Renforcer notre relation - La Stratégie relative aux pêches autochtones et au-delà - Octobre 2003

I. Survol

Au printemps 2002, des représentants de Pêches et Océans Canada ont participé à une série de réunions avec des groupes autochtones s'intéressant à la Stratégie relative aux pêches autochtones (SRAPA). Ces discussions visaient à établir les points faibles et les points forts du programme et ce qui pouvait être changé à court et à long terme pour le rendre plus efficient et plus efficace.

Nous avons reçu des commentaires honnêtes et francs sur une vaste gamme d'enjeux. Nous remercions tous ceux qui ont participé à ces réunions ou qui ont présenté des commentaires. Nous avons ainsi conclu que le Programme des gardes-pêche autochtones, le financement, la formation, l'utilisation des connaissances traditionnelles autochtones, les exigences de rapport, l'accès à la pêche commerciale et la durée des ententes conclues en vertu de la SRAPA étaient une source de préoccupations parmi d'autres.

Dans la même foulée, nous avons parlé à nos propres gestionnaires du programme au sujet des besoins du MPO particulièrement comment améliorer la SRAPA, en relation avec l'objectif du gouvernement d'améliorer la qualité de vie des canadiens, de renforcer les relations horizontales et améliorer le processus de gestion comptable.

De nombreux participants autochtones ont proposé des solutions concrètes à certaines des préoccupations susmentionnées et ont présenté des exemples de stratégies novatrices pilotées par des Autochtones qui donnent des résultats positifs. Le dialogue, de vaste portée, a permis d'explorer de façon créative des idées allant bien au-delà des limites de l'actuelle SRAPA.

Les principes directeurs qui pourraient être appliqués pour définir les limites de la SRAPA semblaient faire l'objet d'un accord commun. En premier lieu, nous devons élaborer des programmes stables qui reflètent et renforcent notre engagement à long terme l'un envers l'autre. En deuxième lieu, la portée de la relation entre le MPO et les groupes autochtones s'est enrichie, devenant plus vaste et plus complexe. Cela devrait être reconnu, adopté et mis en valeur. En troisième lieu, on doit mettre en place des structures et une capacité durable permettant au MPO et aux groupes autochtones de travailler en commun efficacement. En dernier lieu, nous devrions miser sur ce qui fonctionne bien dans notre relation actuelle.

En tenant compte de ces principes, nous proposons à ce moment-ci plusieurs initiatives qui nous l'espérons répondront aux préoccupations soulevées lors des discussions tenues en 2002 et, dans la même foulée, renoueront et développeront encore davantage notre relation. Plus précisément, le MPO propose ce qui suit :

• Une SRAPA renouvelée qui met l'accent sur des ententes plus simples, plus vastes et à plus long terme.
• Une nouvelle initiative de gestion aquatique qui fournit aux groupes autochtones admissibles la capacité de mieux participer dans les domaines relevant de la compétence du MPO et le financement potentiel de la formation d'agents des pêches autochtones - des Autochtones désignés comme agents des pêches en vertu de la Loi sur les pêches.
• L'utilisation plus stratégique et efficiente des ressources dont disposent le MPO - ce qui mènera à une meilleure coordination au sein du Ministère et à l'amélioration des liens avec d'autres programmes et objectifs ministériels.

Nous espérons que ces propositions contribueront à améliorer l'efficacité des programmes et des processus de prise de décision du MPO et à renforcer la relation, reposant sur le respect et des avantages mutuels, entre le MPO et les Autochtones.

Dans les semaines et les mois à venir, nous aimerions rencontrer à nouveau les groupes autochtones pour leur demander si nous avons bien compris leurs préoccupations, si nous avons tiré les bonnes leçons et si nous allons dans la bonne direction. Nous aimerions aussi leur parler de certaines des améliorations, modelées autour de nos objectifs ministériels, que nous croyons devraient être faites.

Les autres questions qui préoccupent les groupes autochtones pourraient aussi être abordées. Ce qui suit se veut un document d'information et de point de départ des discussions.

Nous reconnaissons que ces initiatives ne répondront pas à toutes les préoccupations soulevées lors des discussions tenues en 2002. Les ressources sont limitées et les besoins immenses. Le MPO promet toutefois que les propositions sont en voie d'être élaborées et que nous sollicitons des opinions pour régler les détails pratiques de la conception et de la mise en oeuvre du programme.

