disparition et d’autres espèces en péril, en faisant participer les Canadiens de tous les horizons aux mesures de conservation propices à la faune.

Fonds autochtone pour les espèces en péril (FAEP)

Créé en 2004, le FAEP appuie le renforcement de la capacité des Autochtones à participer activement à la mise en œuvre de la Loi sur les espèces en péril. Les objectifs du programme sont de conserver et de rétablir les espèces en péril et leurs habitats, et de soutenir les organisations et les communautés autochtones dans le développement de leur capacité à diriger l’intendance des espèces en péril.

Chacun de ces programmes de S et C est distinct, cependant, les objectifs des programmes se chevauchent entre les trois, et dans certains cas, les résultats attendus sont exactement les mêmes. De manière générale, les programmes de S et C sont censés contribuer à garantir que :

• la faune et les habitats du Canada sont préservés et protégés
• des espèces canadiennes en péril sont rétablies
• les peuples autochtones participent aux efforts de conservation

Au cours des cinq dernières années, l’utilisation des programmes de S et C au sein du MPO pour atteindre les objectifs liés aux espèces aquatiques en péril a augmenté de façon exponentielle, passant de 1,8 million de dollars en 2016-2017 à 19,9 millions de dollars en 2020-2021. Depuis 2018-2019, le MPO a assumé la responsabilité d’ECCC pour la composante aquatique du PIH, ainsi que les 55 millions de dollars sur cinq ans pour administrer le FNCEAP dans le cadre du Patrimoine naturel du Canada. 

Comme le montre la figure 12, le financement du FAEP est resté constant tout au long de la période d’évaluation – environ 2 millions de dollars sont prévus chaque année. En raison du FNCEAP, les dépenses de S et C du MPO ont augmenté depuis 2018-2019. 

En mars 2021, 350 accords de contribution visant à soutenir la protection et le rétablissement d’espèces aquatiques en péril avaient été mis en place dans le cadre des trois programmes de S et C, pour un total de 44,3 millions de dollars au cours de la période d’évaluation.

Figure 12 : Dépenses pour les espèces aquatiques en péril pour les trois programmes de S et C de 2016-2017 à 2020-2021, en millions de dollars

* Ces chiffres représentent les dépenses d’ECCC pour la composante aquatique du PIH. Pendant les deux premières années, ECCC et le MPO ont partagé les responsabilités administratives pour les transferts de fonds de S et C aux bénéficiaires dans le cadre du PIH.

Fonds autochtone pour les espèces en péril (no. de projets entre 2016-2017 et 2020-2021 :

• total : 177
• actif : 98
• terminé : 63
• annulé : 7
• application reçue : 9

Programme d’intendance de l’habitat (no. de projets entre 2018-19 et 2020-21)

• total : 124
• actif : 103
• annulé : 1
• application reçue : 20

Fonds de la nature du Canada pour les espèces aquatiques en péril (no. de projets entre 2018-19 et 2020-21)

• total : 57
• actif : 57

Source : Renseignements fournis par le programme.

Les données du sondage montrent que les projets de S et C ont contribué aux résultats attendus des trois programmes :

• 75 %  Préserver et protéger la faune et les habitats du Canada
• 73 %  Rétablir les espèces canadiennes
• 33 %  Faire participer les peuples autochtones à la conservation^{Notes de bas de page 9}

Bien qu’il ne s’agisse pas d’un objectif direct pour les espèces aquatiques en péril, les personnes interrogées ont indiqué que les programmes de S et C contribuent également beaucoup au renforcement des capacités des organisations bénéficiaires, comme le montre la figure 14. De plus, la majorité des répondants au sondage ont établi un partenariat avec au moins un autre groupe ou organisation tout au long de leur projet. Ce financement de S et C va au-delà du simple financement d’un projet précis, et offre également des possibilités d’accroître la collaboration de manière plus générale.

Les données du sondage montrent que les projets financés contribuent à toutes les activités admissibles. La majorité des projets financés concernent la sensibilisation et l’éducation, les études, les inventaires et la surveillance, la réduction des menaces qui pèsent sur les espèces et les habitats et l’amélioration des habitats.

Figure 14 : Les projets de S et C contribuent à toutes les activités admissibles

Pour des informations plus détaillées sur les projets de S et C et leurs bénéficiaires, veuillez consulter l’annexe C.

3.3.2 Contribution à la protection et au rétablissement des espèces en péril

Les programmes de S et C donnent des résultats pour les espèces aquatiques en péril

Voici quelques points saillants des travaux entrepris pour les espèces aquatiques en péril au cours de la période d’évaluation, comme indiqué par l’analyse des rapports annuels de la LEP,^{Notes de bas de page 10}

• les efforts de l’Université Dalhousie pour élever des larves de corégone de l’Atlantique (une espèce en danger d’extinction) et les élever en captivité
• sensibilisation (y compris des présentations, des visites, des manuels de conservation personnalisés, la fourniture de semences pour les cultures de couverture) avec les agriculteurs sur la conservation des populations de poissons des espèces en péril en réduisant l’érosion et en améliorant la qualité de l’eau
• renforcement de la gouvernance du saumon pour la population de saumon atlantique de l’est du Cap-Breton grâce au travail de l’Institut des ressources naturelles Unama’ki – activités de surveillance, activités de sensibilisation et d’éducation
• création d’un livret d’activités pour les enfants sur les espèces en péril des Grands Lacs

« Dans notre projet le plus récent, nous avons atteint plus de 45 000 Canadiens avec des messages de sensibilisation sur les espèces en péril. »
– Répondant au sondage

« Les informations recueillies et les connaissances acquises contribueront à la conservation de l’espèce à l’avenir. »
– Répondant au sondage

Les répondants au sondage ont indiqué qu’ils croient que leur projet fait ou fera une différence pour les espèces aquatiques en péril dans une mesure modérée à grande.

Les personnes interrogées ont indiqué une évaluation similaire (plus proche d’une mesure modérée) dans l’atteinte des résultats pour les espèces en péril.

93 % des bénéficiaires ont indiqué que les programmes de S et C contribuent à la protection des espèces aquatiques en péril dans une mesure modérée ou grande.

92 % des bénéficiaires ont indiqué que leurs projets ont fait une différence pour les espèces aquatiques en péril dans une mesure modérée ou grande.

La majorité des répondants au sondage (82 %) ont indiqué qu’ils s’attendent à ce que leurs projets atteignent les résultats escomptés dans une large mesure, mais pas sans difficultés.

Soixante-sept pour cent des répondants ont indiqué que la pandémie de COVID-19 est un facteur entravant le succès des projets récents et actuels, tandis que 26 % ont indiqué le manque de ressources humaines et 23 % le manque de ressources financières.

Figure 15 : Facteurs ayant entravé la capacité des bénéficiaires à atteindre les résultats du projet

Lorsqu’on a demandé aux bénéficiaires dans quelle mesure la pandémie de COVID-19 avait eu une incidence sur leurs projets, c’était le plus souvent dans une mesure limitée ou modérée. 

Figure 16 : Incidence de la COVID-19 sur la réalisation du projet

Les personnes interrogées ont suggéré que les programmes de S et C sont limités dans leur capacité à obtenir des résultats (en particulier pour le FAEP, mais aussi le PIH) par la disponibilité du financement – non seulement par le montant du financement disponible pour être dispersé, mais aussi par l’incertitude de la disponibilité du financement dans le temps.

La nature de la protection et du rétablissement des espèces en péril est qu’il faut de nombreuses années pour que des changements notables soient apportés à une espèce, étant donné la complexité du travail. Disposer d’un financement durable, comme les accords pluriannuels de S et C, peut être un aspect important du travail effectué pour les espèces aquatiques en péril. Alors que les projets du FNCEAP sont signés comme des projets pluriannuels* étant donné qu’il s’agit souvent de projets de grande envergure, ce n’est le cas que pour la moitié des projets du PIH et 29 % des projets du FAEP.

* Sauf pour la première année de financement, qui est d’un an.

Figure 17 : Type d’accord de contribution en place pour chaque programme de S et C, 2016-2017 à 2020-2021

Source : Données administratives

Au fur et à mesure que le PEP s’oriente vers de nouvelles approches, telles que les approches multi-espèces et éco-systémiques, la disponibilité d’un financement soutenu et pluriannuel pourrait aider les bénéficiaires à entreprendre des projets plus complexes.

3.3.3 Obstacles à la participation aux programmes

Analyse comparative entre les sexes plus (ACS+) : Inclusivité et accessibilité

Le MPO peut manquer des occasions de financer certains projets en raison des obstacles auxquels sont confrontés les demandeurs potentiels. D’après les données du sondage, les bénéficiaires ont indiqué qu’ils se heurtaient à certains obstacles pour accéder aux programmes de S et de C.

