Rapport « Ce que nous avons entendu »: Proposition d’une Loi fédérale sur l’aquaculture

Proposition d’une Loi fédérale sur l’aquaculture
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Sommaire exécutif

Lors de la réunion de décembre 2018 du Conseil canadien des ministres des pêches et de l’aquaculture (CCMPA), le ministre fédéral et les ministres provinciaux et territoriaux ont réitéré leur appui à une Loi fédérale sur l’aquaculture « dont la portée serait limitée et qui respecterait les compétences fédérales, provinciales et territoriales, en plus d’assurer une plus grande transparence au sein du secteur ». À la suite de cette réunion, Pêches et Océans Canada (MPO) a mobilisé, au cours du printemps et de l’été 2019, un large éventail de Canadiennes et de Canadiens au sujet des pouvoirs se rattachant à la Loi sur l’aquaculture proposée. Le présent rapport est un résumé non exhaustif des commentaires obtenus tout au long de ce processus de mobilisation.

Voici les principaux thèmes qui sont ressortis de cette mobilisation :

Contexte législatif

Au Canada, l’aquaculture est une compétence partagée. L’aquaculture fait l’objet d’une réglementation fédérale depuis les années 1980, en vertu de la législation existante, visant des éléments précis des activités d’aquaculture. Au fil du temps, les modifications progressivement apportées aux multiples lois, règlements et politiques fédérales, provinciales et territoriales ont engendré un système de réglementation complexe. Le MPO est le responsable fédéral de la gestion de l’aquaculture en vertu de la Loi sur les pêches, qui a toutefois été conçue pour les pêches sauvages et qui ne reflète donc pas les besoins précis de l’aquaculture.

Trois types distincts d’approches réglementaires régissent l’aquaculture au Canada. Le MPO est l’organisme réglementaire principal en Colombie-Britannique, s’occupant de délivrer les permis d’aquaculture, en plus d’être directement responsable de la réglementation environnementale du secteur, la province étant quant à elle responsable de la gestion terrestre et de l’émission des baux. À l’Île-du-Prince-Édouard, le MPO émet des baux d’aquaculture en vue d’assurer la performance environnementale adéquate du secteur grâce à des mesures concertées avec la province.

Ailleurs au Canada, le MPO est responsable de la réglementation environnementale du secteur, mais ce sont les provinces et territoires qui demeurent les principaux organismes de réglementation, ayant le pouvoir de délivrer les permis nécessaires aux exploitations aquacoles et d’autoriser l’attribution de l’espace pour l’exécution des opérations d’aquaculture. De nombreuses administrations provinciales et territoriales réglementent aussi les répercussions environnementales possibles, le bien-être des animaux, la santé des poissons ainsi que la vente et l’utilisation des produits antiparasitaires. Au-delà de ces trois approches, le gouvernement fédéral joue, à l’échelle nationale, un rôle transversal dans la gouvernance de l’aquaculture.

En réponse au rapport de 2016 du Comité sénatorial permanent des pêches et des océans, qui a pour titre Ocean of Opportunities (Un océan de possibilités), et au rapport de février 2017 du Conseil consultatif en matière de croissance économique – qui ont tous deux souligné la nécessité de procéder à une réforme législative – le MPO a mené, de l’automne 2017 au printemps 2018, une mobilisation initiale au sujet d’un projet de loi sur l’aquaculture afin d’évaluer les points de vue préliminaires. Ces séances de mobilisation, ainsi que les demandes d’élaboration d’une Loi sur l’aquaculture reçues dans le cadre des activités de mobilisation de l’automne 2018 liées à l’examen réglementaire du SCT sur le secteur de l’agriculture et de l’agroalimentaire, ont éclairé la décision du CCMPA d’appuyer une Loi fédérale sur l’aquaculture.

Objectif du processus de mobilisation 

L’objectif est d’élaborer une Loi sur l’aquaculture moderne, qui respecte les compétences fédérales, provinciales et territoriales, créant des conditions à long terme pour le développement d’un secteur aquacole prospère, écologiquement durable et compétitif qui favorise le développement économique des communautés rurales, côtières et autochtones.

