Rapport et recommandations du groupe de travail technique sur les technologies non traditionnelles de production de salmonidés

Rapport et recommandations du groupe de travail technique sur les technologies non traditionnelles de production de salmonidés
(PDF, 2,19 Mo)

Sur cette page

• Résumé
• Contexte
• Groupe de travail technique (GTT) sur les technologies non traditionnelles de production de salmonidés
• Recommandations
• Annexe 1 – Participants du groupe de travail technique sur les technologies non traditionnelles de production de salmonidés
• Annexe 2 – Tableau des contraintes et des incitatifs
• Annexe 3 – Exemple de processus de délivrance de permis pour l’aquaculture terrestre dans le Maine : Guide pour la délivrance rapide et efficace des permis (sous pli distinct)
• Bibliographie

Résumé

Le 4 juin 2019, Pêches et Océans Canada (MPO) a annoncé la constitution d’un organisme consultatif autochtone et multipartite et de trois groupes de travail techniques qui devraient formuler des recommandations sur la gestion de l’aquaculture en Colombie‑Britannique (C.‑B.). Parmi ces groupes, le Groupe de travail technique (GTT) sur les technologies non traditionnelles de production de salmonidés a été créé pour étudier et appuyer le développement et l’adoption de technologies qui améliorent la durabilité de la salmoniculture en C.‑B. afin d’appuyer la protection et la conservation des poissons sauvages dans la région du Pacifique.

Bien qu’une vaste gamme de technologies puisse accroître la durabilité de la production existante de la salmoniculture en C.‑B., le GTT s’est principalement concentré sur des systèmes de production non traditionnels afin de réduire la portée de la discussion. Par opposition avec les systèmes de production traditionnels (c.‑à‑d. les enclos de filet en milieu marin), le terme « systèmes de production non traditionnel » désigne ce qui suit dans le présent rapport :

• Les systèmes de parcs clos sur terre (les systèmes d’aquaculture en recirculation [SAR]);
• Les systèmes semi-fermés flottants;
• Les systèmes hybrides (combinaison d’un SAR terrestre ou d’un système semi-fermé flottant et d’enclos de filet en milieu marin traditionnels);
• Les systèmes en haute mer.

La majorité des discussions du GTT ont porté sur les obstacles et les contraintes pour le développement et l’adoption de systèmes de production non traditionnels en C.‑B., et sur les solutions pour y remédier. Ces obstacles, contraintes et solutions ne sont pas uniques aux systèmes de production examinés; ils s’appliquent également aux technologies de production non traditionnelles qui améliorent la durabilité environnementale des systèmes énumérés ci-dessus et des enclos de filet en milieu marin traditionnels. À cet égard, ce rapport et ses recommandations, bien qu’ils se concentrent sur les systèmes de production non traditionnels, peuvent également être pertinents pour les technologies de production non traditionnelles.

Le GTT a identifié les thèmes suivants qui constituent le fondement des recommandations :

1. Obstacles liés aux permis, aux licences et à la réglementation
2. Obstacles financiers
3. Obstacles liés aux connaissances, aux ressources humaines et à l’accès aux reproducteurs (biotechnologie)

Par exemple, il y a eu consensus au sein du GTT sur le fait que le régime de réglementation actuel est dépassé et peu clair, et qu’il s’agit d’un obstacle important aux investissements dans des technologies et des systèmes de production non traditionnels en C.‑B. Le développement d’un régime de réglementation et de délivrance de licences/permis moderne et clair est essentiel pour inspirer la confiance et attirer des investissements afin de faciliter l’adoption de technologies et de systèmes de production non traditionnels. Cette observation a aussi été faite dans de nombreux rapports examinés par le GTT.

Les investissements dans des systèmes de production non traditionnels sont entravés par les coûts en capital élevés, qui sont estimés à 5 à 40 $ par kg produit; les risques liés aux permis (p. ex. coûts et délais incertains en raison d’un processus peu clair); l’absence d’antécédents avérés à l’échelle commerciale; et du long délai avant le premier flux positif de trésorerie. Vu le profil de risque associé au développement de systèmes de production non traditionnels, il est extrêmement difficile pour les promoteurs de projet d’avoir accès à des sources de financement traditionnelles. Le GTT recommande donc que le gouvernement diminue le profil de risque pour les premiers utilisateurs des systèmes de production non traditionnels, et que les sources de financement traditionnelles soient plus facilement accessibles en partageant le risque financier au moyen de garanties de prêts, de subventions et contributions partagées, de l’élargissement de l’exonération de la taxe de vente provinciale et des déductions pour amortissement accéléré, et d’autres accélérateurs d’innovation financiers.

Bien que le GTT a reconnu que toutes les recommandations sont reliées (p. ex. les connaissances éclairent l’élaboration du cadre de réglementation), les recommandations sont hiérarchisées comme suit :

1. Cadre de réglementation et de délivrance de permis/licences
   1. Établir un cadre moderne et clair pour la réglementation et la délivrance de permis avec des exigences cohérentes, des normes de service claires et opportunes, et une durée des permis qui contribuent à assurer la sécurité pour attirer des investissements et faciliter l’adoption de technologies et de systèmes de production non traditionnels en C.‑B.
   2. Introduire le concept de permis/tenures pour le développement.
      
      
2. Incitatifs financiers
   1. Réduire le risque financier grâce au partage du risque financier par les différents ordres de gouvernement pour les premiers utilisateurs des systèmes de production non traditionnels.
      
      
3. Connaissances
   1. Appuyer les activités scientifiques et de R & D de l’industrie, et la collaboration à l’échelle nationale et internationale.
   2. Ressources humaines
      Augmenter l’appui à l’éducation et à la formation sur les systèmes de production non traditionnels et accroître l’accès à des travailleurs étrangers.
   3. Accès aux reproducteurs (biotechnologie)
      Accroître l’accès au matériel génétique le plus performant (œufs et ovules), ou le développement du matériel génétique, pour chaque système de production non traditionnel.

En ce qui concerne le mandat du GTT, il a été reconnu que toutes les recommandations pour faciliter le développement de technologies et de systèmes de production non traditionnels doivent être formulées en prenant en compte l’engagement du gouvernement fédéral envers l’adoption de l’approche de précaution, particulièrement en ce qui concerne la conservation du saumon du Pacifique sauvage. Il a aussi été généralement admis que de la recherche supplémentaire doit être réalisée pour comprendre pleinement l’incidence environnementale de la salmoniculture, et le groupe a reconnu que le GTT sur la santé des poissons dans les fermes d’aquaculture à terre et des poissons en milieu marin était le mieux placé pour se pencher sur ces enjeux.

De plus, il a été noté que d’autres territoires nationaux et internationaux ont une stratégie de croissance pour leur secteur aquacole, mais que la C.‑B. n’en a pas. Il a été généralement reconnu qu’une stratégie de croissance est requise pour assurer la sécurité, notamment pour attirer des investissements pour le développement de l’industrie.

Les recommandations du GTT sont une contribution importante pour l’augmentation de la durabilité de la salmoniculture en C.‑B. Les recommandations éclaireront également les efforts pour la réalisation des priorités internationales et nationales actuelles du gouvernement du Canada, notamment la lettre de mandat de la ministre des Pêches et Océans, qui comprend les tâches suivantes : le développement d’une stratégie exhaustive relative à l’économie bleue; le travail avec la province de la Colombie‑Britannique et les communautés autochtones pour élaborer un plan responsable pour cesser la salmoniculture en enclos de filet dans les eaux côtières de la Colombie‑Britannique; et le début du travail sur la Loi sur l’aquaculture.

Contexte

Plusieurs facteurs poussent le gouvernement, l’industrie, les organisations non gouvernementales et les peuples autochtones à étudier et à soutenir le développement et l’adoption de technologies et de systèmes non traditionnels de production de salmonidés en Colombie‑Britannique (C.‑B.), afin de réduire l’incidence environnementale de l’élevage traditionnel du saumon en enclos de filet en milieu marin et les risques opérationnels (p. ex. poux de mer, pathogènes du poisson, prolifération d’algues), tout en appuyant la croissance et les possibilités économiques, surtout dans les régions côtières et rurales.

Facteurs environnementaux

De nombreux facteurs environnementaux (p. ex. poux de mer, pathogènes du poisson, prolifération d’algues) ont causé des épisodes de mortalité massive des poissons chez les producteurs de saumon qui utilisent des enclos de filet en milieu marin traditionnels, notamment au Chili (prolifération d’algues en 2016 et épidémie d’anémie infectieuse du saumon en 2007) et à Terre‑Neuve (températures élevées de l’eau en 2019). Les changements climatiques aggravent ces risques et entraînent de nouvelles difficultés que l’industrie tente de surmonter au moyen de techniques de gestion adaptative.