Le Ministère comprend que les pêches, l'habitat du poisson et les océans ont une importante signification sociale, culturelle et historique pour de nombreux groupes autochtones et reconnaît la vaste diversité des peuples autochtones au plan de la culture, des valeurs, de la capacité et des attentes. Avec cet esprit ouvert, nous présentons les observations et les propositions suivantes.

II. Engagement envers la SRAPA

Portée actuelle de la SRAPA

La SRAPA, annoncée en juin 1992, se voulait un cadre pour la gestion des pêches en conformité accord avec la décision Sparrow prise par la Cour suprême du Canada en 1990. Le programme visait en outre à servir lien intérimaire pour les questions de pêche durant la négociation d'ententes relatives aux revendications territoriales globales et d'ententes d'autonomie gouvernementale.

Le MPO négocie avec des groupes autochtones des ententes annuelles leur offrant des possibilités communautaires de pêche à des fins alimentaires, sociales et cérémonielles, de développement économique et de cogestion.

La SRAPA a offert aux groupes autochtones d'autres avantages en leur délivrant des permis communautaires de pêche commerciale en vertu du Programme de transfert des allocations aux Autochtones et en leur donnant des possibilités limitées de vendre leurs prises dans le cadre de projets pilotes de ventes. La politique sur la pêche des excédents de reproducteurs a en outre permis d'offrir à quelques groupes autochtones des possibilités de pêche commerciale dans certains estuaires.

La SRAPA s'applique là où le MPO gère la pêche et le règlement de revendications territoriales n'a pas encore mené à la mise en place d'un régime d'accès et de gestion de la pêche. Depuis 2000, le financement annuel de la SRAPA se situe à environ 35 millions de dollars par année. La plupart des groupes admissibles ont maintenant conclu une entente; un total de 150 ententes sont signées en moyenne chaque année avec quelque 235 collectivités autochtones.

Un contexte en évolution

Dans l'ensemble, nous croyons que la SRAPA a donné de bons résultats pour ce qui est de rencontrer les objectifs particuliers. Elle a permis de réaliser la gestion des pêches d'une manière conforme à la décision Sparrow et à la jurisprudence, elle a aidé de nombreux groupes à initier leur participation à la gestion des pêches et a mené à la création annuelle, tous les ans, d'environ 1 700 emplois saisonniers dans les collectivités autochtones dans des domaines comme la pêche commerciale, ainsi que la surveillance et la mise en valeur de pêches et de l'habitat.

Voir à ce que la SRAPA suive pleinement la cadence dans un contexte en évolution rapide a posé un défi, nous le reconnaissons. Les pressions et les demandes de changement et de renouveau de la SRAPA fusaient de plusieurs directions.

En premier lieu, le mandat de base du MPO s'est considérablement élargi depuis 1992. La Loi sur les océans nous a conféré de nouvelles responsabilités de gestion axée sur les écosystèmes. Nous jouons maintenant un plus grand rôle dans la gestion de l'habitat intérieur et nous prenons un intérêt grandissant envers l'aquaculture. Nos recherches scientifiques sont maintenant plus sophistiquées - en terme d'innovation technologique et de la reconnaissance de l'importance des connaissances traditionnelles autochtones dans nos processus de prise de décision.

Les mesures législatives sur les espèces en péril, les obligations en matière d'évaluation environnementale, la justice réparatrice, les zones de protection marines et d'autres questions à facettes multiples sont venues compliquer davantage le dossier.

En deuxième lieu, le temps qu'il faut pour conclure des accords modernes sur les revendications territoriales, les demandes pour améliorer la capacité de pêche et pour une participation plus active dans l'administration des pêches ont ajouté aux pressions exercées sur la SRAPA.

En troisième lieu, des députés et divers intervenants s'intéressant à la pêche ont fait une étude minutieuse de la SRAPA et des règlements qui la supportent. De plus, des changements dans les processus gouvernementaux internes en ce qui concerne la vérification et l'évaluation des programmes ont posé des défis additionnels.