Figure 18 : Obstacles à l’accès au financement des S et C

La majorité des répondants au sondage se sont désignés comme des scientifiques ou des chercheurs, en milieu ou en fin de carrière, dont l’anglais est la première langue officielle.

En ce qui concerne la taille et la maturité des organisations, les répondants au sondage ont indiqué que les petites organisations n’ont peut-être pas la capacité de s’engager dans le processus détaillé et rigoureux de demande (et ensuite de production de rapports), ni les ressources pour entreprendre des projets de grande envergure. Ces programmes de S et C n’ont pas été conçus pour que seules les grandes organisations à forte capacité reçoivent des fonds, mais la capacité organisationnelle est un atout pour faire une demande. Les personnes interrogées ont appuyé cette constatation, notant que le processus de demande est onéreux pour les petites organisations qui demandent moins de financement, en particulier si elles ne sont pas retenues pendant la phase de demande.

D’autres défis ont été indiqués lors des entrevues et/ou du sondage :

• un besoin d’outils et de gabarits pour aider les organisations à remplir des demandes solides
• soutien et conseils pour le calcul du coût des projets
• la majorité des répondants (79 %) avaient été informés de la possibilité de financement par un avis officiel du MPO, mais un grand nombre (64 %) l’avaient appris par le bouche-à-oreille.^{Notes de bas de page 11} Cela crée un obstacle potentiel à l’accès aux possibilités de financement pour les organisations qui n’ont jamais reçu de financement du MPO, et suggère qu’il y a lieu d’améliorer la diffusion de l’information sur ces programmes

3.3.4 Niveau de satisfaction des bénéficiaires

Figure 19 : Réponses au sondage concernant les processus des programmes de S et C^{Notes de bas de page 12}

L’administration des programmes de S et C et le soutien fourni par le personnel du MPO ont été généralement perçus de façon assez positive par les répondants au sondage. Les bénéficiaires étaient particulièrement satisfaits de l’information qu’ils ont reçue concernant les activités et les dépenses admissibles (94 %) et pensaient que le MPO leur fournissait une rétroaction utile (88 %).

« J’ai été incroyablement reconnaissant de l’énorme soutien que nous avons reçu de nos partenaires d’ECCC (années précédentes) et du MPO. »
– Répondant au sondage

« Les exigences en matière de production de rapports sont assez lourdes pour les petites organisations. Cela représente beaucoup plus de temps et d’efforts qu’avec tout autre fournisseur de financement. »
– Répondant au sondage

Comme le MPO n’administre le PIH et le FNCEAP que depuis quelques années, il y a quelques domaines où des améliorations pourraient être apportées. Les bénéficiaires ont rencontré quelques difficultés dans leurs interactions avec le MPO, notamment les suivantes :

• des retards dans l’examen et l’approbation des accords de contribution par le MPO (81 %)
• le transfert en temps opportun des fonds du MPO (57 %)
• les exigences en matière de production de rapports sont considérées comme onéreuses (29 %), en particulier pour les petites organisations

3.3.5 Pertinence du financement

Plus de la moitié des projets n’auraient pas vu le jour sans le financement du MPO.

Cinquante-six pour cent des répondants au sondage ont indiqué que leurs projets n’auraient pas eu lieu en l’absence de ce financement.

• Les mêmes répondants ont souligné que leurs projets dépendaient du financement reçu du MPO

Un tiers des projets auraient été réalisés, mais dans une moindre mesure.

Trente-cinq pour cent des répondants au sondage ont indiqué que leurs projets auraient eu lieu, mais dans une moindre mesure :

• 85 % ont indiqué que le financement a permis de réaliser des projets plus étendus et plus complets
• 23 % ont indiqué que le financement leur a permis de travailler avec davantage de partenaires
• 23 % ont indiqué qu’ils ont accompli plus de restauration d’habitats grâce au financement

Les autres sources de financement dépendent du financement du MPO (46 %)

Le financement provenant d’autres sources n’est fourni qu’en tant que « dollars jumelés », une fois que le soutien du MPO a été reçu.

Les autres sources de financement sont limitées (38 %)

Il existe d’autres sources de financement, mais elles ont tendance à être limitées et moins accessibles en raison du grand nombre de candidats.

Les autres sources de financement sont moins souples (31 %)

Les autres sources de financement peuvent être sensibles au temps et ne pas couvrir certaines activités (par exemple, la surveillance, la rémunération du personnel).

« Le FAEP est un programme fondamental. »
– Personnel du MPO

« Le financement du FNCEAP a été essentiel pour faire avancer notre projet et renforcer les capacités locales. »
– Répondant au sondage

3.4 Autres outils législatifs pour moderniser la prestation de la LEP

Plusieurs textes législatifs définissent les pouvoirs et les responsabilités du Ministère en ce qui concerne les pêches et les océans du Canada, notamment la Loi sur les pêches, la Loi sur les océans, et la Loi sur les espèces en péril.

Bien que les outils législatifs disponibles au sein de la LEP soient les plus forts en termes de protection des espèces en péril, les personnes interrogées s’accordent à dire que cette loi comporte certaines limites, ce qui peut parfois décourager son utilisation pour certaines espèces.

• la LEP est considérée par certains comme trop restrictive – elle est « tout ou rien » et ne permet pas de nuance dans la conservation des espèces, ce qui en fait un outil de dernier recours en raison des répercussions de l’inscription des espèces
• la LEP est extrêmement prescriptive et complexe dans ses exigences et ses délais, et ces exigences peuvent être difficiles à respecter. Les personnes interrogées ont déclaré qu’une plus grande souplesse dans la Loi serait positive

Certaines personnes interrogées ont indiqué que des révisions de la LEP pourraient être nécessaires pour optimiser son utilité et l’harmoniser avec d’autres priorités gouvernementales (par exemple, la réconciliation avec les Autochtones). Il est important de noter que la lettre du mandat du ministre de l’Environnement et du Changement climatique exige que ce dernier « continuer à travailler à la protection de la biodiversité et des espèces en péril, tout en collaborant avec les provinces, les territoires, les collectivités autochtones, les scientifiques, les représentants des industries et d’autres intervenants pour évaluer l’efficacité de la LEP actuelle et évaluer la nécessité de la moderniser.

Principaux outils législatifs qui pourraient être utilisés plus fréquemment, ou plus efficacement, pour la protection et le rétablissement des espèces aquatiques en péril.

Loi sur les espèces en péril

• Article 11 – Accords de conservation
• Article 32 – Abattage, préjudice, etc. des espèces sauvages inscrites
• Articles 73, 74 et 83 – Permis, exemptions et exceptions

Loi sur les pêches

• Article 6 – Stocks de poissons (notamment les dispositions relatives à la reconstitution des stocks)
• Articles 34 à 36 – Protection du poisson et de son habitat et prévention de la pollution
• Article 35.2 – Zones d’importance écologique

Loi sur les océans

• Article 35 –  Désignation de zones de protection marine

Dans le cadre de ses efforts pour moderniser l’application de la LEP, le PEP a exploré d’autres approches, notamment une utilisation accrue des outils disponibles dans d’autres lois, comme ceux de la Loi sur les pêches et de la Loi sur les océans, afin de protéger et de rétablir les espèces en péril. Les personnes interrogées ont convenu que ces outils sont des options potentielles viables pour contourner les limites de la LEP dans certaines circonstances. En particulier, la Loi sur les pêches offre une certaine souplesse pour réduire les répercussions socio-économiques et pour exempter les activités à faible risque.

Les personnes interrogées ont suggéré un certain nombre de dispositions utiles provenant d’autres législations et d’outils politiques de soutien pour la conservation des espèces en péril. La liste des options et leurs descriptions sont incluses dans l’annexe D. Les options indiquées comme ayant le plus de potentiel comprennent :

En vertu de la Loi sur les pêches

• Article 6 – Stocks de poissons (notamment les dispositions relatives à la reconstitution des stocks)
• Articles 34 à 36 – Protection du poisson et de son habitat et prévention de la pollution
• Article 35.2 – Zones d’importance écologique

En vertu de la Loi sur les océans

• Article 35 –  Désignation de zones de protection marine

Truite arc-en-ciel

• la truite arc-en-ciel a connu un déclin important. Les remontées de truites arc-en-ciel des rivières Thompson et Chilcotin, en particulier, ont atteint des niveaux extrêmement bas
• Il a été déterminé qu’une inscription d’urgence produirait des résultats écologiques, sociaux et économiques sous-optimaux par rapport à un plan d’action complet et à long terme en collaboration avec la province de la Colombie-Britannique.
• en l’absence d’inscription sur la liste de la LEP, la truite arc-en-ciel continuera d’être gérée à des fins de conservation en vertu de la Loi sur les pêches, ainsi que de la législation provinciale
• le MPO et la province de la Colombie-Britannique ont publié un plan d’action pour la truite arc-en-ciel qui décrit les mesures à prendre pour protéger ces populations, notamment la fermeture de la pêche récréative dans les bassins hydrographiques des rivières Thompson et Chilcotin et la mise en place de fermetures temporaires pour la pêche commerciale au saumon, ainsi que l’amélioration des conditions en eau douce grâce à une meilleure gestion des bassins hydrographiques et à des investissements dans la protection et la restauration de l’habitat.