Le développement de technologies et de systèmes de production non traditionnels a fortement été motivé par la nécessité de remédier aux risques, et le besoin grandissant de réduire l’incidence possible sur le saumon sauvage et le milieu marin. Ces systèmes comprennent des systèmes d’aquaculture en recirculation (SAR) sur terre, des systèmes en haute mer, des systèmes semi-fermés, des systèmes hybrides combinant des SAR terrestres ou des systèmes semi-fermés flottants et des systèmes marins traditionnels, et des technologies qui complètent ces systèmes et enclos de filet en milieu marin traditionnels.

Comme noté dans le rapport « État des technologies de salmoniculture^{Footnote 1} » de 2019, chaque système permet de gérer les risques environnementaux pour le saumon d’élevage et les risques pour le saumon sauvage de manière différente et à des niveaux variables. Les systèmes de production non traditionnels sont également rendus à des stades de développement différents, ce qui entraîne d’autres risques opérationnels et financiers. Des épisodes de mortalité massive et d’échappée des poissons sont survenus dans certains systèmes en raison d’une mauvaise conception, de dommages causés par des tempêtes, de défaillances mécaniques ou de protocoles d’entretien inadéquats.

Moteurs internationaux

Selon l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture, l’aquaculture continue de croître plus rapidement que les autres grands secteurs de la production alimentaire. En 2014, la consommation humaine mondiale de poisson d’élevage a dépassé la consommation de poisson sauvage pour la première fois; on prévoit que l’aquaculture produira 60 % du poisson disponible pour la consommation humaine d’ici 2030^{Footnote 2}. Comme la plupart des stocks de poisson devraient atteindre la capacité de pêche maximale ou la dépasser dans un avenir prévisible, l’aquaculture sera nécessaire pour répondre à la demande de la population mondiale croissante. De plus, l’aquaculture est reconnue comme étant l’une des méthodes de production de protéines animales les plus efficaces avec l’empreinte carbone la plus faible, les meilleurs indices de consommation et la plus faible consommation d’eau douce par kilogramme (kg) de protéines produites^{Footnote 3}.

Le Canada participe au Groupe d’experts de haut niveau (GEHN) pour une économie océanique durable^{Footnote 4}, un groupe composé de 14 chefs de file mondiaux engagés à développer, promouvoir et appuyer des solutions pour assurer la richesse et la santé des océans dans les politiques, la gouvernance, la technologie et les finances. Le GEHN a demandé la publication de 16 livres bleus sur divers sujets, dont un sur le futur des denrées alimentaires provenant de la mer intitulé The Future of Food from the Sea^{Footnote 5}. Il est attendu que ce Groupe d’experts présentera des recommandations en 2020 qui désigneront l’aquaculture comme une grande contributrice à l’économie océanique durable.

Des investissements importants dans les technologies et les systèmes de production non traditionnels sont faits dans d’autres pays, notamment en Norvège, aux États‑Unis et en Chine. Par exemple, un rapport de Rabobank daté d’octobre 2019^{Footnote 6} indique que plus de 50 projets de SAR ont été annoncés dans le monde pour l’élevage du saumon jusqu’à présent, et que la production au cours de la prochaine décennie devrait atteindre environ 700 000 tonnes métriques (tm). Bien que les projets proposés sont répartis partout dans le monde, la majorité de ces projets auront lieu en Norvège, car cette région a de l’expérience de l’élevage du saumon et de l’infrastructure logistique et de la chaîne du froid existante. Toutefois, les volumes de production totaux proposés sont les plus élevés aux États‑Unis, puis en Chine, principalement en raison de l’augmentation importante de la demande dans ces régions. Selon le rapport de Rabobank, certains des projets prévus sont rendus à l’étape du financement; d’autres essaient d’obtenir les permis nécessaires, et certains sont rendus à la construction des installations. Seulement quelques projets ont déjà commencé la récolte et présentent des signes de succès. Malgré les volumes importants de production prévus, le volume de saumon d’élevage produit actuellement par des SAR sur terre est mineur, soit environ 3 000 tm (ou ~0,1 % de la production mondiale)^{Footnote 7}. De plus, selon le même rapport, aucun projet examiné ne produit actuellement plus de 1 000 tm.

Moteurs nationaux

Moteur économique

L’aquaculture est un important moteur économique pour les économies locales, particulièrement dans les communautés côtières et rurales et dans certaines communautés autochtones. Les rapports récents ont reconnu le potentiel économique du secteur aquacole et ont recommandé des moyens pour appuyer la croissance responsable de ce secteur. Ces rapports comprennent le rapport de 2016 du Comité sénatorial permanent des pêches et des océans, « Un océan de possibilités »^{Footnote 8}, et le rapport de 2017 du Conseil consultatif en matière de croissance économique^{Footnote 9}, qui reconnaissaient l’aquaculture comme étant une industrie avec un potentiel de croissance et un levier pour le développement économique.

Le Canada a l’occasion d’améliorer sa réputation à titre de fournisseur de denrées alimentaires respecté en faisant la promotion du développement de technologies et de systèmes de production non traditionnels. La C.‑B. est bien située géographiquement pour profiter de la demande mondiale croissante, notamment de la demande d’un des principaux pays consommateurs de saumon du monde, les États‑Unis. Comme les consommateurs préfèrent de plus en plus des économies à faibles émissions de carbone, la C.‑B. et le Canada peuvent profiter de leur proximité géographique de ce marché important.

Il y a actuellement une occasion pour l’industrie de la salmoniculture de la C.‑B. d’augmenter sa part du marché mondial en utilisant divers systèmes et technologies de production. Toutefois, alors que d’autres territoires nationaux et internationaux ont une stratégie de croissance pour leur secteur aquacole, la C.‑B. n’en a pas. Une stratégie de croissance qui assure la sécurité et qui attire des investissements pour le développement de l’industrie est nécessaire pour que le secteur aquacole de la C.‑B. réalise son potentiel. Une grande variété de technologies et de systèmes de production favorisera la confiance envers l’industrie des fruits de mer en général de la C.‑B. et la croissance de cette industrie, et fournira différentes options aux Premières Nations qui rechercheront de la souplesse pour les technologies et les systèmes de production afin qu’ils soient harmonisés avec leurs objectifs sociaux, environnementaux et économiques.

Engagements du gouvernement

La lettre de mandat de la ministre des Pêches et Océans comprend la directive de développer « […] une stratégie exhaustive relative à l’économie bleue. Cette stratégie aidera à guider les actions et les investissements du gouvernement qui aideront le Canada à développer son économie de l’océan et à créer et à maintenir de bons emplois pour la classe moyenne et des occasions pour les communautés côtières tout en faisant progresser nos objectifs en matière de conservation. » La lettre de mandat de la ministre comprend également des directives relatives à l’aquaculture, soit de « travailler avec les autorités provinciales de la Colombie-Britannique et les communautés autochtones pour élaborer un plan responsable pour cesser la salmoniculture en enclos de filet dans les eaux côtières de la Colombie-Britannique d’ici 2025, et amorcer les travaux en vue d’introduire la toute première Loi sur l’aquaculture du Canada. »

Le gouvernement du Canada et la province de la Colombie‑Britannique se sont engagés à travailler en partenariat avec les communautés autochtones pour créer une vision commune de la réconciliation basée sur la reconnaissance des droits, le respect, la coopération et le partenariat. De plus, le MPO reconnaît que les pêches, les océans, l’habitat aquatique et les voies navigables marines revêtent une importance particulière sur les plans social, culturel, spirituel et économique pour de nombreux peuples autochtones. Le MPO est déterminé à établir de nouvelles relations de nation à nation, et de gouvernement à gouvernement avec les Premières Nations, les Inuits et les Métis.

Participation autochtone

Certaines communautés autochtones sont très engagées dans l’aquaculture en tant qu’investisseuses, surveillantes de l’environnement ou partenaires d’exploitation, et en constituant une part croissante de la main-d’œuvre aquacole. Le récent rapport de l’Initiative des pêches commerciales intégrées du Pacifique (IPCIP), Aquaculture Opportunities in the Pacific Region^{Footnote 10}, indique que bien qu’une certaine controverse demeure quant à l’incidence de l’aquaculture sur l’environnement en C.‑B., particulièrement de la salmoniculture traditionnelle en enclos de filet en milieu marin, de nombreuses communautés autochtones voient le potentiel pour des investissements dans l’aquaculture durable (sur terre et dans la mer) afin de créer des possibilités économiques dans leur région.