En dernier lieu, et ce qui est plus important, les groupes autochtones évoluant dans le contexte de la SRAPA et qui savent comment le programme fonctionne ont soulevé des préoccupations et formulé des recommandations pour l'améliorer, y compris l'amélioration des liens à d'autres programmes du gouvernement.

À la lumière de ces possibilités et de ces défis, le dixième anniversaire de la SRAPA en 2002 était l'occasion parfaite de faire le point.

Le processus d'engagement envers la SRAPA de 2002

Les discussions tenues en 2002 avec des groupes autochtones visaient à trouver les points faibles et les points forts de la SRAPA et à définir ce qui pouvait être modifié à court et à long terme pour la rendre plus efficace.

Nous avons invité tous les groupes ayant conclu une entente en vertu de la SRAPA à ces discussions ainsi que ceux admissibles à le faire. À la lumière des réponses à notre invitation, nous avons organisé 23 réunions : neuf en Colombie-Britannique, deux au Québec et douze à l'échelle du Canada atlantique. Le niveau de participation était encourageant, tant de la part de la plupart des groupes ayant signé une entente que de quelques groupes autochtones qui n'en avaient pas signée.

Les présentations faites par des groupes autochtones de la côte Est et Ouest lors de ces réunions ont mis en lumière diverses approches novatrices pour l'administration de la SRAPA. Des discussions ont aussi eu lieu à un niveau plus informel, tant à Ottawa qu'aux bureaux locaux et régionaux du Ministère.

Ce que nous ont dit les groupes autochtones

Les Autochtones qui ont participé aux réunions ont donné des exemples de l'impact positif de la SRAPA sur leurs membres et les institutions de leurs collectivités et ont également identifié des points à améliorer.

Retombées de la SRAPA

En particulier, nous avons appris ce qui suit :

1. La SRAPA permet à un certain nombre de groupes autochtones de jouer un rôle significatif dans la gestion des pêches. Elle sert aussi de cadre relativement stable pour négocier des ententes de pêche avec le MPO.
2. Les accords de collaboration pluriannuel ont été profitables. Bien qu'ils aient leurs limites, ils favorisent le renforcement des capacités et la planification à plus long terme, et donnent une certaine assurance que le programme continuera d'une année à l'autre.
3. La SRAPA a mené à l'amélioration des relations entre les Autochtones, le MPO et le gouvernement fédéral en général. Par exemple, les comités de cogestion et les comités techniques ont été un outil utile qui ont permis au MPO et aux groupes autochtones de travailler ensemble, ainsi qu'avec d'autres intervenants.
4. Les évaluations de stock, les projets scientifiques et les projets visant l'habitat réalisés dans le cadre d'ententes conclues en vertu de la SRAPA fournissent aux groupes autochtones et au MPO de meilleurs renseignements sur les espèces et l'habitat pour la prise de décision.
5. Le programme offre des possibilités économiques grâce à la création d'emplois ou à l'expansion d'emplois existants dans des régions où il n'existe souvent que des possibilités d'emploi défavorables. Les initiatives de formation ont aussi eu un impact positif sur les collectivités autochtones.
6. La SRAPA fournit des possibilités de pêche commerciale profitables grâce au Programme de transfert des allocations aux Autochtones.
7. Dans certains cas, la SRAPA est utile pour aller chercher des fonds auprès d'autres sources en vue d'élargir la portée du programme de gestion des ressources.

Préoccupations à l'endroit de la SRAPA

De nombreux participants nous ont aussi fait part des préoccupations que soulevaient une vaste gamme d'enjeux, dont la plupart tournaient autour des suivants :