Considérations sur l’utilisation des outils dans le cadre d’autres législations :

Les informateurs clés ont indiqué qu’il y a un manque d’orientation stratégique sur l’utilisation d’autres outils législatifs et sur les façons dont les différentes lois se croisent et se chevauchent. Les domaines précis mentionnés pour lesquels une orientation accrue est nécessaire comprennent :

• quand il est approprié d’utiliser une autre législation à la place de la LEP
• comment créer l’adhésion à l’utilisation des outils de la Loi sur la pêche, car ils peuvent avoir une incidence sur le revenu des pêcheurs et des entreprises (déjà indiqué comme un défi lors de l’utilisation de la Loi sur la pêche)
• comment harmoniser l’approche du COSEPAC pour évaluer le niveau de risque avec les évaluations connexes pour l’utilisation d’autres outils législatifs (p. ex., le point de référence limite pour déterminer si un stock de poissons est sain peut ne pas cadrer avec les critères du COSEPAC pour déterminer si une population est à risque)
• quand utiliser les zones d’importance écologique de la Loi sur les pêches versus les zones de protection marine de la Loi sur les océans

Les autorisations d’utiliser les différentes dispositions sont complexes et réparties entre les programmes du Ministère. Par exemple, la responsabilité de garantir la sécurité de la pêche incombe à la Gestion des pêches, mais la responsabilité de l’habitat incombe au Programme de protection du poisson et de son habitat. Il est nécessaire d’améliorer l’intégration entre les programmes ayant des responsabilités à l’égard des espèces en péril et de fournir des orientations claires sur l’utilisation d’autres outils pour protéger les espèces afin d’aider à gérer la complexité accrue de l’utilisation d’autres outils législatifs.

Les efforts actuels du PEP pour collaborer avec l’ensemble du Ministère afin de moderniser l’exécution de la LEP offrent une occasion opportune de travailler avec des partenaires sur la clarification des rôles et des responsabilités, et sur l’élaboration de directives concernant l’utilisation d’autres outils législatifs en ce qui concerne les espèces aquatiques en péril et leur intersection avec la LEP.

3.5 Utilisation des outils en vertu de la LEP

Les personnes interrogées ont indiqué qu’il y a des situations dans lesquelles la LEP est une option plus appropriée, particulièrement pour les espèces qui ne sont pas très en vue et pour les espèces dans des situations désastreuses qui nécessitent une action immédiate, car les dispositions d’autres lois prennent plus de temps pour commencer à améliorer la situation. Les dispositions de la Loi sur les pêches sont plus préventives, tandis que celles de la LEP sont plus correctives.

Les personnes interrogées ont indiqué que certains outils de la LEP pourraient être utilisés plus fréquemment ou plus efficacement qu’ils ne le sont actuellement pour améliorer les efforts de conservation. Toutefois, il est nécessaire de fournir davantage d’orientations sur leur utilisation et, dans certains cas, de régler les défis potentiels liés aux autorités juridictionnelles.

Article 11 Accords de conservation

Les accords de conservation sont utiles pour officialiser les rôles et les responsabilités ainsi que les engagements des partenaires à l’égard de la conservation des espèces en péril, et pour accroître la transparence du travail du MPO et de celui de ses partenaires.

Article 32 Abattage, préjudice, etc. des espèces sauvages inscrites

Cette disposition offre plus d’options pour protéger les espèces aquatiques que la disposition similaire de la Loi sur les pêches, qui interdit uniquement la mort des poissons. L’article 32 de la LEP offre une protection contre le harcèlement et les préjudices qui peuvent avoir des conséquences sur les espèces sans causer nécessairement la mort.

Articles 73, 74 et 83 Permis, exemptions et exceptions

L’utilisation accrue des permis, des exemptions et des exceptions pourrait permettre une utilisation accrue des listes de la LEP de plus d’espèces touchées par la pêche, mesure qui tend à être évitée en raison des conséquences socio-économiques liées à l’arrêt de la pêche et des activités connexes.

4.0 Conclusions et recommandations

4.1 Conclusions

Dans l’ensemble, le PEP travaille à la protection et au rétablissement des espèces aquatiques en péril, mais pas sans difficultés. La complexité de la LEP, le nombre et la diversité des partenaires à travers le ministère nécessaires à l’exécution de ce programme unique et décentralisé, constituent un environnement opérationnel complexe et difficile. Pour obtenir des résultats, le PEP a travaillé de manière intensive avec de multiples partenaires, tant en interne qu’en externe, pour entreprendre des activités transversales qui contribuent à la protection et au rétablissement des espèces aquatiques en péril. Néanmoins, il existe des possibilités d’améliorer l’efficacité et l’efficience grâce à une meilleure délimitation des rôles et des responsabilités au sein du Ministère, et à une gouvernance et une responsabilisation accrues pour les activités liées aux espèces en péril. Ces améliorations seront d’autant plus importantes que le programme continue de s’orienter vers une utilisation accrue des approches écosystémiques et vers un recours potentiellement plus important à des outils législatifs alternatifs, tout en reconnaissant que tous les outils législatifs ont leurs limites.

4.2 Recommandations

Recommandation 1 : Il est recommandé que la sous-ministre adjointe, Écosystèmes aquatiques, de concert avec le sous-ministre adjoint principal Gestion des pêches et des ports, la sous-ministre adjointe Sciences des écosystèmes et des océans, le sous-ministre adjoint principal Politiques stratégiques et les directeurs généraux régionaux de chaque région procèdent à un examen des structures de gouvernance actuelles pour les activités liées aux espèces aquatiques en péril; qu'ils déterminent un forum nouveau ou existant au niveau de la direction pour des discussions et des prises de décisions holistiques et ciblées sur les espèces en péril; et qu'ils définissent clairement les rôles et les responsabilités de tous les niveaux de gestion responsables de la prestation des activités liées aux espèces aquatiques en péril.

Justification : Il est nécessaire de disposer d’un forum décisionnel plus holistique pour gérer efficacement la complexité de l’exécution des activités liées aux espèces aquatiques en péril. Bien que plusieurs comités et groupes de travail liés aux espèces en péril soient actuellement en place, les forums existants ne comprennent pas toute la gamme de programmes qui peuvent fournir l’information pertinente pour la prise de décision et les activités liées aux espèces en péril. Les structures de gouvernance actuelles ne permettent pas d’assurer une orientation et une surveillance adéquates de l’exécution complexe des activités liées aux espèces aquatiques en péril, et il est nécessaire de définir les rôles et les responsabilités de tous les niveaux de gestion responsables de l’exécution des activités liées aux espèces aquatiques en péril.

Recommandation 2 : Il est recommandé que la sous-ministre adjointe, Écosystèmes aquatiques, fournisse des directives plus précises sur la structure et le contenu des documents de rétablissement, et sur les rapports connexes sur les résultats, afin de soutenir plus efficacement la mise en œuvre des mesures de rétablissement et l’évaluation des progrès.

Justification : Le Programme produit des documents de rétablissement (stratégies de rétablissement, plans d’action et plans de gestion) qui fournissent une grande quantité d’informations utiles sur les espèces aquatiques en péril. Cependant, il est nécessaire d’être plus précis quant aux éléments qui guident la mise en œuvre des actions de rétablissement et la communication des résultats et des progrès. Dans la mesure du possible, la désignation claire et précise des parties responsables des actions de rétablissement, des délais pour ces actions, et des mesures et objectifs de performance pour mesurer le succès pourrait améliorer l’efficacité des documents de rétablissement en tant qu’outil clé.

Recommandation 3 : Il est recommandé que la sous-ministre adjointe, Écosystèmes aquatiques, de concert avec le sous-ministre adjoint principal Gestion des pêches et des ports, la sous-ministre adjointe Sciences des écosystèmes et des océans, le sous-ministre adjoint principal Politique stratégique, le dirigeant principal des finances et les directeurs généraux régionaux de chaque région réévaluent la façon dont la responsabilisation du financement lié aux espèces en péril envers les secteurs partenaires est documentée, en vue d'assurer un plus grand niveau de responsabilité pour ce financement et les produits livrables connexes, par exemple, par l'utilisation normalisée et cohérente des accords de niveau de service ou de la fonction de délégation dans le système iResults.