En 2018, la province de la C.‑B. a annoncé une nouvelle politique qui oblige les fermes salmonicoles qui utilisent des enclos de filet en milieu marin traditionnels à conclure des accords avec les Premières Nations pour mener des activités dans leurs territoires d’ici le 30 juin 2022, avant le renouvellement des tenures provinciales à des fins d’activités d’aquaculture^{Footnote 11}. La majeure partie de la production actuelle de saumon d’élevage en C.‑B. a lieu en vertu de tels accords, mais cette annonce a permis de clarifier les attentes de l’industrie aquacole relativement aux approbations provinciales. Ce changement de politique donne également l’occasion aux groupes autochtones de jouer un rôle plus important dans le développement futur de la salmoniculture en C.-B., et un moyen de s’assurer que le développement futur est harmonisé avec les objectifs sociaux, environnementaux et économiques des Nations et des communautés individuelles.

De plus, en 2017, l’Assemblée générale des Nations Unies a élaboré la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (DNUDPA), qui comprend 46 articles qui portent sur toutes les facettes des droits des peuples autochtones comme la culture, l’identité, la religion, la langue, la santé, l’éducation et la communauté. La DNUDPA met l’accent sur les droits des Autochtones de vivre dans la dignité, de perpétuer et de renforcer leurs institutions, leurs cultures et leurs traditions et de promouvoir leur développement selon leurs aspirations et leurs besoins. La DNUDPA a été adoptée par 148 pays dont le Canada. Le gouvernement de la C.‑B. a été le premier gouvernement provincial du Canada à adopter une loi pour mettre en œuvre la DNUDPA; elle constituera le fondement pour le travail dans la province pour la réconciliation en C.-B.^{Footnote 12} La lettre de mandat du ministre de la Justice et procureur général du Canada^{Footnote 13} comprend la directive d’introduire une loi co-développée visant à mettre en œuvre la DNUDPA d’ici la fin de l’année 2020 avec l’aide du ministre des Relations Couronne-Autochtones.

État des systèmes de production non traditionnels

En 2019, le MPO, en partenariat avec Technologies du développement durable Canada (TDDC) et la province de la Colombie‑Britannique, a demandé et financé une étude intitulée « État des technologies de salmoniculture^{Footnote 14} » (l’Étude) pour examiner les risques et les possibilités liés aux technologies et aux systèmes d’aquaculture émergents les plus prometteurs pour l’élevage de saumon en C.‑B. L’Étude a exploré les éléments financiers, environnementaux et sociaux de ces systèmes et a souligné certains moyens d’encourager leur adoption, notamment comment d’autres pays ont encouragé leur adoption.

L’Étude a exploré quatre systèmes de production : les systèmes de parcs clos sur terre; les systèmes de parcs clos flottants; les technologies en haute mer, et les systèmes hybrides combinant des systèmes de parcs clos sur terre ou des systèmes semi-fermés flottants et des systèmes d’enclos de filet en milieu marin traditionnels grâce à la production de saumoneaux plus larges qui réduisent le temps passé par le saumon dans le milieu marin.

Selon l’Étude, les systèmes de parcs clos sur terre et les systèmes hybrides sont, dans l’ensemble, les plus avancés pour le développement commercial en Colombie‑Britannique, tandis que les systèmes de parcs clos flottants et les systèmes en haute mer nécessitent encore de cinq à dix ans de développement et d’évaluation. L’Étude a indiqué que les systèmes de parcs clos sur terre, bien qu’ils sont moins viables sur le plan financier que les systèmes hybrides ou les systèmes d’enclos de filet en milieu marin traditionnels, fournissent le plus de protection pour le milieu marin et qu’ils sont donc les systèmes les plus socialement acceptables pour les opposants de l’aquaculture avec des enclos de filet en milieu marin traditionnels en C.‑B. L’Étude a également indiqué que les systèmes hybrides sont probablement les plus rentables et qu’ils sont le meilleur choix pour la majorité de l’industrie de l’aquaculture avec des enclos de filet en milieu marin traditionnels bien établie en C.‑B.

Organisme consultatif autochtone et multipartite

Dans ce contexte, le 4 juin 2019, l’ancien ministre des Pêches et Océans a annoncé plusieurs initiatives pour augmenter davantage la durabilité de l’aquaculture en C.-B., notamment la création de l’Organisme consultatif autochtone et multipartite et de trois groupes de travail technique (GTT) qui seraient responsables de formuler des recommandations en lien avec la gestion de l’aquaculture en C.‑B.^{Footnote 15} Les trois GTT sont les suivants :

1. Le GTT sur les technologies non traditionnelles de production de salmonidés;
2. Le GTT sur la santé des poissons dans les fermes d’aquaculture à terre et des poissons en milieu marin;
3. Le GTT sur les approches fondées sur un secteur de la gestion de l’aquaculture.

Le présent rapport reflète le travail du GTT sur les technologies non traditionnelles de production de salmonidés.

Groupe de travail technique (GTT) sur les technologies non traditionnelles de production de salmonidés

But et portée

Le GTT sur les technologies non traditionnelles de production de salmonidés a été créé sous l’égide de l’Organisme consultatif autochtone et multipartite pour étudier et appuyer le développement ainsi que l’adoption de technologies qui améliorent la durabilité de la salmoniculture en vue de soutenir la protection et la conservation des poissons sauvages dans la région du Pacifique.

Il y a eu consensus parmi les participants du GTT que l’accent serait mis sur la salmoniculture commerciale intensive pour la production alimentaire. Le GTT a convenu qu’il resterait neutre face aux différentes technologies et qu’il n’évaluerait pas les mérites des technologies ou des systèmes de production. Bien qu’une vaste gamme de technologies puisse accroître la durabilité de la salmoniculture existante en C.‑B., le GTT s’est principalement concentré sur les systèmes de production non traditionnels définis ci-dessous pour réduire la portée de la discussion.

Définitions

Par opposition avec les systèmes de production traditionnels (c.‑à‑d. les enclos de filet en milieu marin), le terme « systèmes de production non traditionnels » désigne ce qui suit dans le présent rapport :

Systèmes de parcs clos sur terre (systèmes d’aquaculture en recirculation [SAR]) :

Dans les SAR terrestres, le saumon est élevé dans des réservoirs de recirculation dans des installations de production fermées sur terre. Dans ce système, les déchets des poissons sont captés et l’eau recircule à l’aide de différentes technologies de traitement de l’eau. Les SAR sont utilisés depuis des décennies dans la production de saumoneaux (p. ex. de 60 à 100 g). Depuis cinq à dix ans, ces systèmes ont progressé et produisent désormais des saumons de taille commerciale (p. ex. de 4 à 6 kg).

Systèmes semi-fermés flottants :

Ces systèmes sont des systèmes marins qui comprennent une barrière et qui ne captent pas tous les déchets. Il y a différentes conceptions possibles, mais tous les systèmes comprennent le pompage de l’eau à des profondeurs suffisantes (p. ex. à au moins 12 mètres de profondeur) pour la régulation de la température et pour régler d’autres problèmes environnementaux potentiels.

Systèmes hybrides :

Les systèmes hybrides comprennent d’abord la production de post-saumoneaux qui pèsent de 250 g à 1 kg dans des SAR terrestres ou des systèmes semi-fermés flottants; les saumons sont ensuite transférés dans des enclos de filet en milieu marin traditionnels pour leur croissance jusqu’à ce qu’ils atteignent leur taille commerciale.

Systèmes en haute mer :

La production en haute mer est définie différemment dans le monde; toutefois, elle est principalement définie par un grand niveau d’exposition aux masses terrestres, et par le manque de protection contre les masses terrestres, au lieu d’une distance prédéterminée de la rive^{Footnote 16}. La variété des modèles comprend des systèmes ouverts et semi-fermés, des options flottantes et submersibles, ainsi que des systèmes fixes et mobiles. Les opérations d’aquaculture en haute mer existantes suggèrent que les limites pratiques se trouvent à environ 50 kilomètres de la rive^{Footnote 17}.

D’autres renseignements sur les différents systèmes de production non traditionnels sont fournis dans l’étude « État des technologies de salmoniculture »^{Footnote 18}.

Dans ce rapport, le terme « technologies de production non traditionnelles » désigne les technologies qui augmentent la durabilité environnementale des systèmes de production suivants :

• Les enclos de filet en milieu marin traditionnels;
• Les systèmes de parcs clos sur terre (les systèmes d’aquaculture en recirculation [SAR]);
• Les systèmes semi-fermés flottants;
• Les systèmes en haute mer.