1. Le fait que la SRAPA soit financée sur une base annuelle ne favorise pas la planification stratégique à long terme et réduit les possibilités de partenariat avec d'autres organismes.
2. Les formulaires d'ententes sont trop longs et trop compliquées, et les exigences en matière de rapports sont exagérément pointues et rigoureuses.
3. Quelques groupes autochtones considèrent que la protection constitutionnelle des droits des peuples autochtones et des droits issus de traités devrait être reconnue en général sous une forme quelconque dans les ententes conclues en vertu de la SRAPA.
4. Les liens entre la SRAPA et d'autres secteurs du MPO, ainsi que d'autres initiatives et programmes gouvernementaux, devraient être resserrés.
5. La SRAPA devrait donner aux groupes autochtones un rôle élargi dans la gestion des pêches.
6. La portée du programme devrait être élargie afin d'inclure l'écosystème ou le bassin versant entier afin de faciliter la surveillance et l'évaluation précise des ressources.
7. Le MPO ne tient pas suffisamment compte des connaissances traditionnelles autochtones et des évaluations de stocks faites par les Autochtones lorsqu'il prend des décisions.
8. Les pêcheurs, les gardes-pêche et les responsables de l'administration des ententes conclues en vertu de la SRAPA devraient avoir accès à du perfectionnement professionnel.
9. Quelques groupes autochtones étaient d'avis que le Programme des gardes-pêche devrait être remanié de sorte à fournir des emplois à temps plein et que les gardes-pêche autochtones devraient avoir les mêmes pouvoirs d'application de la réglementation que les agents des pêches du MPO.
10. Le MPO devrait donner aux groupes autochtones un plus grand accès à la pêche commerciale et mettre à leur disposition un plus grand nombre de permis en vertu du Programme de transfert des allocations aux Autochtones.
11. Quelques groupes autochtones veulent que la gestion globale des pêches incluent des possibilités économiques.
12. Le MPO ne tient pas suffisamment compte des coûts d'administration de la SRAPA encourus par les groupes autochtones et ne met assez d'accent sur la signature de contrat de marchés avec des groupes autochtones.
13. Les questions d'équité et de clarté doivent être abordées en accord avec l'Initiative de l'après-Marshall.
14. On s'est dit quelque peu sceptique quant au but du processus d'engagement de 2002. De nombreux groupes autochtones ont fait remarquer que le MPO n'a pas fait de changements importants à la suite de l'examen de la SRAPA de 1996. Ils sont donc convaincus que le MPO ignorera les résultats des réunions de 2002, étant d'avis que le Ministère avait ignoré les conclusions de l'Examen national du Programme des gardes-pêche autochtones.
15. Le Ministère doit communiquer plus efficacement avec les groupes autochtones.

Ce que nous avons appris des discussions de 2002

Nous avons appris que les ententes conclues en vertu de la SRAPA doivent être à plus long terme, plus souples et moins complexes, que la portée du programme devrait être élargie et que les groupes autochtones veulent plus de possibilités de renforcement des capacités et d'emploi afin de participer davantage à la gestion des pêches et dans d'autres secteurs relevant du mandat du MPO, comme les sciences, l'habitat et les océans.

Nous avons appris que les niveaux de financement, le Programme des gardes-pêche autochtones, les projets pilotes de vente, l'intégrité de notre engagement envers les groupes autochtones et la reconnaissance des droits des peuples autochtones et des droits issus de traités continuent à grandement les préoccuper.

Nous avons appris que des groupes autochtones ont mis en commun de façon créative les mesures de la SRAPA et leurs propres ressources pour le bénéfice de leurs collectivités - meilleures possibilités d'emploi et de formation et accès aux activités plus générales de cogestion reliées aux responsabilités du MPO en matière d'habitat, de sciences et d'océans.

Par exemple, certains ont utilisé la SRAPA pour aller chercher des fonds auprès d'autres ministères fédéraux, des organismes provinciaux, des sociétés vouées à la conservation et auprès du secteur privé afin d'établir des partenariats avec ceux-ci. Ces groupes considèrent la SRAPA comme une ressource parmi de nombreuses autres leur permettant de faire avancer des dossiers dans leurs collectivités. D'autres travaillent ensemble dans un bassin versant ou un écosystème par le biais de structures de gestion communes. Pour de nombreuses petites collectivités, cela s'est révélé un moyen créatif et efficace de partager les coûts, de renforcer les capacités et de contribuer à une approche plus intégrée dans le domaine de la conservation des ressources et en terme de retombées économiques.

Les avantages semblent accrus aussi lorsque les structures de gestion des ressources sont indépendantes d'une direction politique tout en étant obligées d'y rendre des comptes.

Ensemble, ces idées et ces pratiques témoignent des avantages d'une approche de gestion à long terme des ressources holistique et professionnelle.