Justification : Une grande partie (52 %) du financement du PEP est distribuée à d’autres secteurs du MPO. Les mécanismes internes de distribution du financement actuellement en place dans la plupart des régions font qu’il est difficile de valider que ce financement est effectivement utilisé uniquement pour le travail sur les espèces aquatiques en péril. La responsabilisation des livrables relatifs aux espèces en péril incombe au PEP, mais le programme a une capacité limitée d’exercer une influence sur la priorisation des activités relatives aux espèces en péril qui entrent en concurrence avec d’autres priorités dans les secteurs partenaires.

Recommandation 4 : Il est recommandé que la sous-ministre adjointe, Écosystèmes aquatiques, de concert avec le sous-ministre adjoint principal Gestion des pêches et des ports, le sous-ministre adjoint principal Politiques stratégiques, et les directeurs généraux régionaux de chaque région, selon le cas, explorent les possibilités de tirer parti d'autres outils législatifs, comme la Loi sur les pêches et la Loi sur les océans, pour protéger et rétablir les espèces en péril, et débutent la mise en œuvre, le cas échéant, des options réalisables.

Justification : Dans certains cas, notamment lorsqu’une intervention urgente est requise, les dispositions rigoureuses de la LEP constituent le meilleur outil pour la protection et le rétablissement des espèces aquatiques en péril. Toutefois, dans d’autres cas, d’autres outils législatifs à la disposition du Ministère peuvent offrir des options plus souples ou plus efficaces pour la protection et la conservation des espèces. Par exemple, la classification des zones d’importance écologique en vertu de la Loi sur les pêches peut être utilisée pour protéger et rétablir les espèces aquatiques en péril et offre plus de souplesse pour atténuer les conséquences socio-économiques potentielles par rapport à la LEP.

5.0 Annexes

Appendice A : Méthodologie de l'évaluation

Les limites de la méthodologie ont été atténuées, dans la mesure du possible, grâce à l’utilisation de multiples sources et à la triangulation des données. Cette approche a été appliquée afin d’établir la fiabilité et la validité des constatations ainsi que pour veiller à ce que les conclusions et les recommandations soient fondées sur des données probantes objectives et documentées.

Analyse documentaire

Les documents du PEP et des programmes de S et C ont été examinés. Ces documents comprennent : des informations sur le rendement, des documents de planification, des propositions, des stratégies de rétablissement, des plans d’action, des ententes de niveau de service, des comptes rendus de réunion, des accords de contribution, des outils et des gabarits, etc.

Sondage auprès des bénéficiaires

Un sondage a été mené auprès des bénéficiaires des fonds de S et C. Soixante-quatre bénéficiaires de financement ont répondu au sondage – certains ont répondu pour des projets multiples dans le cadre de plusieurs programmes de S et C.

• voici la répartition des répondants par programme de S et C :
  • 47 PIH
  • 36 FNCEAP
  • 6 FAEP
• limites :
  • il n’a pas été possible de tirer des conclusions des données du sondage pour le FAEP étant donné le faible taux de réponses
  • à l’origine, le sondage a été envoyé à 122 destinataires individuels de S et C, mais il n’a pas été possible de calculer un taux de réponse précis pour le sondage puisque l’accès se faisait par un lien et que les destinataires étaient invités à envoyer le lien aux autres participants de leurs projets 

Entrevues

• des entrevues ont été menées avec 39 employés des programmes du PEP et du FAEP ainsi qu’avec des partenaires internes au cours des phases de planification et de collecte. Sept (7) entrevues de suivi ont été menées pour approfondir les autres outils législatifs
• limites :
  • En raison de la pandémie, toutes les entrevues ont été menées virtuellement au moyen de Microsoft Teams

Analyse de données administratives

• les données administratives ont été extraites du Système d’information de Programmes et gouvernance autochtones (SIPGA), qui est l’application utilisée par trois programmes de S et C pour assurer le suivi des informations liées aux ententes de contribution et les gérer
• limites :
  • les informations du SIPGA pour les trois programmes de S et C ne sont pas saisies de manière cohérente. Pour atténuer les risques, les données du SIPGA ont été triangulées avec d’autres sources de données provenant des entrevues, de l’analyse financière et du sondage auprès des bénéficiaires

Analyse financière

• l’information financière a été extraite du cube IBM Cognos du MPO à partir des transactions codées dans Abacus sous les responsabilités essentielles 360, 36B, 820 et 82B des espèces en péril. Les chiffres financiers ont été validés par le secteur du dirigeant principal des finances
• les informations financières détaillées sur les bénéficiaires des programmes de S et C ont été tirées des Comptes publics (volume III, section 6 sur les paiements de transfert) et de la divulgation proactive des informations sur les subventions et les contributions publiées sur le site Web du MPO
• limites :
  • étant donné la complexité du codage financier du PEP, les informations financières présentées dans ce rapport peuvent inclure des erreurs de codage
  • les dépenses réelles du PEP 2020-2021 ont été extraites du système financier le 19 avril 2021 après que les entrées de fin d’année 2020-2021 ont été complétées et que les obligations ont fait l’objet d’ajustement, en supposant qu’aucune correction importante exceptionnelle ne sera nécessaire jusqu’à la date d’achèvement des états financiers du MPO

Annexe B : Espèces en péril – Rôles et activités des principaux partenaires internes

La complexité de l’exécution de la LEP et la nature horizontale de ce programme exigent un large éventail de connaissances et d’expertise dans l’ensemble du MPO à toutes les étapes du cycle de conservation des espèces aquatiques en péril. Cela inclut non seulement de multiples secteurs, mais aussi de multiples groupes au sein de chaque secteur.

Écosystèmes aquatiques

• gestion de la biodiversité (Programme des espèces en péril, Espèces aquatiques envahissantes)
• gestion des écosystèmes (Programme de protection du poisson et de l’habitat du poisson)
• planification et de la conservation marines (Programme de planification spatiale marine, Programme de conservation marine)

Sciences des écosystèmes et des océans

• programmes d’eau douce, marines et autres fourniture d’informations scientifiques revues par les pairs décrivant la situation et ce qui est nécessaire pour le rétablissement des espèces, etc.

Gestion des pêches et des ports

• gestion des ressources halieutiques (gestion de la pêche, engagement, etc.)
• politiques sur les pêches et les permis (politiques de durabilité, plans de reconstitution, etc.)
• conservation et protection (mise en application, surveillance, etc.)
• direction des affaires autochtones (Programmes des pêches autochtones, réconciliation)

Politiques stratégiques

• politiques et priorités stratégiques (soutien à l’administration de la loi, etc.)
• économie, statistiques et gouvernance des données (analyse socio-économique, analyse coûts-bénéfices, etc.)

Services corporatifs

• communications (sensibilisation de la communauté, etc.)
• unité des services juridiques (fournir un soutien pour tous les aspects juridiques) 

Le tableau ci-dessous présente des exemples des rôles et des activités des principaux secteurs partenaires du MPO à chaque étape du cycle de conservation :

Annexe C : Informations complémentaires sur les projets de S et C

Répartition du financement par lieu, allocation du financement total des S et C et type de bénéficiaire.

La répartition des fonds des programmes de S et C par province se fait principalement au profit des bénéficiaires de la Colombie-Britannique et de l’Ontario, les bénéficiaires de ces deux provinces recevant près de 50 % du financement total. Toutefois, lorsque les quatre provinces de l’Atlantique (Nouvelle-Écosse, Nouveau-Brunswick, Terre-Neuve-et-Labrador et Île-du-Prince-Édouard) sont considérées comme une seule et même région, la répartition totale du financement est de 28 % pour cette région. Cela représente une part plus importante des dépenses totales des S et C et est proportionnel aux besoins des espèces en péril dans cette région.

Répartition du financement de S et C pour les espèces aquatiques en péril par province, de 2016-2017 à 2019-2020.

Source : Comptes publics du Canada, volume III, section 6 : Paiements de transfert

Allocation du financement pour les programmes de S et C de 2016-2017 à 2020-2021 en tant que pourcentage du total.

Le pourcentage de bénéficiaires qui s’identifient comme appartenant à des organisations autochtones varie selon le programme de S et C.

Pourcentage de bénéficiaires qui s’identifient comme autochtones par programme de S et C, de 2016-2017 à 2020-2021

Source : Données administratives

Les données du sondage montrent que les bénéficiaires travaillent avec les espèces d’eau douce, les espèces marines, et les espèces anadromes.

Certains bénéficiaires travaillent avec plus d’un type d’espèces.

Les répondants au sondage comprenaient tous les groupes de bénéficiaires admissibles, mais provenaient surtout d’organisations non gouvernementales canadiennes.

Un petit pourcentage de bénéficiaires provenait de gouvernements provinciaux/territoriaux, de groupes communautaires, de sociétés d’État, de sociétés privées et d’entreprises.