Principes directeurs

Le GTT était guidé par les principes directeurs suivants :

• Les recommandations sont formulées et évaluées à l’aide des meilleures preuves et données scientifiques disponibles.
• Les discussions sont éclairées par une vaste gamme de politiques et l’expertise technique et scientifique dans les domaines pertinents examinés.
• Les recommandations sont formulées et évaluées en fonction de leur efficacité potentielle pour améliorer la durabilité de l’aquaculture, en reconnaissant que les technologies peuvent et doivent s’adapter au fil du temps.
• Les recommandations doivent aider à attirer des investissements en C.‑B. pour faire progresser l’industrie aquacole de manière durable.
• Le GTT travaillera avec un esprit de collaboration et consensus, mais un consensus complet ne sera pas requis pour formuler une proposition précise. Si des points de vue différents sont exprimés, ils seront pleinement reflétés dans les résultats du GTT.

En plus de ces principes, il y a eu consensus sur le fait que le rapport et les recommandations doivent avoir une certaine souplesse pour que des modifications puissent être apportées à mesure que de nouveaux renseignements deviennent disponibles dans cette industrie qui évolue rapidement.

Comme il y a eu consensus sur l’importance du saumon du Pacifique sauvage, qui a été soulignée par les baisses importantes récentes des stocks, le groupe a établi que tous les systèmes et les technologies de production, nouveaux et existants, doivent être sécuritaires et efficaces. En ce qui concerne le mandat du GTT, il a été reconnu que toutes les recommandations pour faciliter le développement de technologies et de systèmes de production non traditionnels doivent être formulées en prenant en compte l’engagement du gouvernement fédéral envers l’adoption de l’approche de précaution^{Footnote 19}, particulièrement en ce qui concerne la conservation du saumon du Pacifique sauvage. Dans les recommandations qui suivront, cette approche s’applique (i) à la délivrance de permis à plus long terme pour les systèmes de production non traditionnels, (ii) à l’élaboration de processus d’approbation simplifiés, et (iii) à la création d’incitatifs financiers pour l’innovation.

Processus

Le GTT est composé de représentants et de délégués du gouvernement fédéral, des gouvernements provinciaux, des Premières Nations et des organisations non gouvernementales dans le secteur de l’environnement, ainsi que des représentants du milieu universitaire et des experts en la matière (annexe 1). Cinq réunions ont eu lieu entre août 2019 et mars 2020. Quelques références et rapports techniques portant sur différents thèmes ont été examinés par le groupe et ont fait l’objet d’une discussion; ils sont inclus dans la bibliographie du présent rapport. Le GTT a notamment passé beaucoup de temps à cerner les obstacles au développement de systèmes de production non traditionnels, et les mesures pour remédier à ces obstacles; ils sont présentés dans un tableau à l’annexe 2.

Bien qu’il y a eu un consensus sur l’importance de la protection et de la conservation du saumon du Pacifique sauvage, il n’y a pas eu de consensus sur la priorité qui doit être accordée à la conservation du saumon du Pacifique sauvage par rapport au développement de systèmes de production non traditionnels pour le développement de la salmoniculture en C.‑B. Certains membres du groupe jugeaient que la menace de pertes irréversibles de populations de saumon du Pacifique sauvage à long terme devait être considérée davantage. D’autres jugeaient que la menace posée par les pratiques aquacoles actuelles était minime, et que cet enjeu ne devait pas être considéré en priorité dans les délibérations du groupe. Ces points de vue divergents reflètent ceux des membres du conseil consultatif du ministre de l’Agriculture en matière de pisciculture^{Footnote 20} (CCMAP), qui a présenté un rapport final et des recommandations en janvier 2018. Le rapport du CCMAP indique que certains membres jugeaient que le risque environnemental, en particulier le risque possible de préjudice grave aux populations de saumon sauvage, est si élevé que l’aquaculture en enclos de filet en milieu marin traditionnels est inacceptable. D’autres membres du CCMAP estimaient que la salmoniculture traditionnelle en enclos de filet en milieu marin, si elle est bien gérée et réalisée aux bons endroits, pose uniquement un risque minime pour les stocks de poissons sauvages, et ils soulignaient plutôt les effets positifs et les bénéfices sur l’emploi de l’élevage de saumon à l’échelle locale et provinciale.

Malgré ces points de vue divergents, il a été généralement admis que de la recherche supplémentaire doit être réalisée pour comprendre pleinement l’incidence environnementale de la salmoniculture, et le groupe a reconnu que le GTT sur la santé des poissons dans les fermes d’aquaculture à terre et des poissons en milieu marin était le mieux placé pour se pencher sur ces enjeux. Accroître la capacité de recherche interne du MPO et les possibilités de financement pour les scientifiques qui réalisent des recherches indépendantes afin de quantifier les avantages environnementaux des technologies et des systèmes de production non traditionnels appuierait le travail et les recommandations du GTT sur les technologies non traditionnelles de production de salmonidés.

Recommandations

De nombreux thèmes sont ressortis des discussions du GTT sur les contraintes et les obstacles pour le développement et l’adoption de systèmes de production non traditionnels. Ces thèmes constituent le fondement des recommandations qui sont basées sur la substance de l’annexe 2. Bien que le GTT a reconnu que toutes les recommandations sont reliées (p. ex. les connaissances éclairent l’élaboration du cadre de réglementation), les recommandations sont hiérarchisées comme suit :

1. Obstacles liés aux permis, aux licences et à la réglementation
2. Obstacles financiers
3. Obstacles liés aux connaissances, aux ressources humaines et à l’accès aux reproducteurs (biotechnologie)

Par exemple, il y a eu consensus sur le fait que le régime de réglementation actuel est dépassé et peu clair, et qu’il s’agit d’un obstacle important aux investissements dans des technologies et des systèmes de production non traditionnels en C.‑B. Le développement d’un régime de réglementation et de délivrance de licences/permis moderne et clair est essentiel pour inspirer la confiance et la sécurité et attirer des investissements afin de faciliter l’adoption de technologies et de systèmes de production non traditionnels, et pour faire avancer les autres thèmes principaux explorés dans le présent rapport.

Ce point est également abordé dans l’étude « État des technologies de salmoniculture », qui note que le temps requis pour l’obtention des permis a une incidence directe sur les coûts en capital et les risques du projet. L’étude indique que la complexité et les délais pour l’obtention des permis et des approbations sont des éléments dissuasifs pour le développement de SAR sur terre (et d’autres systèmes de production non traditionnels), puisque le capital financier est immobilisé pour une plus longue période et que les résultats (délais et coûts) sont incertains. L’étude indique aussi que les endroits où les grands projets avancent bien (p. ex. les États‑Unis) ont eu besoin de plusieurs années pour répondre à toutes les exigences réglementaires, et que cela augmente les coûts pour bâtir une installation, augmente le risque pour les investisseurs et rend plus difficile d’atteindre un rapport risque/rendement satisfaisant.

Un bon exemple est celui de Cermaq Canada; il a été rapporté que Cermaq Canada envisage présentement l’installation d’un système semi-fermé dans une de ces tenures existantes en enclos de filet en milieu marin traditionnels en C.‑B. Ce système, qui est encore au stade de R & D, coûte environ 5,5 M$^{Footnote 21}. La demande de Cermaq pour l’installation est en cours d’examen depuis septembre 2018. Comme les normes de service pour les demandes pour les systèmes de production non traditionnels sont peu claires et ne sont pas garanties, cette incertitude et ces délais minent la confiance des investisseurs de la haute direction de Cermaq et pourraient mener à l’annulation de ce projet.

Des difficultés similaires existent pour l’adoption de technologies de production non traditionnelles. Un certain nombre de technologies conçues pour améliorer les enclos de filet en milieu marin traditionnels ont été développées et commercialisées, mais n’ont pas été adoptées en raison de la nécessité d’adapter les conditions rattachées aux permis existantes.

Il est important de noter que, bien que les permis pour les opérations aquacoles en C.‑B. soient délivrés par le MPO, le gouvernement provincial et d’autres ministères fédéraux jouent un rôle dans le processus. Le MPO, Transports Canada et la province de la C.‑B. travaillent ensemble dans le cadre d’un processus de demande harmonisé. Toutes les demandes pour de nouveaux sites et des modifications techniques majeures aux sites existants pour des opérations de pisciculture en milieu marin ou sur terre/dans l’eau douce sont soumises par l’entremise de FrontCounterBC^{Footnote 22}.