La mobilisation est essentielle à l’élaboration d’une loi qui sera dans l’intérêt de la population canadienne. Certaines discussions qui ont eu lieu en 2017-2018 ont permis d’avoir une idée de ce en quoi une Loi fédérale sur l’aquaculture pourrait ou devrait consister. Des séances de mobilisation et une consultation en ligne ont permis de recueillir des commentaires sur les pouvoirs que l’on propose intégrer à la Loi, et qui sont tirés de la Loi sur les pêches, ainsi que d’un document d’orientation ayant servi à éclairer la décision du CCMPA.

3. Mobilisation de 2019 relative à une Loi sur l’aquaculture

3.1 Le processus

À ce jour, le MPO a tenu 23 séances de mobilisation partout au Canada, de mars à août 2019. Plus de 450 personnes y ont participé.

Une première ronde de mobilisation visait les principaux partenaires et intervenants, notamment :

Un processus de consultation en ligne a été lancé le 4 juin 2019. La page Web fournissait une copie électronique de la présentation utilisée dans le cadre des séances de mobilisation, et le public avait jusqu’au 21 décembre 2019 pour formuler des commentaires au sujet de la Loi sur l’aquaculture. Au total, 52 soumissions ont été partagées par divers intervenants et partenaires, en plus des 2 400 courriels reçus dans le cadre d’une campagne par courriel organisée par un organisme tiers.

3.2 Les thèmes abordés

Certains thèmes principaux sont ressortis et seront traités individuellement dans les sections qui suivent.

Aperçu des thèmes :

Ce que nous avons entendu

Thème 1 : Mobilisation

Tout au long des discussions, les participants ont maintes fois soulevé l’importance de la mobilisation.

Mobilisation des Autochtones

Les partenaires autochtones et de nombreux intervenants ont fait remarquer qu’une mobilisation importante des Autochtones devait être un élément important de l’élaboration de la Loi. Les peuples autochtones sont des partenaires clés de l’aquaculture et de la gestion environnementale. On a soulevé l’importance d’aller au-delà des organisations autochtones, et de mobiliser également les groupes et les collectivités autochtones. On a aussi souligné la nécessité d’affecter les ressources adéquates (à l’échelle nationale, régionale et au sein des collectivités) permettant de mener les activités de renforcement des capacités et de mobilisation afin que les partenaires autochtones puissent contribuer de façon significative à l’élaboration de la législation et de la réglementation. On aussi soulevé le besoin de travailler ensemble à l’élaboration conjointe des processus, des outils et des politiques.

Travailler avec les autres gouvernements

Le MPO a tenu les provinces et territoires au courant des progrès réalisés dans l’élaboration de la Loi, sollicitant également leur rétroaction pour élaborer les outils de mobilisation de 2019. Des représentants provinciaux ont assisté à des séances de mobilisation générales qui se sont déroulées dans l’Est du Canada, et ont contribué de façon importante aux discussions.

L’importance de mobiliser les administrations locales a été soulevé, celles-ci étant des intervenants importants compte tenu de leur rôle essentiel en matière de développement régional et de leur compréhension approfondie des enjeux, des possibilités et des besoins de leur région.

Les autres recommandations formulées sont tel que suit :

Certains participants voulaient mieux comprendre comment les listes des invités ont été élaborées et être informés du lieu et du moment où se sont déroulées les diverses séances de mobilisation.

Thème 2 : Droits autochtones

Lors des conversations préliminaires, on a fait référence à la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones et des droits des peuples autochtones en vertu de l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982. Les participants ont indiqué qu’ils s’attendent à ce que la nouvelle Loi respecte les peuples autochtones, les droits issus de traités et le principe du consentement préalable, libre et éclairé de la Déclaration des Nations Unies.