Les projets financés par les programmes de S et C favorisent une vaste collaboration

L’incidence du financement de S et C va au-delà de la simple allocation d’argent à un projet précis. Lorsque des projets sont financés par les programmes de S et C, cela offre de grandes possibilités d’accroître la collaboration entre différents groupes/organisations. Presque tous les répondants au sondage avaient des partenaires participant à leurs projets.

57 des 59 répondants au sondage avaient des partenaires de l’une des organisations suivantes dans leur(s) projet(s). Ces partenaires ont pris part à diverses activités.

Annexe D : Autres outils en vertu de la Loi sur les pêches

Section 5 : Agents des pêches et gardes-pêches

Désignation

5 (1) Le ministre peut désigner toute personne ou catégorie de personnes à titre d’agents des pêches ou de gardes-pêche pour l’application de la présente loi et peut restreindre, de la façon qu’il estime indiquée, les pouvoirs qu’un agent des pêches ou un garde-pêche est autorisé à exercer sous le régime de cette loi ou de toute autre loi fédérale.

Certificat de désignation

(2) Les personnes désignées à titre d’agents des pêches ou de gardes-pêche reçoivent un certificat de désignation dont la forme est approuvée par le ministre; celles dont les pouvoirs sont restreints reçoivent un certificat où sont énumérés ceux qu’elles sont autorisées à exercer.

Présentation du certificat

(3) L’agent des pêches et le garde-pêche sont tenus de présenter leur certificat de désignation, sur demande, au responsable du lieu qui fait l’objet de leur intervention.

Lois de certaines premières nations

(4) Les agents des pêches et les gardes-pêche disposent des pouvoirs et protections qui leur sont conférés par la présente loi ou toute autre loi fédérale, y compris ceux dont disposent les agents de la paix en vertu du Code criminel, pour l’exécution des lois suivantes:

• (a) les lois nisga’a adoptées sous le régime du chapitre sur les pêches de l’Accord définitif nisga’a mis en vigueur par la Loi sur l’Accord définitif nisga’a;
  • (a.1) les lois tlaamines, au sens du paragraphe 2(2) de la Loi sur l’accord définitif concernant les Tlaamins, adoptées sous le régime du chapitre 9 de l’accord, au sens du paragraphe 2(1) de cette loi, mis en vigueur par celle-ci;
• (b) les lois tsawwassennes, au sens du paragraphe 2(2) de la Loi sur l’accord définitif concernant la Première Nation de Tsawwassen, adoptées sous le régime du chapitre 9 de l’accord, au sens du paragraphe 2(1) de cette loi, mis en vigueur par celle-ci;
• (c) les lois maanulthes, au sens du paragraphe 2(2) de la Loi sur l’accord définitif concernant les premières nations maanulthes, adoptées sous le régime du chapitre 10 de l’accord, au sens du paragraphe 2(1) de cette loi, mis en vigueur par celle-ci.

Portée des pouvoirs

5.1 Les pouvoirs qu’un agent des pêches ou un garde-pêche est autorisé à exercer au Canada sous le régime de la présente loi peuvent l’être en tout lieu où elle s’applique.

Section 6 : Stocks de poissons

Mesures pour maintenir les stocks de poissons

6.1 (1) Dans sa gestion des pêches, le ministre met en œuvre des mesures pour maintenir les grands stocks de poissons au moins au niveau nécessaire pour favoriser la durabilité des stocks, en tenant compte de la biologie du poisson et des conditions du milieu qui touchent les stocks.

Point de référence limite

(2) S’il estime qu’il n’est pas possible ou qu’il n’est pas indiqué, en raison de facteurs culturels ou de répercussions socioéconomiques négatives, de mettre en œuvre les mesures visées au paragraphe (1), le ministre établit un point de référence limite et met en œuvre des mesures pour maintenir le stock de poissons au-dessus de ce point, en tenant compte de la biologie du poisson et des conditions du milieu qui touchent le stock.

Plan de rétablissement

6.2 (1) Si un grand stock de poissons a diminué jusqu’au point de référence limite pour ce stock ou se situe sous cette limite, le ministre élabore un plan visant à rétablir le stock au-dessus de ce point de référence dans la zone touchée, en tenant compte de la biologie du poisson et des conditions du milieu qui touchent le stock, et met en œuvre ce plan dans la période qui y est prévue.

Mesures de restauration

(5) Dans sa gestion des pêches, s’il est d’avis que la perte ou la dégradation de l’habitat du poisson du stock concerné a joué un rôle dans le déclin du stock, le ministre tient compte de l’existence de mesures destinées à restaurer cet habitat.

Section 34 : Protection du poisson et de son habitat et prévention de la pollution

34.2 (1) Le ministre peut établir des normes et des codes de conduite visant:

• (a) à éviter la mort du poisson ou la détérioration, la destruction ou la perturbation de son habitat;
• (b) à conserver et à protéger le poisson et son habitat;
• (c) à prévenir la pollution.

(2) Les normes et codes de conduite peuvent préciser les procédures, les pratiques et les normes relatives aux ouvrages, entreprises ou activités au cours des divers stades de leur construction, exploitation, modification, désaffectation ou abandon.

Section 35

Détérioration, destruction ou perturbation de l’habitat

Zones d’importance écologique

35.2 (1) Il est interdit d’exploiter un ouvrage ou une entreprise ou d’exercer une activité visés par règlement pris en vertu de l’alinéa (10)a) ou appartenant à une catégorie visée par règlement pris en vertu de cet alinéa dans une zone d’importance écologique, sauf en conformité avec l’autorisation donnée au titre du paragraphe (7).

Désignation des zones d’importance écologique

(2) Le gouverneur en conseil peut, sur recommandation du ministre, désigner par règlement les zones d’importance écologique.

Section 36

Interdiction de rejet

36 (1) Il est interdit de :

• a) jeter par-dessus bord du lest, des cendres de charbon, des pierres ou d’autres substances nocives dans une rivière, un port, une rade, ou dans des eaux où se pratique la pêche;
• b) laisser ou déposer ou faire jeter, laisser ou déposer sur la rive, la grève ou le bord de quelque cours ou nappe d’eau, ou sur la grève entre les laisses de haute et de basse mer, des déchets ou issues de poissons ou d’animaux marins;
• c) laisser du poisson gâté ou en putréfaction dans un filet ou autre engin de pêche.

Autres outils à l’appui des dispositions de la Loi sur les pêches

Cadre pour la pêche durable

1. Cadre pour la pêche durable
2. Plan de travail du Cadre pour la pêche durable
3. Application du Cadre pour la pêche durable au moyen du processus de planification intégrée de la gestion des pêches 

Le plan de travail du Cadre pour la pêche durable a été élaboré en réponse à un rapport de la Commissaire à l’environnement et au développement durable (CEDD) publié en octobre 2016. Le rapport a recommandé que Pêches et Océans Canada (MPO) devrait :

1. définir des priorités, des objectifs et des calendriers pour la mise en place des Plans de gestion intégrée des pêches pour tous les principaux stocks de poissons
2. définir des priorités et des calendriers pour l’établissement des points de référence auxquels les principaux stocks qu’il gère peuvent être considérés comme sains, dans la zone de prudence ou dans la zone critique
3. définir des priorités et des calendriers pour identifier des mesures à prendre si un stock principal tombe en dessous d’un certain niveau, lorsque cela n’a pas encore été fait, afin que les limites de pêche durable puissent être déterminées avec plus de certitude

Les plans de gestion intégrée des pêches constituent le principal outil de gestion des ressources qui serviront à appliquer les politiques du cadre. Les gestionnaires des pêches, en concertation avec l’industrie et les autres parties intéressées, détermineront d’entrée de jeu les pêches pour lesquelles il faudra accorder le plus d’attention. Les priorités pourraient être établies selon un certain nombre de facteurs, comme la définition de lacunes communes dans l’ensemble de pêches semblables, les exigences relatives à l’écocertification des pêches, les engagements nationaux et internationaux, la capacité en matière de personnel ou de financement au MPO et l’état de préparation de l’industrie.