Principes pour le renouveau

Le Ministère a en outre appris - tant des représentants autochtones que de ses propres employés qui ont participé aux réunions de 2002 - qu'un certain nombre de points clés relatifs au renforcement de la relation entre le MPO et les Autochtones semblent faire l'objet d'un accord général.

1. Nous devons élaborer ensemble des programmes stables qui reflètent et renforcent notre engagement à long terme.
2. L'étendue et la complexité croissantes de notre relation doivent être davantage reconnues, comprise et mises en valeur.
3. Des structures et des capacités durables devraient être mises en place pour permettre au MPO et aux groupes autochtones de travailler ensemble plus efficacement.
4. Nous devons miser sur ce qui fonctionne bien dans notre relation actuelle.

Alors que nous progresserons dans le renouveau et le renforcement de cette relation, ces principes orienteront et éclaireront notre approche, les nouvelles initiatives et les travaux futurs que nous mènerons ensemble.

Le Ministère est reconnaissant de toutes les suggestions faites dans le cadre du processus d'engagement de 2002.

III. Aller de l'avant

Approche globale

Comme première étape, le Ministère a commencé à élaborer un cadre de politique et de programme plus global dont l'objectif est une coordination efficiente et efficace des initiatives pour Autochtones à l'échelle de tous les secteurs et programmes du MPO.

Le cadre tiendrait compte non seulement de la SRAPA et de l'Initiative de l'après-Marshall mais inclurait en outre la participation soutenue et étendue des groupes autochtones à notre mandat en matière d'océans, à la gestion et à la planification de l'habitat, aux propositions de justice réparatrice, à la coopération scientifique et aux dossiers des espèces en péril.

Cette coopération accrue se reflète en outre dans le Dialogue sur la stratégie des pêches autochtones déjà en cours en Colombie-Britannique et un processus national plus vaste proposé - qui permettra au MPO et aux représentants autochtones de se réunir dans un contexte plus ordonné.

En accord avec cette approche plus cohésive et cohérente, nous proposons ce qui suit :

1. le renouveau de l'engagement envers la SRAPA et des approches à celle-ci;
2. une nouvelle initiative autochtone de gestion des ressources aquatiques et des océans;
3. une meilleure coordination des programmes avec d'autres ministères fédéraux et des changements potentiels aux pratiques et aux approches du MPO.

Nous croyons que ces initiatives, telles que décrites brièvement ci-dessous, permettront de renforcer la relation entre le MPO et les Autochtones, d'améliorer le programme du Ministère, de prendre de meilleures décisions et, en bout de ligne, d'améliorer la condition des pêches, de l'habitat du poisson et des océans, tout en continuant à mettre l'accent sur la gestion des pêches.

Proposition 1. Renouveau de la SRAPA

Maintenir le mandat de base de la SRAPA

Le MPO croit que les objectifs premiers de la SRAPA continuent d'avoir des mérites et qu'ils devraient demeurer au coeur du programme. À ce titre, la SRAPA demeurerait une initiative qui soutient la gestion des pêches en accord avec le jugement Sparrow et la jurisprudence ultérieure et qui permet aux groupes autochtones de participer à la gestion des pêches auxquelles ils participent. Une SRAPA renouvelée continuerait donc :

• à servir de moyen et de cadre réglementaire permettant au MPO de donner suite à ses obligations juridiques;
• à se rapporter à l'accès et à la gestion des pêches.

Le MPO chercherait néanmoins à tabler sur les réalisations et à élaborer des dispositions de gestion des pêches plus durables, plus sophistiquées et axées sur l'avenir pouvant soutenir des structures de gestion plus stables et à plus long terme. Les nouvelles approches du programme requises pour étayer cette vision renouvelée seraient axées sur les éléments suivants.

Ententes SRAPA plus simples et à plus long terme

Nous proposons des ententes SRAPA pluriannuelles, plus simples et plus faciles à comprendre, dont le libellé a été modifié afin de répondre aux préoccupations que soulèvent le libellé actuel chez certains groupes.

Exigences de rapports simples et rationalisées

Les groupes autochtones se disent de plus en plus préoccupés par le fait qu'ils doivent préparer de nombreux rapports pour les divers programmes, dont un grand nombre font double emploi. D'autre part, toutefois, le degré de justification de l'emploi des fonds et le processus décisionnel ouvert et transparent à tous les échelons du gouvernement est à la hausse.