On a aussi souligné que la nouvelle Loi présente certaines occasions à saisir, notamment :

Thème 3 : Définitions

Plusieurs des commentaires reçus dans le cadre des conversations et de la consultation en ligne portaient sur la nécessité de bien définir les termes utilisés.

« Aquaculture »

Le terme « aquaculture » n’est pas actuellement défini dans la Loi sur les pêches. À titre d’exemple, selon les définitions du Règlement sur les activités d’aquaculture et du Règlement du Pacifique sur l’aquaculture, l’aquaculture est « l’élevage du poisson ». De nombreux commentaires appuyaient l’idée que la Loi offre une occasion de mieux définir l’aquaculture au Canada. 

En cela, voici les principaux éléments qui sont jugés nécessaires :

Une majorité des commentaires portant sur la définition de l’aquaculture suggèrent d’utiliser la définition de l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) :

« (…) consiste dans la culture d’organismes aquatiques, y compris poissons, mollusques, crustacés et plantes aquatiques. Le terme “culture” implique une quelconque forme d’intervention dans le processus d’élevage en vue d’améliorer la production, telle que l’empoissonnement à intervalle régulier, l’alimentation, la protection contre les prédateurs, etc. La culture implique également la propriété individuelle ou juridique du stock en élevage. Du point de vue des statistiques, les organismes aquatiques récoltés par un individu ou une personne juridique les ayant eus en propriété tout au long de leur période d’élevage sont donc des produits de l’aquaculture. Par contre, les organismes aquatiques exploitables publiquement en tant que ressource de propriété commune, avec ou sans licences appropriées, sont à considérer comme des produits de la pêche. » (1988)

Certains participants ont fait valoir qu’une définition claire et rigoureuse de l’aquaculture pourrait faciliter l’accès aux investissements, être inclusive et innovatrice en abordant des concepts comme l’approche écosystémique, et faire mention des plantes aquatiques.

« Zone aquacole »/« Zonage »

Certaines provinces ont déjà procédé à la désignation de zones aquacoles. Selon certains intervenants, le fait de définir les paramètres pour la désignation d’une zone aquacole augmenterait la transparence et favoriserait l’uniformité à l’échelle nationale pour le développement d’une industrie durable. Il a été mentionné que le terme « zonage » pourrait prêter à confusion, car il est utilisé dans différents domaines, dont la planification municipale et la gestion de la santé du poisson.

« État »

Un commentaire a souligné le besoin de définir le terme « État » par rapport aux droits autochtones et la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (DNUDPA).

« Gestion par zone »

Des projets pilotes sont en cours d’élaboration, et une possibilité de gestion par zone suscite de plus en plus l’intérêt, car il pourrait s’agir d’une façon d’assurer la durabilité de l’aquaculture en tenant compte des aspects pertinents du processus décisionnel et de la gestion des risques. Puisque cette idée gagne en popularité, une définition de ce qu’englobe la gestion par zone pourrait s’avérer utile.

En outre, on a soulevé la possibilité de se pencher davantage sur la légitimation de l’aquaculture en tant qu’utilisateur de l’espace aquatique et des ressources.

Thème 4 : Gouvernance et portée

Plusieurs des commentaires formulés et des questions posées portaient sur la portée de la Loi et sur la façon de préciser les différents rôles et compétences.

Préciser les rôles

Les participants aux séances de mobilisation ont demandé des précisions sur les points suivants :

Les commentaires concernant d’autres ministères fédéraux leur seront transmis aux fins d’examen.

Compétences

L’industrie est réglementée en vertu de diverses lois et réglementations fédérales, provinciales et territoriales, ce qui engendre une structure législative et réglementaire complexe qui varie d’une province à l’autre. Les points suivants ont aussi été soulevés :

Portée et activités

Certaines questions concernaient la portée de la Loi, à savoir si la nouvelle législation devrait ou pourrait régir les activités d’aquaculture en eau douce, en eau marine, terrestres et au large des côtes, fournissant des directives et des exigences claires pour tous les types d’aquaculture. Certains participants étaient d’avis que la Loi devrait couvrir toutes les zones où se déroulent des activités aquacoles, mais d’autres avaient de la difficulté à envisager de quelle façon une loi fédérale pourrait régir ou viser certains aspects de l’industrie qui sont réglementés par les provinces. Comme l’a bien précisé le MPO dans le cadre des séances de mobilisation, la portée de la Loi n’empiétera pas sur les compétences provinciales et territoriales.