Une fois les priorités établies, les mesures de gestion pour une pêche seront élaborées en collaboration avec les parties intéressées à l’aide du nouveau modèle pour les plans de gestion intégrée des pêches qui comprend les éléments suivants :

1. un aperçu de la pêche
2. l’évaluation et l’état du stock, y compris les interactions avec l’écosystème, l’information disponible sur les références à l’approche de précaution et les tendances relatives au stock
3. les facteurs économiques de la pêche, y compris le profil socioéconomique, la viabilité et les tendances du marché
4. les questions relatives à la gestion, y compris les préoccupations relatives à l’appauvrissement du stock de certaines espèces préoccupantes, les considérations liées aux océans et à l’habitat ainsi que les incidences des engins de pêche
5. les éléments liés à l’accès et à l’allocation, y compris toute entente de partage
6. les objectifs à court et à long terme pour les pêches durables, qui sont destinés à la conservation des stocks, les écosystèmes, l’intendance partagée et la collaboration, les facteurs socioéconomiques et la conformité
7. les mesures de gestion pour la durée du plan, y compris le total autorisé des captures, les saisons et les zones de pêche, le contrôle et la surveillance des prises, les règles de décision, l’émission de permis, les exigences aux termes de la Loi sur les espèces en péril, ainsi que les mesures de protection de l’habitat
8. le plan de conformité
9. un examen du rendement lié à l’atteinte des objectifs de gestion

Lorsque l’on considère un changement important du régime de gestion, une analyse socioéconomique peut être entreprise pour comprendre pleinement les incidences du changement, par exemple lorsque l’on envisage la fermeture d’une zone de pêche dans le but de protéger une caractéristique vulnérable du fond marin.

Politique sur la gestion des prises accessoires

• Mise en oeuvre de la politique
• Document d'orientation sur la mise en oeuvre de la politique sur la gestion des prises accessoires

La politique a deux objectifs :

1. garantir que les pêches canadiennes sont gérées de manière à soutenir l'exploitation durable des espèces aquatiques et à réduire au minimum le risque que la pêche cause des préjudices graves ou irréversibles aux prises accessoires
2. prendre en compte les prises totales, y compris les prises accessoires, qu’elles soient gardées ou non

Aux fins de la présente politique, la durabilité de la récolte peut signifier que la mortalité cumulative liée à toutes les activités de pêche ne dépasse pas les niveaux de viabilité, qu'il s'agisse d'une pêche normale ou d'une pêche avec remise à l'eau.

Stratégies permettant d'atteindre les objectifs de la politique:

• 3.1 Mettre au point des systèmes de cueillette des données et de surveillance qui contribueront à produire des rapports opportuns, fiables et agrégés sur les espèces figurant parmi les prises accessoires gardées ou non.
• 3.2 Évaluer l'incidence de la pêche sur les prises accessoires d'espèces, qu'elles soient gardées ou remises à l'eau.
• 3.3 Réduire au minimum, dans la mesure du possible, la prise accessoire d'espèces et de spécimens qui ne seront pas gardés.
• 3.4 Lorsque la remise à l’eau d'espèces et de spécimens pris accessoirement est inévitable, il faut tout faire pour que les poissons soient remis à l’eau vivants et qu'ils survivent à la remise à l’eau.
• 3.5 Gérer la pêche des prises accessoires gardées afin de ne pas dépasser les niveaux de récolte établis pour l'espèce.
• 3.6 Élaborer des mesures appropriées pour gérer les prises accessoires et évaluer régulièrement leur efficacité.

Ensemble de mesures de gestion des prises accessoires:

• contrôle des intrants et des extrants, y compris les limites ou les quotas concernant les prises accessoires
• amélioration de la conception et de l'utilisation des engins de pêche et des dispositifs d'atténuation des prises accessoires
• mesures spatiales et temporelles
• « responsabilité individuelle »
• surveillance en mer
• permettre le débarquement des prises d'espèces non ciblées
• interdiction des remises à l'eau, le cas échéant, si les prises ne peuvent être remises à l’eau vivantes
• mesures d'équilibrage des prises et des quotas
• formation, sensibilisation et communication
• inciter les pêcheurs à respecter les mesures de gestion des prises accessoires

Autres outils en vertu de la Loi sur les océans

Loi sur les océans

Section 35 : Désignation de zones de protection marine

35 (1) Une zone de protection marine est un espace maritime qui fait partie des eaux intérieures, de la mer territoriale ou de la zone économique exclusive du Canada et qui a été désigné en application du présent article ou de l’article 35.1 en vue d’une protection particulière pour l’une ou plusieurs des raisons suivantes:

• (a) la conservation et la protection des ressources halieutiques, commerciales ou autres, y compris les mammifères marins, et de leur habitat;
• (b) la conservation et la protection des espèces en voie de disparition et des espèces menacées, et de leur habitat;
• (c) la conservation et la protection d’habitats uniques;
• (d) la conservation et la protection d’espaces marins riches en biodiversité ou en productivité biologique;
• (e) la conservation et la protection d’autres ressources ou habitats marins, pour la réalisation du mandat du ministre;
• (f) la conservation et la protection d’espaces marins en vue du maintien de l’intégrité écologique.

(3) Sur la recommandation du ministre, le gouverneur en conseil peut, par règlement :

• (a) désigner des zones de protection marine;
• (b) délimiter des zones dans des zones de protection marine;
• (c) interdire l’exercice de catégories d’activités dans des zones de protection marine;
• (d) prendre toute autre mesure compatible avec l’objet de la désignation.

Désignation d’une zone de protection marine par arrêté

35.1(2) Le ministre peut, par arrêté, désigner une zone de protection marine dans tout espace maritime qui n’est pas désigné comme zone de protection marine en vertu de l’alinéa 35(3)a), d’une manière qui n’est pas incompatible avec quelque accord sur des revendications territoriales mis en vigueur et ratifié ou déclaré valide par une loi fédérale, et, dans l’arrêté.

Autres outils à l’appui des dispositions de la Loi sur les océans

Planification spatiale marine

La planification spatiale marine est une approche collaborative et transparente de la gestion des espaces océaniques qui aide à établir un équilibre entre la demande accrue en matière d’activités humaines et la nécessité de protéger les écosystèmes marins. Elle tient compte de l’ensemble des activités et des partenaires dans une zone pour faciliter la prise de décisions éclairées au sujet de la gestion de nos océans, d’une manière plus ouverte et plus pratique.

La planification spatiale marine est reconnue à l’échelle internationale comme un outil efficace de planification et de gestion des océans transparentes, inclusives et durables. Environ 65 pays utilisent actuellement cette approche.

Des plans de l’espace marin sont adaptés à chaque zone unique en son genre en vue d’aider à gérer les activités humaines ainsi que leurs répercussions sur nos océans. Selon la zone, ces plans peuvent comprendre des zones destinées à un éventuel développement des ressources ainsi que des zones destinées à recevoir une protection spéciale.

Planification spatiale marine sur la côte nord canadienne du Pacifique (Biorégion du plateau Nord)

La planification spatiale marine sur la côte nord du Pacifique permettra de réunir les partenaires fédéraux, provinciaux et autochtones, afin qu’ils mettent en commun leurs connaissances et travaillent ensemble pour mieux gérer les activités dans cette zone. La côte nord du Pacifique couvre environ les deux tiers de la côte de la Colombie-Britannique. Elle s’étend de la partie supérieure de l’île de Vancouver, y compris l’île Quadra et le bras de mer Bute, jusqu’à la frontière entre le Canada et les États-Unis au niveau de l’Alaska. Cette zone est également appelée biorégion du plateau Nord.

Le processus de planification spatiale marine s’appuiera sur les initiatives existantes, notamment le processus de planification de la zone de gestion intégrée de la côte nord du Pacifique (ZGICNP), le Partenariat de planification marine (MaPP), l’élaboration d’un réseau d’aires marines protégées pour la biorégion du plateau Nord, ainsi que le Plan de protection des océans du Canada.

Le Plan de protection des océans est l’investissement le plus important jamais consenti pour assurer que nos océans soient propres, sécuritaires et en bonne santé, aujourd’hui et pour les générations futures. Le Plan englobe des initiatives de grande envergure, visant à assurer la préservation des écosystèmes, un transport maritime plus sécuritaire, et une recherche scientifique accrue et menée en partenariat avec les collectivités et les peuples autochtones.

En février 2017, un plan relatif à la ZGICNP a été approuvé par le ministre des Pêches, des Océans et de la Garde côtière canadienne, la Great Bear Initiative Society des Premières Nations de la côte, la North Coast-Skeena First Nations Stewardship Society et la Province de la Colombie-Britannique. Dans le cadre de ce plan, les partenaires s’engagent à travailler ensemble pour assurer le maintien des communautés côtières et d’écosystèmes sains et fonctionnels dans cette zone marine importante et unique du Canada. La conclusion de l’entente-cadre de réconciliation sur la gestion et la protection biorégionales des océans représente une étape importante dans la mise en œuvre de la ZGICNP.