Dans le contexte d'une SRAPA renouvelée, nous tenterions d'établir, en coopération avec les groupes autochtones et d'autres ministères fédéraux, un système de production des rapports rationalisé, pertinent pour les groupes autochtones et le gouvernement et capable de permettre une évaluation efficace du programme.

Approche souple de renforcement des capacités et possibilités économiques

Un programme renouvelé mettrait l'accent sur les priorités et les besoins particuliers des groupes autochtones et du MPO. Des ententes à plus long terme nous permettront d'élaborer, en coopération avec les groupes autochtones et d'autres ministères fédéraux, des plans et des programmes répondant à leurs besoins. Cela signifie que si un groupe désire obtenir une formation particulière, des fonds pourraient être mis à leur disposition.

Ces ententes permettraient de redoubler et d'assouplir l'accent mis sur le renforcement des capacités des Autochtones à participer efficacement à divers dossiers liés à la gestion des pêches. On reconnaîtrait aussi davantage l'importance de possibilités économiques reliées à la gestion des pêches.

Le financement global de la SRAPA étant limité, nous croyons qu'une approche communautaire souple est le moyen le plus efficace et le plus efficient de voir aux priorités des Autochtones et du MPO.

Meilleure communication

Une stratégie de communication serait élaborée pour la SRAPA, établissant clairement les objectifs et les messages clés du Ministère et introduisant une série de produits et d'activités visant une compréhension accrue du programme - que ce soit au niveau des groupes autochtones, des fonctionnaires fédéraux ou des autres intervenants.

Dialogue soutenu

Les changements proposés à la SRAPA ne refléteront pas tous les commentaires et suggestions faits par les groupes autochtones lors des discussions de 2002. Certains enjeux, comme le Programme des gardes-pêche autochtones, le développement économique et l'expansion de la SRAPA afin d'y inclure d'autres secteurs de responsabilité du MPO sont abordés plus loin.

Certaines autres préoccupations, comme le niveau de financement du programme, les projets pilotes de vente et certaines questions de droits, ne sont pas abordées. Le Ministère reconnaît le fait que ces enjeux sont controversés et que les groupes autochtones concernés les considèrent comme importants depuis longtemps. D'autres ont aussi exprimé des opinions bien arrêtées sur ces sujets.

Dans le cas des projets pilotes de vente en particulier, le vérificateur général du Canada en a appelé du jugement R. c. Kapp. Le MPO analyse, de concert avec les Premières nations et d'autres intervenants, des moyens éventuels d'épauler l'intérêt des collectivités autochtones de jouir de retombées économiques de la pêche et de fournir un certain niveau de stabilité et de certitude à tous les participants.

Nous aimerions garder les voies de communication ouvertes pour ce qui est de ces enjeux et d'autres questions épineuses, essayer de trouver un terrain d'entente et voir ce qui peut être fait pour rendre la SRAPA, et plus généralement la relation entre le MPO et les Autochtones, plus efficaces et plus souples.

Nous espérons que les propositions que nous avons faites pour renouveler la SRAPA contribueront à l'atteinte de ces buts.

Au-delà de la SRAPA

Bien que la SRAPA continuera d'être axée sur la gestion des pêches comme par le passé, nous devons trouver des moyens de régler d'autres problèmes reliés à la gestion des pêches, au mandat plus vaste du MPO et aux besoins identifiés par les groupes autochtones.

Les groupes autochtones veulent jouer un plus grand rôle dans la prise de décisions et dans les processus d'avis relatives à la gestion des ressources aquatiques et des océans. Les responsabilités croissantes du MPO exigent qu'il entame un dialogue avec les groupes autochtones au sujet d'une vaste gamme d'enjeux, y compris la gestion des océans, la planification et la gestion de l'habitat, les évaluations environnementales et les espèces en péril. En dernier lieu, le programme autochtone actuel est ciblé sur la gestion des pêches, ce qui limite la capacité du Ministère de répondre efficacement aux aspirations changeantes des peuples autochtones.