Enfin, certains participants se demandaient si la portée de la Loi couvrirait également les installations de recherche.

Participation du public au processus décisionnel

Des participants ont proposé d’envisager la mise sur pied d’un Conseil de l’aquaculture ou d’un comité consultatif afin de permettre la participation directe du public et des intervenants clés aux processus décisionnels, et pour promouvoir la transparence et la participation, p. ex. en émulant l’Office des hydrocarbures extracôtiers de Terre-Neuve.

Thème 5 : Uniformité nationale

Le besoin d’uniformité à l’échelle nationale avait été soulevé lors de consultations antérieures et demeure un élément important de la nouvelle législation.

Ainsi, les participants aux séances de mobilisation ont abordé les éléments suivants :

Les participants ont également fait part de certaines idées concernant l’étiquetage des aliments, mais il s’agit d’une compétence qui relève de l’Agence canadienne d’inspection des aliments (ACIA). Ces commentaires seront donc transmis à l’ACIA aux fins d’examen.

Thème 6 : Réglementation

Certaines questions soulevées dans le cadre des consultations ont porté sur une éventuelle consolidation des différents ensembles de règlements (p. ex. le Règlement sur les activités d’aquaculture, le Règlement du Pacifique sur l’aquaculture). Les commentaires reçus indiquaient un certain intérêt à revoir et à améliorer la réglementation.

Les participants ont également proposé d’envisager les idées suivantes :

Thème 7 : Gestion des écosystèmes et protection de l’environnement

La plupart des discussions ont abordé la question de la protection de l’environnement. Tous les partenaires et les groupes d’intervenants s’entendaient sur la nécessité de s’assurer que les mesures de protection de l’environnement soient suffisantes et respectées. Voici un résumé des principaux éléments soulevés :

La science

Les participants ont soulevé les points suivants :

La désignation de zones aquacoles

Des participants ont soumis l’idée d’établir des zones aquacoles désignées. Cette idée, qui s’apparente à la planification spatiale maritime déjà mise en œuvre par certaines provinces, a obtenu un certain appui des participants, mais d’autres ont indiqué qu’il faudrait pour cela compter sur un processus souple et adaptatif pouvant tenir compte de toute nouvelle information touchant, par exemple, la présence d’autres activités dans les environs. On a aussi mentionné que la Loi devrait permettre de réévaluer les décisions rendues. Les autorités pourraient, là où le MPO en a la compétence, s’appuyer sur les caractéristiques écologiques ou culturelles d’une région donnée pour permettre ou exclure l’aquaculture dans les zones en question.

La gestion des écosystèmes

Une certaine emphase a été mise sur la nécessité de tenir compte des écosystèmes dans les évaluations et pour la prise de décisions. Il a été suggéré que l’approche de gestion des écosystèmes devrait tenir compte d’éléments comme la qualité de l’eau et assurer la durabilité des espèces indigènes.

On a aussi mentionné que l’évaluation des risques devrait tenir compte des réalités des particularités régionales. Voici certains éléments proposés en ce qui concerne l’évaluation des risques ou les stratégies d’atténuation des risques :

Quelques participants ont suggéré que l’on élargisse la portée des évaluations environnementales ou des études d’impact, ce qui comprend les impacts économiques, environnementaux et sociaux.

Les participants ont proposé que les processus décisionnels tiennent compte des éléments suivants :

Des mécanismes financiers ont été proposés pour contribuer à financer la restauration des habitats et des écosystèmes dans les régions où l’industrie a causé des dommages environnementaux, grâce à la mise en œuvre du principe du pollueur-payeur :

Les participants ont aussi soulevé certains aspects touchant la santé du poisson et le bien-être animal. Ces éléments sont toutefois du ressort de l’ACIA. Les commentaires en question seront donc transmis à l’ACIA aux fins d’examen.