Annexe E:  Plan d’action de la gestion (PAG)

Évaluation des activités menées par Pêches et Océans Canada à l’appui des espèces aquatiques en péril 
Numéro du projet : 96521
Date de la réunion du CMRÉ : Le 2 décembre 2021
Date cible d’achèvement du PAG : Décembre 2023
SMA responsable : Alexandra Dostal, sous-ministre adjointe, Écosystèmes aquatiques

Recommandation 1 : Février 2023

Recommandation : Il est recommandé que la sous-ministre adjointe, Écosystèmes aquatiques, en collaboration avec le sous-ministre adjoint principal, Gestion des pêches et des ports, la sous-ministre adjointe, Sciences des écosystèmes et des océans, le sous-ministre adjoint principal, Politiques stratégiques et les directeurs généraux régionaux de chaque région examinent les structures de gouvernance qui régissent actuellement les activités liées aux espèces aquatiques en péril, désignent un forum nouveau ou existant au niveau de la direction pour les discussions et la prise de décisions globales et ciblées sur les espèces en péril, et définissent clairement les rôles et les responsabilités de tous les paliers de gestion responsables de la prestation des activités liées aux espèces aquatiques en péril.

Justification : Il faut mettre en place un forum décisionnel plus global pour gérer efficacement la complexité de la réalisation des activités liées aux espèces aquatiques en péril. Bien que plusieurs comités et groupes de travail liés aux espèces en péril soient actuellement en place, les forums existants n’englobent pas toute la gamme de programmes qui peuvent fournir des données pertinentes pour la prise de décisions et les activités liées aux espèces en péril. Les structures de gouvernance actuelles ne permettent pas d’assurer une orientation et une surveillance adéquates de l’exécution complexe des activités liées aux espèces aquatiques en péril, et il est nécessaire de définir les fonctions et les responsabilités de tous les paliers de gestion chargés de l’exécution des activités liées aux espèces aquatiques en péril.

Réponse de la direction

Le Programme sur les espèces en péril (PEP) est le principal responsable ministériel de l’exécution des exigences législatives de Pêches et Océans Canada (MPO) en vertu de la Loi sur les espèces en péril (LEP) et des priorités connexes relatives aux espèces en péril. Cependant, pour répondre à ces exigences et à ces priorités, il faut pouvoir compter sur un large éventail de connaissances et d’expertise, ainsi que sur le leadership des secteurs et des programmes ministériels qui représentent les différents volets du mandat du Ministère. À ce titre, le Programme sur les espèces en péril collabore avec de nombreux secteurs et avec des partenaires de toutes les régions du Ministère, dont la Gestion des pêches et des ports, le Secteur des sciences des écosystèmes et des océans, et le Secteur des politiques stratégiques.

Bien que le Programme sur les espèces en péril participe à de nombreuses structures de gouvernance à Pêches et Océans Canada, il reconnaît qu’aucun des comités auxquels il participe actuellement ne répond aux besoins en matière de gouvernance énoncés dans la recommandation 1, qui vise la tenue de discussions et la prise de décisions globales et ciblées sur les espèces aquatiques en péril exigeant la participation de l’ensemble des secteurs et des programmes contributeurs, tant à l’Administration centrale que dans les régions.

La Sous-ministre adjointe (SMA), Écosystèmes aquatiques (ÉA), accepte la recommandation formulée dans le rapport d’évaluation, et le Programme sur les espèces en péril s’engage à examiner les structures de gouvernance ministérielles existantes afin de déterminer si certaines d’entre elles sont appropriées pour régler les problèmes liés à l’harmonisation ministérielle avec les fonctions et les responsabilités relatives aux espèces aquatiques en péril et leur exercice. Des discussions sont en cours avec d’autres secteurs et régions dans le but de transformer le programme, notamment sur la nécessité de structures de gouvernance appropriées. L’examen de la gouvernance sera mené à la lumière de la nature intersectorielle et interrégionale de la conservation et de la protection des espèces en péril et de leurs habitats, dans le but de mieux comprendre le type de structures de gouvernance et de forums de discussion qui pourraient être mis en place afin d’assurer le recours au meilleur processus de prise de décisions et d’intégration interministérielle possible ainsi que de veiller à ce que les initiatives nouvelles ou en cours bénéficient aux espèces aquatiques en péril. Une fois que l’examen des structures de gouvernance aura eu lieu, le PEP proposera une structure de gouvernance adéquate aux SMA et aux directeurs généraux régionaux (DGR), qu’elle soit existante ou nouvelle, qui servira de cadre pour les discussions sur les espèces en péril et la prise de décisions par la direction. Le PEP, après la discussion avec d’autres secteurs, fera également des recommandations quant aux rôles et responsabilités devant être assumés par les secteurs et les régions qui assurent la mise en application de la Loi sur les espèces en péril et la réalisation des priorités relatives aux espèces aquatiques en péril.

Recommandation 2 : Décembre 2023

Recommandation : Il est recommandé que la sous-ministre adjointe, Écosystèmes aquatiques, fournisse des directives plus précises sur la structure et le contenu des documents sur le rétablissement ainsi que sur les rapports connexes sur les résultats, afin de soutenir plus efficacement la mise en œuvre des mesures de rétablissement et l’évaluation des progrès réalisés.
Justification : Le Programme sur les espèces en péril génère des documents sur le rétablissement (programmes de rétablissement, plans d’action et plans de gestion) qui fournissent une grande quantité d’information utile sur les espèces aquatiques en péril. Cependant, il est nécessaire d’être plus précis quant aux éléments qui guident la mise en œuvre des mesures de rétablissement et la communication des résultats et des progrès réalisés. Dans la mesure du possible, la désignation claire et précise des parties responsables des mesures de rétablissement, des échéanciers liés à ces mesures, et des indicateurs et objectifs en matière de rendement utilisés pour mesurer le succès pourrait améliorer l’efficacité des documents sur le rétablissement en tant qu’outil clé.

Réponse de la direction

La SMA, ÉA reconnaît qu’il pourrait lui être utile de recevoir des directives supplémentaires et plus claires quant à l’élaboration et à la mise en œuvre des documents sur le rétablissement. L’élaboration des documents sur le rétablissement fait l’objet d’une orientation depuis plusieurs années; certaines améliorations peuvent s’avérer nécessaires afin de clarifier les processus ainsi que le contenu des documents, l’objet et la fonction des documents sur le rétablissement, et d’optimiser les occasions de rétablissement et de conservation. Des groupes de travail, dont certains concernent d’autres secteurs du MPO, ont été établis afin d’identifier activement et de développer les améliorations. De nouvelles directives concernant le processus d’élaboration, d’examen et d’approbation des documents de rétablissement de la LEP, y compris la façon dont les programmes, les secteurs et les régions collaborent pour soutenir et faire avancer ce travail doivent être mises en place. De plus, il est nécessaire d’explorer les lacunes définies dans les directives actuelles concernant le suivi et la mise en œuvre des mesures de rétablissement et les domaines d’amélioration possibles. 
Le PEP mène déjà des discussions sur la façon de transformer la façon dont le Ministère veille à la protection et au rétablissement des espèces aquatiques en péril dans le cadre de l’initiative Patrimoine naturel. La définition d’options pour faire progresser la protection et le rétablissement à l’aide de rapports et de mesures de rétablissement fait partie de ce travail. Cette transformation est en cours de mise au point à titre de processus visant l’ensemble du Ministère; elle est axée sur la mise en œuvre d’approches de mise en œuvre de la LEP axée sur plusieurs espèces, sur un lieu et sur les menaces, dans la mesure du possible. Afin de contribuer à l’amélioration des résultats en matière de conservation, le Programme sur les espèces en péril élabore une stratégie ministérielle de changement interne, après avoir largement collaboré en 2019 et 2020 avec les programmes, les secteurs, et les régions du Ministère, afin de cibler les obstacles internes à la mise en œuvre de la LEP. Cette recommandation peut être liée aux efforts déployés dans le cadre de la transformation du Programme sur les espèces en péril afin de maximiser les possibilités de planification et de mise en œuvre.

Bien que la SMA, AE accepte la recommandation et ait déjà identifié le besoin de transformer la façon dont le MPO, à tout le moins, aborde l’élaboration de directives et la mise en œuvre des mesures de rétablissement, il est reconnu qu’il existe également des défis associés au soutien de la mise en œuvre des mesures de rétablissement et à l’évaluation des progrès. D’autres ministères, provinces et territoires, parfois même d’autres pays, et, dans certaines circonstances, des groupes autochtones, maintiennent leurs compétences et leurs responsabilités dans certains secteurs en matière de gestion des espèces aquatiques en péril et de gestion des habitats des espèces aquatiques en péril et sont ciblés dans les plans de gestion et de rétablissement. Le MPO s’efforcera de trouver des solutions possibles qui tiennent compte de ce fait et qui reconnaissent que, dans bien des cas, l’efficacité dépendra de la volonté, de la capacité et de la sphère d’influence sur les partenaires. Toute approche proposée à titre de solution reconnaîtra également les exigences normatives de la LEP en ce qui a trait à la création de documents sur le rétablissement (p. ex., les exigences en matière de collaboration et de consultation), qui entraîne souvent un important investissement en temps et en ressources, ainsi que des difficultés à respecter les échéanciers des documents de rétablissement prescrits par la loi.