I. Cadre pour les permis, les licences et la réglementation du site

Selon l’étude « État des technologies de salmoniculture », il faut harmoniser plusieurs éléments afin de promouvoir l’innovation au Canada et de positionner le secteur de la salmoniculture de la Colombie‑Britannique en vue de répondre à la demande mondiale qui augmente rapidement. Le rapport indique que la législation et les politiques nationales doivent clarifier les exigences en matière de rendement environnemental et social de l’aquaculture, ce qui enverra aux investisseurs les signaux appropriés pour développer les systèmes et les technologies qui permettront de relever le défi.

À l’heure actuelle, les processus de réglementation et de délivrance de permis pour les technologies et les systèmes de production non traditionnels sont largement inexistants (p. ex. pour les systèmes en haute mer), ou longs, peu clairs et complexes et nécessitent des approbations de plusieurs ordres de gouvernement. Les principaux problèmes en Colombie‑Britannique comprennent :

• le chevauchement, les lacunes et les exigences contradictoires pour la délivrance des permis;
• les normes de service non claires qui entraînent de longs délais pour les demandes de licences et permis qui pourraient être approuvées ou non;
• l’absence de normes de rendement ou l’application incohérente des normes;
• l’ambiguïté relativement aux normes et l’incohérence entre les normes pour des activités de l’industrie similaires;
• la classification incohérente des activités d’aquaculture (p. ex. activités d’agriculture, industrielles), ce qui a une incidence sur des éléments comme la taxation, les permis et la gestion des déchets.

Le GTT a notamment tenu des discussions importantes sur la question de la gestion des effluents et des déchets organiques solides des installations terrestres. Par exemple, les déchets rejetés par les SAR sur terre sont des effluents plus concentrés que ceux visés par la réglementation actuelle. De plus, l’élimination des déchets solides des SAR sur terre en vertu des règlements existants sur les déchets solides de la C.-B. (c.‑à‑d. le Code of Practice for Agriculture Environmental Management^{Footnote 23} et l’Organic Matter Recycling Regulation^{Footnote 24}) n’inclut pas les poissons; par conséquent, les déchets solides humides ne peuvent être utilisés pour fertiliser des champs comme les autres formes de fumier, et requièrent d’autres formes plus coûteuses d’élimination.

La réglementation relative au rejet des déchets des installations de traitement est également différente que celle pour le rejet des déchets des installations des SAR sur terre. Selon l’ampleur de la production prévue, le traitement sur le site deviendra probablement la norme; par conséquent, l’harmonisation des normes est requise.

Une voie réglementaire claire fournira un environnement opérationnel cohérent et prévisible pour l’industrie et est nécessaire pour attirer des investissements dans ce secteur. D’autres territoires comme le Maine ont créé et communiqué un processus clair pour la délivrance des permis, ce qui a favorisé des investissements dans les installations des SAR sur terre (annexe 3).

Une durée plus longue des permis pour les essais pilotes des technologies et des systèmes de production non traditionnels augmentera la certitude et la probabilité que les promoteurs puissent amortir ou récupérer les coûts investis, ce qui diminuera le risque économique et pourrait faciliter l’adoption des technologies ou des systèmes. Un permis d’une durée de plus de 10 à 15 ans est requis pour les investissements vu les coûts en capital et les coûts d’exploitation élevés et les risques liés aux systèmes de production non traditionnels.

Dans certains pays, les permis pour l’aquaculture en enclos de filet en milieu marin traditionnels comportent des frais importants, et des permis sont échangés entre les entreprises à des prix de marché élevés. Par exemple, la Norvège a imposé des frais pour les permis en 2002, et les permis pour la capacité standard de 780 tm se sont récemment vendus à plus de 10 M$^{Footnote 25}. De plus, la Norvège est le chef de file mondial pour les activités de R & D pour les technologies et les systèmes de production aquacole non traditionnels. Cela est dû en partie à son régime de permis et aux investissements pour les activités de R & D et l’innovation, qui encouragent l’innovation pour développer des systèmes et des technologies qui augmentent le rendement environnemental.

En 2013 et 2014, le gouvernement norvégien a délivré 45 nouveaux permis d’aquaculture pour le saumon et la truite appelés « concessions écologiques ». Ces types de permis ont été délivrés à des producteurs engagés à utiliser des systèmes, des technologies ou des méthodes opérationnelles qui réduisent les risques environnementaux des échappées de poissons et des poux de mer pour les stocks de saumon sauvage. Les concessions écologiques avaient pour but d’accélérer la commercialisation de méthodes de production plus écologiques^{Footnote 26}.

Pour encourager le développement du secteur en haute mer, la Direction des pêches de la Norvège a lancé un nouveau programme de permis de développement en novembre 2015 qui accordera gratuitement des concessions de développement d’une durée allant jusqu’à 15 ans à des projets en haute mer approuvés. Les projets doivent être de grande envergure, être appuyés par des équipes bien établies avec de l’expertise dans les opérations et le développement de l’infrastructure aquacole et en haute mer (notamment l’infrastructure pour le pétrole et le gaz en eau profonde), et fournir des technologies viables sur le plan commercial pour régler des problèmes en matière de santé et d’environnement. Les projets couronnés de succès pourront convertir les concessions en permis commerciaux ordinaires à la fin de la période de la concession, à un coût de 1,25 M$ (un montant bien inférieur au coût de 6,5 à 7,5 M$ pour les permis conventionnels pour les zones côtières)^{Footnote 27}.

Il est recommandé que le concept de permis/tenures pour le développement soit exploré afin d’encourager davantage l’innovation dans les systèmes de production aquacole en C.‑B. Par exemple, ce concept a été adopté en C.‑B. pour la délivrance de tenures de la Couronne. Ces « cartes-réserves » ont été utilisées pour le développement d’espèces aquacoles nouvelles et émergentes par le passé.

Selon le site Web du ministère des Forêts, des Terres, de l’Exploitation des ressources naturelles et du Développement rural de la C.‑B., les réserves sont un type particulier de tenure de la Couronne qui accordent le droit à un organisme d’imposer une restriction pour l’utilisation de terres de la Couronne. Les organismes et les sociétés d’État du gouvernement fédéral et des gouvernements provinciaux peuvent présenter une demande pour établir des réserves en vertu de la Land Act pour des sites de grande valeur requis à des fins publiques, notamment pour la recherche et l’éducation. Selon le type de réserve (décret en conseil, carte-réserve, désignation en vertu de la Land Act [utilisation désignée ou utilisation interdite] et manifestation d’intérêt), le secteur est soustrait à l’aliénation en vertu de la Land Act.^{Footnote 28}

Bien que cela puisse faciliter l’innovation et la recherche, des discussions seraient requises avec le ministère des Forêts, des Terres, de l’Exploitation des ressources naturelles et du Développement rural de la C.‑B. pour déterminer si la tenure pourrait être convertie en une tenure commerciale une fois le projet initial terminé.

Comme reconnu dans la stratégie du gouvernement de la Norvège pour les océans^{Footnote 29}, comme le développement des technologies en aquaculture est très rapide, il est préférable d’adopter des lois flexibles plutôt que prescriptives pour appuyer le développement de nouvelles solutions. Une nouvelle Loi sur l’aquaculture et les Règlements généraux sur l’aquaculture proposés pourraient offrir des moyens pour régler ce problème et se pencher sur d’autres occasions offertes par le cadre réglementaire.

La recommandation suivante et les mesures recommandées sont les mêmes que les recommandations 2 et 6 du guide Scaling Investment into Sustainable Aquaculture in British Columbia: An Indicative Guide for Canadian Policy Makers^{Footnote 30}, qui propose la création d’un comité consultatif pour simplifier les processus pour la réglementation et la délivrance des permis, plus précisément pour les technologies durables mentionnées dans le rapport (c.‑à‑d. SAR et systèmes en haute mer), et la création d’un programme de permis pour le développement.

Recommandation stratégique no 1

Établir un cadre moderne et clair pour la réglementation et la délivrance de permis avec des exigences cohérentes, des normes de service claires et opportunes, et une durée des permis qui contribuent à assurer la sécurité pour attirer des investissements et faciliter l’adoption de technologies et de systèmes de production non traditionnels en C.‑B.