Thème 8 : Application de la loi

Les participants appuyaient unanimement la mise en place de mesures d’application de la loi visant à remédier aux cas de non-conformité. On a soulevé le fait que les infractions se devaient d’être adaptées aux diverses cultures de l’aquaculture (p. ex. pisciculture, mollusques et crustacés, cages, plantes, etc.) à l’échelle du Canada, et qu’il fallait accroître la capacité et les ressources d’application de la loi. Certaines questions ont été soulevées concernant la faisabilité et les implications de la mise en place de mesures et de ressources d’application de la loi propres à l’aquaculture. Les commentaires appuyaient l’idée que la Loi permette au ministre du MPO de désigner des personnes ou des catégories d’employés à titre d’inspecteurs aux fins de l’administration et de l’application de la Loi. Plusieurs appuyaient l’idée que l’application de la Loi incombe à des inspecteurs s’occupant uniquement d’aquaculture, responsables de s’assurer de la conformité à la Loi, s’appuyant sur de la formation et des procédures opérationnelles pertinentes.

Plusieurs commentaires ont mentionné que les mécanismes d’application de la loi devraient tenir compte de ceux déjà établis par les provinces et les territoires, et s’y harmoniser afin d’éviter les chevauchements et les redondances.

Les idées suivantes ont également été proposées :

On s’intéressait également aux mécanismes d’application de la loi et de surveillance qui pourraient appuyer la participation des peuples autochtones à la gestion de l’aquaculture (p. ex. travail sur le terrain, recherche scientifique/collecte de données, agents/inspecteurs/gardiens autochtones, etc.).

Thème 9 : Établissement de rapports et transparence

Les participants appuyaient unanimement l’idée d’une information compréhensible, transparente et fournie en temps opportun.

Des renseignements accessibles en temps utile

Les participants s’entendaient pour dire que l’information se devait d’être communiquée de façon transparente et en temps opportun, mais qu’il fallait en faire davantage pour diffuser l’information en fonction des contextes et des différences régionales, d’une façon facile à comprendre pour la population canadienne. On souhaite également que l’information pertinente et détaillée soit accessible au grand public à l’échelle du pays, de façon à permettre à la population canadienne d’accéder à l’information propre à chaque zone. La possibilité d’un accès aux données scientifiques évaluées par les pairs pertinentes à l’aquaculture au Canada a suscité l’intérêt des participants, particulièrement s’il s’agit de données utilisées dans la prise de décisions liées à la réglementation.

Processus d’établissement de rapports

Dans l’ensemble, les participants étaient favorables à une augmentation des rapports et de la transparence, puisque cela peut accroître la confiance des consommateurs envers la sécurité, les avantages pour la santé et la salubrité des produits de l’aquaculture canadienne. On souhaitait également réduire le recoupement des processus d’établissement de rapports fédéraux, provinciaux et territoriaux, et rationaliser ces processus. Certaines craintes sont toutefois exprimées quant à une autosurveillance du secteur.

Conclusion et prochaines étapes

Les commentaires reçus seront analysés et pris en considération en vue des prochaines activités de mobilisation et discussions connexes. Une nouvelle ronde de discussions et de consultations en ligne devrait commencer au printemps 2020. L’information reçue reflète la volonté des partenaires fédéraux, provinciaux et territoriaux de continuer à travailler ensemble, ainsi que leurs attentes connexes. Le MPO s’est engagé à travailler avec ses partenaires et les intervenants pour assurer l’élaboration d’une Loi sur l’aquaculture moderne, ainsi que d’un cadre législatif et réglementaire cohérent à l’échelle nationale.