En consultation avec les programmes, les secteurs et les régions, le Programme sur les espèces en péril, sous la direction de la SMA, AE, travaillera à la mise à jour des directives actuelles et la création de nouvelles directives, au besoin, qui seront axées sur la mise en place de nouvelles approches pour l’élaboration des documents sur le rétablissement afin de soutenir la mise en œuvre des mesures de rétablissement qui bénéficient aux espèces aquatiques en péril et à l’évaluation des progrès réalisés. Pour ce faire, le programme examinera les lacunes plus en profondeur et définira les priorités, en collaboration avec d’autres programmes, secteurs et régions. Ce faisant, le programme s’efforcera également d’établir de nouveaux processus pour soutenir l’élaboration, l’examen et l’approbation des documents de rétablissement, afin d’améliorer l’efficacité et d’établir une cohérence nationale. Il s’agira d’explorer davantage les lacunes, d’identifier les priorités et de rédiger des directives qui mettront l’accent sur l’amélioration des processus actuels et une plus grande clarté dans la mise en œuvre du rétablissement et la communication des progrès. L’ébauche des directives sera ensuite présentée pour approbation et mise en œuvre si elle est acceptée. 

Lien avec les résultats plus vastes du programme ou du Ministère :

• objectifs de conservation de la biodiversité (Stratégie de développement durable du Ministère)
• résultat du Plan ministériel 2021-2022 : Les effets négatifs sur les océans et les autres écosystèmes aquatiques du Canada sont réduits au minimum ou évités

Recommandation 3 : Décembre 2023

Recommandation : Il est recommandé que le sous-ministre adjoint, Écosystèmes aquatiques, en collaboration avec le sous-ministre adjoint principal, Gestion des pêches et des ports, le sous-ministre adjoint, Sciences des écosystèmes et des océans, le sous-ministre adjoint principal, Secteur des politiques stratégiques, le dirigeant principal des finances (DPF) et les directeurs généraux de chaque région, réévalue la façon dont est documentée la responsabilité du financement lié aux espèces en péril accordé aux secteurs partenaires, en vue d’assurer un plus grand niveau de responsabilisation à l’égard de ce financement et des produits livrables connexes, notamment grâce à l’utilisation normalisée et cohérente des ententes sur les niveaux de service ou de la fonction de délégation régionale du système iResults.

Justification : Une grande partie (52 pour cent) du financement du PEP est distribuée à d’autres secteurs du MPO. Les mécanismes internes de répartition du financement qui sont actuellement en place dans la plupart des régions font en sorte qu’il est difficile de garantir que ce financement est effectivement utilisé uniquement pour le travail lié aux espèces aquatiques en péril. La responsabilité des produits livrables liés aux espèces en péril incombe au PEP, mais le programme exerce une influence limitée sur la hiérarchisation des activités relatives aux espèces en péril qui entrent en concurrence avec d’autres priorités des secteurs partenaires.

Réponse de la direction

Les SMA, le dirigeant principal des finances (DPF) et les DGR acceptent la recommandation formulée dans le rapport d’évaluation, qui vise à revoir la façon dont les responsabilités liées au financement consacré aux espèces en péril sont documentées dans le but d’assurer une plus grande responsabilisation, et s’engage en outre, par l’intermédiaire du Programme sur les espèces en péril, à effectuer un examen et une analyse des mécanismes financiers et des mécanismes de responsabilisation qui existent actuellement dans l’ensemble du MPO en ce qui a trait aux espèces aquatiques en péril.

Comme l’indique le rapport d’évaluation, les mécanismes internes actuels de répartition du financement ne relèvent essentiellement pas du Programme sur les espèces en péril en raison de la façon dont le Ministère est organisé; ainsi, il peut être difficile pour le programme d’assurer lui-même le suivi et la validation du financement de la LEP accordé aux autres secteurs du MPO.

Le PEP s’engage à collaborer avec le DPF et avec les partenaires impliqués dans la prestation des services liés aux espèces en péril, y compris la Gestion des pêches et des ports, les Sciences des écosystèmes et des océans et le Secteur des politiques stratégiques et toutes les régions, afin d’examiner les processus existants de répartition des fonds destinés aux espèces en péril et d’analyser les responsabilités et les pratiques existantes en fonction des paramètres du modèle organisationnel du Ministère, ainsi que l’étendue de l’influence du programme sur l’utilisation des ressources distribuées. Le PEP s’engage à travailler avec d’autres programmes, secteurs et régions pour définir les exigences qu’il faudrait respecter à l’échelle du Ministère pour améliorer les responsabilités et les produits livrables actuels, et s’engage, à la lumière de ces exigences, à définir d’autres dispositions financières et arrangements en matière de responsabilisation qui pourraient aider à améliorer les faiblesses cernées dans les structures financières et les arrangements actuels en matière de responsabilisation. La détermination d’arrangements de rechange possibles prendra en compte les facteurs pertinents, y compris la capacité des programmes, des secteurs et des régions à répondre aux exigences pour qu’un arrangement soit réussi.

La capacité du PEP à définir l’utilisation des mécanismes financiers et des processus de responsabilisation, ainsi qu’à faire des choix parmi ceux-ci, ne s’étend pas aux autres secteurs ou régions, et ses approches en matière de gestion financière et de responsabilisation doivent s’inscrire dans les paramètres des politiques existantes du Ministère et du Conseil du Trésor. Par conséquent, le PEP, en consultation avec d’autres secteurs, programmes et régions, proposera au Ministère d’adopter les responsabilités et les rôles suggérés que doivent assumer les diverses organisations et intervenants qui assurent la mise en œuvre de la LEP.

Recommandation 4 : Décembre 2023

Recommandation : Il est recommandé que la sous-ministre adjointe, Écosystèmes aquatiques, en collaboration avec le sous-ministre adjoint principal, Gestion des pêches et des ports, le sous-ministre adjoint principal, Secteur des politiques stratégiques, et les directeurs généraux de chaque région, selon le cas, examine les possibilités de tirer parti d’autres outils législatifs, comme la Loi sur les pêches et la Loi sur les océans, pour protéger et rétablir les espèces en péril, et qu’il commence à mettre en œuvre les options réalisables, le cas échéant.

Justification : Dans certains cas, notamment lorsqu’une intervention urgente est requise, les dispositions rigoureuses de la LEP constituent le meilleur outil pour protéger et rétablir les espèces aquatiques en péril. Toutefois, dans d’autres cas, d’autres outils législatifs à la disposition du Ministère peuvent offrir des options plus souples ou plus efficaces pour la protection et la conservation des espèces. Par exemple, la classification des zones d’importance écologique en vertu de la Loi sur les pêches peut être utilisée pour protéger et rétablir les espèces aquatiques en péril et offre plus de souplesse pour atténuer les conséquences socioéconomiques potentielles comparativement à la LEP.

Réponse de la direction

Les SMA et les DGR acceptent la recommandation formulée dans le rapport d’évaluation et, par l’entremise du PEP, s’engagent à examiner les instruments législatifs autres que ceux de la LEP, comme ceux de la Loi sur les pêches et de la Loi sur les océans, afin de déterminer s’ils peuvent être mis à profit pour la protection et le rétablissement des espèces en péril comme solution de rechange à la LEP.

Il est reconnu que cet examen peut également révéler des outils non législatifs; toutefois, l’exploration de la façon dont ceux-ci pourraient être utilisés pour remplacer la LEP dépasserait la portée de la présente réponse de la direction. Le Ministère, y compris le PEP, reconnaît déjà la valeur potentielle de l’utilisation d’autres outils pour soutenir la protection et le rétablissement des espèces en péril. L’Approche pancanadienne aux espèces aquatiques en péril du MPO en ce qui a trait aux espèces aquatiques en péril est en cours d’élaboration, et l’un des principaux objectifs est la réalisation d’une analyse approfondie de l’utilisation d’autres outils lorsqu’il est stratégique de le faire. L’utilisation d’autres outils est également explorée de façon ponctuelle, dans certains scénarios précis.  
En raison de la complexité de ce secteur d’intérêt, le Programme sur les espèces aquatiques en péril reconnaît que la progression se fera mieux grâce à l’adoption d’une approche progressive à long terme, en commençant par une phase d’analyse qui comprendra la définition des instruments et le moment où il est approprié de les utiliser, et par la mise en œuvre de tout changement de politique requis afin que les outils ciblés puissent être optimisés pour soutenir les objectifs établis en lien avec les espèces en péril. Les phases subséquentes pourraient inclure la mise en œuvre d’un ou de plusieurs autres instruments, en fonction des possibilités ciblées. Ce processus exigera une collaboration au sein du Ministère et possiblement avec d’autres ministères.