Mesures recommandées

1. En collaboration avec toutes les parties, notamment les différents ordres de gouvernement (fédéral, provincial, municipal, Premières Nations) et les intervenants pertinents, développer une voie claire pour la délivrance permis, qui comprend notamment des normes/exigences cohérentes, des normes de service claires et des attentes claires en matière de rendement environnemental, et qui présente les différents stades et délais pour l’approbation par l’organisme gouvernemental et la documentation pour chaque stade.
   1. Identifier un champion fédéral ou un processus à guichet unique dans le processus réglementaire pour la délivrance des permis afin de simplifier le processus et de s’assurer du respect des normes de service.
   2. Harmoniser les exigences réglementaires des différents gouvernements et organismes locaux, provinciaux et fédéraux.
   3. Le processus de délivrance des permis devra inclure comment le demandeur gérera ou démontrera le potentiel d’augmenter le rendement des technologies et des systèmes de production existants dans certains domaines clés de la durabilité environnementale. Les domaines clés suivants peuvent notamment inclure : l’utilisation de l’eau et l’élimination, le dépôt et la gestion des déchets, y compris la libération possible d’agents pathogènes et de matières organiques et inorganiques; et le niveau acceptable de rejet de déchets et l’incidence du rejet.
   4. Le processus de délivrance des permis doit avoir une approche itérative, et chaque étape doit faire partie d’un processus de demande clair et être communiquée au moyen d’un graphique clair qui présente toutes les étapes. L’exemple de ce qui a été fait dans le Maine pour attirer des investissements dans des SAR sur terre pourrait servir de modèle (annexe 3). Les graphiques créés par les États‑Unis pour la délivrance des permis fédéraux et les autorisations pour l’aquaculture extracôtière pourraient aussi servir d’exemple^{Footnote 31}.
   5. Prendre en compte les conditions existantes des permis pour éviter les dédoublements, examiner et mettre à jour les règlements fédéraux, provinciaux et municipaux existants, p. ex. le Règlement sur les activités d’aquaculture (RAA) du MPO et le Land-based Finfish Waste Control Regulations^{Footnote 32} de la C.‑B., pour développer des règlements neutres sur le plan de la technologie, axés sur les résultats, basés sur les meilleures preuves et données scientifiques disponibles, et flexibles plutôt que prescriptifs.
   6. Envisager que les initiatives de gestion de l’aquaculture par secteur examinent la possibilité de l’approbation préalable des sites dans certains secteurs, ainsi que des seuils environnementaux pour les divers systèmes et technologies de production.
   7. Assurer une classification cohérente des activités aquacoles en tant qu’activités d’agriculture.
2. Réduire les délais d’approbation des permis et s’assurer que la durée des permis est assez longue pour que les promoteurs aient suffisamment de temps pour évaluer pleinement l’efficacité et la viabilité financière des technologies et des systèmes de production non traditionnels pour justifier leur adoption.
   1. Maintenir les normes de service du gouvernement qui prévoient un délai maximal d’un an pour recevoir les permis pour les technologies et les systèmes de production non traditionnels.
   2. Si nécessaire conformément aux dispositions de l’approche de précaution^{Footnote 33}, harmoniser les durées des permis et des tenures pour les technologies et les systèmes de production non traditionnels, et augmenter la durée des permis et des tenures à 10 à 15 ans.

Alors qu’une durée de permis de 10 à 15 ans est recommandée pour encourager des investissements importants en C.‑B., la durée maximale des permis en vertu de la Loi sur les pêches est présentement de 9 ans. La Loi sur l’aquaculture proposée serait une bonne occasion de corriger cela.

Recommandation stratégique no 2

Introduire le concept de permis/tenures pour le développement.

Définition du permis pour le développement

En Norvège, le système de permis pour le développement vise à faciliter le développement de technologies pour résoudre des problèmes liés à l’environnement ou au territoire pour l’industrie aquacole en milieu marin (c.‑à‑d. les permis pour le développement ne visent pas les SAR sur terre). Ce système est un arrangement temporaire qui fournit des permis à certains projets en milieu marin en fonction des exigences en matière de ressources et d’innovation, et requiert le partage des technologies développées afin de permettre des améliorations dans l’ensemble de l’industrie.

Mesures recommandées

1. Mettre sur pied un comité consultatif des détenteurs de droits/multipartite qui a un système clair pour l’évaluation et l’examen des demandes de développement en fonction de critères clairs pour la validité et la priorité de l’amélioration pour la durabilité (réduction des interactions entre les poissons sauvages et les poissons d’élevage, gestion ou réduction des déchets, gestion des poux de mer, présence et prévalence des pathogènes, systèmes en haute mer, côtiers, sur terre, etc.). Le comité consultatif pourrait développer un ensemble de mesures ou de seuils fondés sur les résultats ou le rendement pour évaluer la nouvelle technologie ou le nouveau système de production. Les normes de la Global Salmon Initiative ou du Aquaculture Stewardship Council pourraient servir de modèles pour l’élaboration de normes.
2. Faire preuve de souplesse ou accorder des exemptions pour certains critères pour l’obtention du permis en fonction de la demande. Élaborer des exigences d’inspection ou de surveillance adaptées selon la conception du système ou de la technologie de production non traditionnelle.
3. Le comité consultatif pourrait élaborer des mesures fondées sur le rendement adaptées et évaluer le rendement du transfert du permis pour le développement à un permis de production conventionnel en fonction de l’atteinte des cibles proposées.

II. Incitatifs financiers

La commercialisation des systèmes de production non traditionnels est entravée par les coûts en capital élevés estimés à 5 à 40 $ par kg produit (de 5,5 à 300 M$ par système). Les autres obstacles comprennent les risques liés aux permis (p. ex. délais et coûts incertains en raison d’un processus non clair), l’absence d’antécédents avérés à l’échelle commerciale, et le long délai avant le premier flux positif de trésorerie. La majorité des producteurs sont soit trop petits pour pouvoir assumer de tels risques, ou ils ne sont pas disposés à adopter des techniques et des systèmes qui ne sont pas encore éprouvés dans un environnement international très compétitif. Vu le profil de risque associé aux systèmes de production non traditionnels, il est extrêmement difficile pour les promoteurs de projet d’avoir accès aux sources de financement traditionnelles.

Bien que de nombreux programmes fédéraux du MPO (p. ex. le Programme d’adoption des technologies propres pour les pêches et l’aquaculture [PATPPA], le Fonds des pêches de l’Atlantique [FPA], le Fonds des pêches du Québec [FPQ], le Fonds de restauration et d’innovation pour le saumon de la C.‑B.) existent déjà pour appuyer, ou appuyer partiellement, l’adoption de technologies propres et l’innovation dans le secteur aquacole, certains de ces programmes se concentrent sur le secteur des pêches sauvages, et leur nature remboursable peut empêcher les petits ou moyens opérateurs de présenter une demande vu les coûts en capital élevés et les taux de rendement incertains et longs associés au développement et à la commercialisation de nouveaux systèmes de production. Bien qu’environ la moitié du financement du PATPPA ait été offert au secteur aquacole, la portée du programme est limitée à l’appui de l’adoption de technologies commerciales, ce qui l’empêche d’appuyer les activités de R & D ou les projets d’adoption de ces technologies en lien avec l’innovation. D’autres limites du PATPPA comprennent le financement maximal de 1 M$ par année, qui est insuffisant pour appuyer les grands investissements en capital, et il est également requis d’inclure le soutien financier provincial. La province de la C.‑B. a appuyé des petits projets de SAR par le passé, mais a indiqué qu’elle n’a pas les fonds nécessaires pour appuyer les projets de plus grande envergure en lien avec des systèmes de production non traditionnels plus complets. Des niveaux de soutien différents sont aussi fournis par des associations régionales dans les régions de l’Atlantique et du Pacifique.

Afin d’attirer des premiers utilisateurs des systèmes de production non traditionnels en C.‑B., du soutien financier pour partager le risque financier associé à l’adoption de ces systèmes est fortement recommandé. Un des meilleurs incitatifs financiers serait des garanties de prêts pour aider à compenser les coûts en capital (au lieu des coûts d’exploitation), vu les coûts en capital élevés et les taux de rendement incertains et longs pour les premiers utilisateurs. Les garanties de prêts pourraient être limitées, par exemple, à l’appui pour les 15 000 premières tonnes de saumon produites au moyen des systèmes de production non traditionnels qui répondent aux objectifs du gouvernement. Cependant, durant les discussions du GTT, il a été soulevé que de nombreux projets d’aquaculture des Premières Nations échouent en raison de capitaux insuffisants, et qu’un financement important serait requis pour appuyer les petits ou moyens opérateurs, notamment les Premières Nations, dans l’adoption de systèmes de production non traditionnels à long terme.