Certains des éléments soulevés devront faire l’objet d’une discussion et d’une évaluation plus poussées afin de mieux comprendre leurs implications et leur faisabilité, ou pourraient être pris en considération pour l’élaboration de règlements. Toutefois, certains des enjeux soulevés se situeraient en dehors de la portée d’une Loi sur l’aquaculture fédérale.

Le MPO continuera de mobiliser les partenaires, les intervenants et le public afin d’élaborer une législation qui respecte les compétences provinciales et territoriales, fournit des précisions à l’industrie, protège l’environnement et offre des possibilités de développement économique durable, y compris pour les collectivités autochtones et les collectivités côtières à l’échelle du Canada.

Le MPO remercie toutes les personnes et tous les groupes qui ont pris le temps de formuler des commentaires, de participer aux séances de mobilisation ou de soumettre des commentaires en ligne afin d’éclairer l’élaboration de la toute première loi fédérale sur l’aquaculture au Canada.

Annexe 1 : Séances de mobilisation du MPO

Lieu Date Participants
Ottawa (Ontario) 6 et 7 février 2019 Table ronde sur la chaîne de valeur de l’industrie des produits de la mer
Montréal (Québec) 12 et 13 février 2019 Conseil canadien des ministres des pêches et de l’aquaculture – Comité de gestion stratégique de l’aquaculture
Ottawa (Ontario) 19 février 2019 Assemblée des Premières Nations (APN)
Ottawa (Ontario) 22 février 2019 Alliance de l’industrie canadienne de l’aquaculture (AICA)
Ottawa (Ontario) 8 mars 2019 Réunion interministérielle du gouvernement fédéral
Vancouver (Colombie-Britannique) 13 et 14 mars 2019 Assemblée des Premières Nations (APN) – Groupe de travail national sur l’aquaculture
Collingwood (Ontario) 3 avril 2019 Conférence et assemblée générale annuelle de l’Ontario Aquaculture Association
Courtenay (Colombie-Britannique) 30 avril 2019 Comité consultatif sur la gestion de l’aquaculture – mollusques et crustacés
Nanaimo (Colombie-Britannique) 10 mai 2019 Conseil consultatif sur l’industrie aquacole des poissons à nageoires (CCIAP) – Groupe de travail stratégique
Nanaimo (Colombie-Britannique) 16 mai 2019 First Nations Fisheries Council (FNFC) – Comité de coordination de l’aquaculture
St. John’s (Terre-Neuve-et-Labrador) 21 mai 2019 Séance de mobilisation générale sur la Loi sur l’aquaculture
Halifax (Nouvelle-Écosse) 22 mai 2019 Séance de mobilisation générale sur la Loi sur l’aquaculture
Moncton (Nouveau-Brunswick) 23 mai 2019 Séance de mobilisation générale sur la Loi sur l’aquaculture
Charlottetown (Île-du-Prince-Édouard) 24 mai 2019 Séance de mobilisation générale sur la Loi sur l’aquaculture
Vancouver (Colombie-Britannique) 5 juin 2019 Groupe de travail sur la réglementation en matière de conservation
Québec (Québec) 11 juin 2019 Séance de mobilisation générale sur la Loi sur l’aquaculture
Îles-de-la-Madeleine (Québec) 12 juin 2019 Séance de mobilisation générale sur la Loi sur l’aquaculture
Courtenay (Colombie-Britannique) 14 juin 2019 Conseil consultatif sur l’industrie aquacole des poissons à nageoires (CCIAP)
Divers endroits (Québec) 25 juin 2019 Table filière de l’aquaculture en eau douce et Association des aquaculteurs du Québec
Halifax (Nouvelle-Écosse) 10 juillet 2019 Forum des ONGE des Maritimes
Téléconférence 22 juillet 2019 Conversation sur la mobilisation avec Océans Nord
Webex, Région du Centre et de l’Arctique 23 juillet 2019 Séance de mobilisation générale sur la Loi sur l’aquaculture
Yarmouth (Nouvelle-Écosse) 29 août 2019 Mi'kmaq Fisheries Advisory Committee (MFAC)