Structure des coûts en capital et des coûts d’exploitation

Bien que des coûts aient été mentionnés dans différents rapports comme l’étude « État des technologies de salmoniculture »^{Footnote 34}, les coûts en capital et les coûts d’exploitation des différents systèmes de production non traditionnels sont présentement en cours d’élaboration, car les systèmes ont des niveaux de maturité différents. Les coûts en capital et les coûts d’exploitation pour les systèmes de production non traditionnels sont largement liés aux coûts pour les terres, la construction, la technologie (matériel et main-d’œuvre), l’énergie et l’accès aux ressources opérationnelles (intrants et effectif). Dans de nombreux cas, la structure des coûts varie de projet en projet^{Footnote 35} selon l’emplacement géographique et l’infrastructure locale. Par exemple, les structures de coûts peuvent changer considérablement si on s’éloigne des grands centres urbains.

Toutes les nouvelles technologies commencent avec des structures de coûts élevés. Tous les systèmes de production non traditionnels ont des coûts plus élevés que les enclos de filet en milieu marin traditionnels, mais par l’optimisation, la normalisation et la graduation, les coûts liés à ces systèmes pourraient diminuer au fil du temps. De plus, en raison des enjeux environnementaux accrus et de l’augmentation des règlements environnementaux, les coûts pour les enclos de filet en milieu marin traditionnels augmentent.

Le tableau suivant présente les coûts estimés des systèmes de production non traditionnels à titre indicatif. Une fourchette des coûts estimés est fournie, lorsque possible, puisque les données réelles sur les coûts en capital et les coûts d’exploitation des systèmes de production non traditionnels sont limitées ou basées sur des suppositions ou des paramètres divergents. Les données actuelles sur les structures de coûts sont limitées, notamment pour les raisons suivantes :

• Actuellement, aucune installation de SAR sur terre de grande envergure (>3000 tm) a commencé la production^{Footnote 36};
• Tous les grands systèmes sont toujours à l’étape de la construction de l’installation de biomasse, donc des coûts stables n’ont pas encore été produits;
• Les entreprises privées gardent leurs coûts d’exploitation secrets.

Uniformisation des règles du jeu pour l’aquaculture

Vu la catégorisation de l’industrie (c.‑à‑d. les pisciculteurs ne sont pas des « agriculteurs »), les pisciculteurs n’ont pas accès aux mêmes outils de financement accessibles aux agriculteurs terrestres, par exemple des garanties de prêts, la stabilisation du revenu et l’assurance pour les risques commerciaux. L’Alliance de l’industrie canadienne de l’aquaculture (AICA) a longtemps plaidé en faveur de l’accès à ces outils pour les agriculteurs terrestres.

Ces enjeux sont également mentionnés dans le rapport du Comité sénatorial permanent des pêches et des océans « Un océan de possibilités », qui a souligné précisément la nécessité de l’accès au capital pour l’innovation, des programmes de gestion des risques commerciaux, et d’une plus grande variété de produits pour les soins des animaux auxquels les compétiteurs internationaux et d’autres industries comparables au Canada ont accès.

La recommandation suivante et les mesures recommandées sont les mêmes que les recommandations 2 et 4 du guide Scaling Investment into Sustainable Aquaculture in British Columbia: An Indicative Guide for Canadian Policy Makers, qui recommandent des programmes de subventions et des garanties de prêts du gouvernement pour attirer du capital et réduire le risque.

Recommandation stratégique

Réduire le risque financier grâce au partage du risque financier par les différents ordres de gouvernement pour les premiers utilisateurs des systèmes de production non traditionnels.

Mesures recommandées

1. Le MPO doit travailler avec les ministères fédéraux et provinciaux et des associations régionales pour gérer les incitatifs financiers, notamment les garanties de prêts du gouvernement, l’élargissement de l’exonération de la taxe de vente provinciale (TVP), les déductions pour amortissement accéléré, le programme de subventions et de contributions partagées, les crédits d’impôt pour les activités de recherche scientifique et de développement expérimental (RS&DE), etc., pour partager les risques financiers associés à l’adoption précoce des systèmes de production non traditionnels.
2. Envisager la création d’un Fonds des collectivités innovatrices spécifique pour l’adoption des systèmes de production non traditionnels.
3. Donner accès aux pisciculteurs à l’ensemble d’outils financiers comme les garanties de prêts, la stabilisation du revenu, et l’assurance pour les risques commerciaux, qui sont accessibles aux agriculteurs terrestres.

III. Connaissances, ressources humaines et accès aux reproducteurs (biotechnologie)

Connaissances

Les systèmes de production non traditionnels abordés dans ce rapport sont pour la plupart des systèmes émergents qui devront être raffinés au cours des prochaines décennies. La plupart des entreprises de salmoniculture en enclos de filet en milieu marin traditionnels participent directement au développement de technologies de salmoniculture en Norvège et au Chili, qui sont les centres ou les noyaux de la production de salmoniculture. Ces entreprises concentrent leurs activités de R & D sur des solutions pour l’aquaculture en milieu marin, et investissent dans des installations de SAR pour post-saumoneaux qui produisent des poissons de 250 g à 1 kg afin d’appuyer le développement de systèmes de production hybrides; elles n’investissent pas dans des SAR sur terre qui produisent des saumons adultes de taille marchande. Jusqu’à ce que des projets comme Atlantic Sapphire^{Footnote 48} prouvent que des SAR sur terre de grande envergure qui produisent des saumons adultes de taille marchande peuvent être rentables, ces grandes entreprises bien établies ne seront sans doute pas des utilisateurs précoces de ces systèmes en raison des risques qui y sont associés. Les premiers utilisateurs devront donc trouver des manières d’accéder à la recherche réalisée ailleurs et bénéficieront grandement du soutien qui leur permet d’essayer de nouvelles innovations. Le soutien aux activités de R & D et la collaboration les aideront à bâtir un noyau local fort d’employés qualifiés, et les aideront à obtenir ou maintenir leur avantage sur la concurrence à mesure que la technologie évolue. La collaboration avec la communauté internationale dans ce secteur sera importante pour prévenir le dédoublement des efforts existants.

Des pays comme la Norvège, l’Écosse et les États‑Unis ont des programmes qui appuient les activités de R & D en lien avec l’aquaculture. Le Conservation Funds’ Freshwater Institute des États‑Unis a travaillé en étroite collaboration avec Nofima de la Norvège pendant des années, et a ensuite été invité à se joindre à CtrlAQUA, un centre de recherche norvégien qui vise à rendre la production aquacole au moyen de SAR rentable et fiable sur le plan technologique. Le Scottish Aquaculture Innovation Centre (SAIC), une collaboration entre le gouvernement et l’industrie créée en 2014, se concentre sur des domaines comme la santé et le bien-être des poissons et des mollusques et crustacés; l’alimentation, la qualité et la nutrition; l’amélioration de l’élevage et des stocks; et l’ingénierie pour contribuer à l’augmentation de la production d’aliments propres, sûrs et durables. Il est rapporté que le SAIC a récemment obtenu un investissement du gouvernement et de l’industrie de plus de 17 M$ pour les cinq prochaines années afin d’appuyer l’innovation dans l’aquaculture^{Footnote 49}.

Une capacité de recherche importante existe au Canada. Le dernier examen biennal des activités de R & D en aquaculture au Canada^{Footnote 50}, un répertoire des projets de recherche et développement en aquaculture réalisés par des chercheurs du milieu universitaire, des laboratoires gouvernementaux ou d’autres organisations de recherche, illustre une vaste gamme de projets dans divers domaines allant de la santé des poissons dans les fermes d’aquaculture, la production, la technologie pour l’élevage, la nutrition et les interactions environnementales qui ont été réalisés. Une capacité de recherche existe dans de nombreuses universités du Canada, et des recherches sont aussi réalisées par l’industrie au Centre for Aquaculture Technologies à l’Île‑du‑Prince‑Édouard, au Huntsman Marine Science Centre au Nouveau‑Brunswick, au Centre for Aquatic Health Sciences en C.‑B., et par l’Initiative for the Study of the Environment and its Aquatic Systems (InSEAS) de l’Université de la Colombie‑Britannique, qui a été conçue spécialement pour réaliser de la recherche pertinente pour l’industrie sur les SAR.

La capacité de recherche au Canada pourrait être mise à profit pour améliorer la connaissance des divers aspects des systèmes de production non traditionnels au moyen d’investissements des gouvernements, de l’industrie et des institutions de recherche, et en créant un organisme de recherche communautaire avec des ressources de recherche partagées virtuelles ou réelles, où l’innovation et l’utilisation des éléments de recherche pourraient être exploitées et appliquées dans le monde réel.

La recommandation suivante et les mesures recommandées sont les mêmes que la recommandation 9 du guide Scaling Investment into Sustainable Aquaculture in British Columbia: An Indicative Guide for Canadian Policy Makers, qui recommande la création de centres d’innovation pour appuyer le développement d’espèces et de technologies diversifiées et qui pourraient aussi fournir de la formation aux nouveaux diplômés dans le secteur aquacole.

Recommandation stratégique

Appuyer les activités scientifiques et de R & D de l’industrie, et la collaboration à l’échelle nationale et internationale.

Mesures recommandées immédiates

1. Financer la mise sur pied d’un centre d’excellence en aquaculture en C.‑B. Cela appuierait également l’éducation en aquaculture et fournirait ou faciliterait l’instruction sur les systèmes de production non traditionnels.
2. Appuyer les projets de R & D pour remédier aux obstacles qui ont été identifiés dans la section sur la réglementation de ce rapport et dans l’étude « État des technologies de salmoniculture » (c.‑à‑d. les projets de R & D sur le rejet de déchets liquides et solides des SAR; l’identification des résultats de la réduction des agents pathogènes dans différents systèmes de production, etc.) afin d’orienter l’élaboration des nouvelles normes pour la délivrance des permis et la réglementation.
3. Appuyer les projets de R & D pour régler des problèmes précis ou apporter des améliorations. Un comité scientifique et social composé de scientifiques et de membres des Premières Nations, des organisations non gouvernementales dans le secteur de l’environnement et du gouvernement pourrait apprendre de la recherche, ce qui permettrait d’orienter l’élaboration de la politique de réglementation. Par exemple, les SAR font des essais de recherche pour :
   • réduire ou gérer les flaveurs indésirables causées par des composés comme la géosmine et le 2-méthylisoborneol;
   • mieux comprendre la santé des poissons et la maturation précoce;
   • augmenter le rendement des poissons;
   • améliorer les processus de récolte;
   • améliorer les systèmes de livraison de nourriture et l’indice de consommation;
   • mesurer la diminution des agents pathogènes dans les effluents;
   • mesurer le rejet de nutriments.
4. Établir des critères de rendement et créer des indicateurs de rendement clés (IRC) pour évaluer divers systèmes et stratégies pour réduire les risques perçus ou les préoccupations relativement à l’incidence possible sur l’environnement, et pour quantifier les avantages et les effets des systèmes de production non traditionnels.

Mesures recommandées à moyen et long termes

5. Fournir du financement ou des subventions du gouvernement pour compenser le coût de l’innovation et des améliorations de la production, et de la recherche appliquée et sur l’innovation réalisée en partenariat avec l’industrie (p. ex. Programme d’innovation en aquaculture et d’accès au marché).
6. Fournir du financement ou une capacité accrue aux laboratoires indépendants (p. ex. le Centre for Aquatic Health Sciences en C.‑B.), aux établissements d’apprentissage (p. ex. Université de Victoria, Université de la C.‑B., Université Dalhousie, Fisheries and Marine Institute de la Memorial University of Newfoundland) et à d’autres organisations.
7. Augmenter l’accès à la recherche sur le marché en lien avec la faisabilité, l’aspect pratique, l’économie et la démographie relativement à la possibilité de faire la transition vers des systèmes de production non traditionnels.
8. Financer une chaire de recherche sur les technologies de production non traditionnelles qui participe aux conseils des programmes d’éducation pour que nous restions informés du développement des technologies et des systèmes de production non traditionnels.
9. Accroître la capacité de recherche interne du MPO et les possibilités de financement pour les scientifiques qui réalisent des recherches indépendantes afin de quantifier les avantages environnementaux des systèmes de production non traditionnels.

Ressources humaines

Dans son récent rapport Aquaculture Industry Labour Market Forecast to 2025^{Footnote 51}, le Conseil canadien pour les ressources humaines en agriculture mentionne qu’il prévoit que la demande croissante pour les fruits de mer augmentera la demande en main-d’œuvre dans le secteur aquacole du Canada. Le Conseil a également indiqué que le secteur fait face à des difficultés uniques pour trouver suffisamment de travailleurs, qui sont souvent amplifiées par d’autres facteurs comme l’emplacement éloigné des opérations, et les problèmes de dépeuplement et de transport des travailleurs minent la capacité de l’industrie de trouver et conserver des travailleurs.

En même temps, l’assurance-emploi pour travailleurs saisonniers pour les pêcheurs a également une incidence négative sur le nombre de travailleurs disponibles pour les opérations d’aquaculture dans des régions éloignées et côtières, puisque l’assurance-emploi pour travailleurs saisonniers agit comme frein à l’entrée sur le marché du travail.

En plus de la pénurie de main-d’œuvre, les systèmes de production non traditionnels nécessitent des compétences et une expertise différentes que celles requises pour la production au moyen d’enclos de filet en milieu marin traditionnels. Globalement, le manque de personnel hautement qualifié pour les SAR a été identifié comme l’un des principaux facteurs qui limitent l’adoption et la croissance de cette technologie. Selon le rapport de 2019 de Nature Conservancy and Encourage Capital^{Footnote 52}, il est estimé qu’il y a moins de 100 personnes dans le monde qui ont les connaissances requises pour construire, entretenir et exploiter un SAR sur terre.

Recommandation stratégique

Augmenter l’appui à l’éducation et à la formation sur les systèmes de production non traditionnels et accroître l’accès à des travailleurs étrangers.

Mesures recommandées

1. Appuyer les programmes coopératifs/d’éducation supérieure et les programmes de formation en aquaculture pour les Premières Nations.
2. Créer des programmes incitatifs pour des stages ou des programmes coopératifs comme Mitacs, une organisation nationale de recherche et de formation sans but lucratif qui vise à faire progresser les collaborations entre l’industrie, le milieu universitaire et le gouvernement au Canada, et à encourager le développement de réseaux de recherche internationaux entre les universités canadiennes et le reste du monde.
3. Appuyer la formation en C.‑B. pour les postes hautement techniques.

Accès aux reproducteurs (biotechnologie)

L’industrie en C.‑B. n’a pas accès au matériel génétique (œufs et ovules) qui a été sélectionné ou développé pour optimiser le rendement des SAR. Ce problème est aggravé par la portée de l’industrie en C.‑B., qui n’est pas suffisante pour lancer un programme d’amélioration des stocks génétiques exclusif à la C.‑B. Sans accès au meilleur matériel génétique, il sera extrêmement difficile pour l’industrie de la C.‑B. de maintenir sa position concurrentielle et de bien réussir; il s’agit d’un obstacle pour les nouveaux investissements dans les systèmes de production conventionnels et non traditionnels. Du soutien est nécessaire pour développer des voies acceptables sur les plans scientifique et social pour l’importation de stocks génétiques de haute performance. Un élément qu’il faut envisager est la création d’une installation nationale ou de la C.‑B. pour le développement des reproducteurs/la production d’œufs/le développement de plants reproducteurs afin d’assurer la sécurité de la production d’œufs et d’augmenter les stocks.

Néanmoins, toute innovation génétique ou biotechnologique proposée doit être prise en compte, en portant une attention particulière aux risques environnementaux comme l’introduction d’organismes génétiquement modifiés dans le milieu aquatique ou l’introduction d’agents pathogènes découlant de l’importation d’œufs ou de poissons vivants.

Recommandation stratégique

Accroître l’accès au matériel génétique le plus performant (œufs et ovules), ou le développement du matériel génétique, pour chaque système de production non traditionnel.

Mesures recommandées

1. Créer une force opérationnelle pour la génétique.
2. Simplifier le processus de l’Agence canadienne d’inspection des aliments relativement au cloisonnement et à la quarantaine pour faciliter l’importation de stocks génétiques de haute performance.
3. Fournir du financement pour la création d’une installation pour le développement de reproducteurs/l’élevage sélectif/le développement de plants reproducteurs exploitée par un tiers. Cela permettrait également de résoudre le problème de l’industrie existante, à part pour les nouveaux entrants en raison du manque de matériel génétique.

Annexe 1 – Participants du groupe de travail technique sur les technologies non traditionnelles de production de salmonidés

Annexe 2 – Tableau des contraintes et des incitatifs

Annexe 3 – Exemple de processus de délivrance de permis pour l’aquaculture terrestre dans le Maine : Guide pour la délivrance rapide et efficace des permis (sous pli distinct)

Maine’s Land-Based Aquaculture: A Guide to Successful & Timely Permitting [Disponible en anglais seulement]
(PDF, 1,288 KB)

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