Pour faire face à ces faits et à quelques-unes des propositions et pratiques novatrices plus générales qui nous ont été présentées, deux ans de financement ont été affectés dans le budget fédéral de 2003 au renforcement de la capacité des peuples autochtones, travaillant ensemble, à participer à la prise de décision sur les ressources aquatiques et aux processus de leur gestion.

Proposition 2. Programme autochtone de gestion des ressources aquatiques et océaniques (PAGRAO)

À cette fin, le ministre des Pêches et des Océans a récemment annoncé le Programme autochtone de gestion des ressources aquatiques et océaniques (PAGRAO), le pilier d'une stratégie à plus long terme axée sur le renforcement des capacités et des relations professionnelles.

Pendant la première année du PAGRAO (2003-2004), le MPO a l'intention d'entamer des discussions sur sa conception et sa mise en oeuvre avec les groupes autochtones et d'autres parties intéressées et, pendant la deuxième année (2004-2005), 7 millions de dollars seront consacrés à son lancement.

Survol du PAGRAO

Le PAGRAO est un élément clé d'une approche plus proactive et plus durable des programmes pour Autochtones du MPO.

Il est conçu pour aider les groupes autochtones à acquérir la capacité de jouer un rôle plus actif dans les domaines clés de la gestion des pêches et des océans. L'accent est mis en particulier sur la participation des Autochtones dans les processus multilatéraux de prise de décision et dans les processus d'avis qui mettent en cause des pêcheurs, des scientifiques, des représentants de l'industrie, des groupes voués à la conservation, des représentants du MPO et d'autres ministères fédéraux. D'autre part, cette nouvelle initiative contribuera à l'atteinte de l'objectif fédéral plus général de l'amélioration de la situation socioéconomique des peuples autochtones.

Le programme est axé sur les éléments suivants : 1) appui des groupes autochtones qui se rassemblent volontairement pour établir des structures communes de gestion aquatique; 2) financement potentiel pour la formation d'agents des pêches autochtones; 3) aide au renforcement des capacités; et 4) accès aux pêches commerciales et possibilités d'aquaculture.

Dans les régions où le MPO gère les pêches et où les éléments susmentionnés ne sont pas inclus dans des ententes sur les revendications territoriales globales, un financement pluriannuel pourrait être mis à la disposition des groupes concernés. D'autre part, les groupes autochtones devront répondre à des critères précis pour être admissibles à un financement en vertu du PAGRAO.

Ces idées proviennent des discussions sur la SRAPA tenues en 2002 et des pratiques novatrices utilisées par certains groupes autochtones qui se sont rassemblés et qui ont utilisé les fonds que le MPO leur avait affectés pour développer leur propre capacité et aller chercher d'autres fonds auprès d'autres ministères fédéraux et du secteur privé. Le PAGRAO repose en outre sur des considérations d'ordre pratique de gestion des bassins versants et des écosystèmes et sur la meilleure utilisation des fonds limités disponibles.

Participation efficace en terme de coûts dans les domaines relevant de la compétence du MPO

Des fonds seraient fournis à des regroupements de collectivités autochtones par le biais du PAGRAO dans le but de les aider à établir ensemble des organismes de gestion aquatique. Ces organismes fonctionneraient à un niveau se situant entre les collectivités adhérentes et les processus multilatéraux et, à ce titre, pourraient servir de point de mire efficace en terme de coûts pour faire le lien avec la pleine gamme des secteurs et programmes du MPO.

Le rôle, la structure et la dotation de ces organes relèveraient des collectivités adhérentes concernées. Le PAGRAO proposé pourrait soit jouer un rôle qui se situerait davantage au niveau de la consultation, de la coordination et de l'information ou choisir de travailler à un niveau plus opérationnel au nom des collectivités adhérentes et superviser la gestion de projets, la surveillance des pêches et l'application de la réglementation, la formation ou les activités de recherche scientifique.

Selon les priorités et les capacités des collectivités adhérentes, le financement du programme pourrait leur permettre d'avoir accès à du personnel professionnel, comme un coordonnateur, un gestionnaire des pêches, un biologiste ou un technicien, ainsi qu'à du personnel administratif. Des fonds pourraient aussi être autorisé afin de couvrir les frais de location de bureaux et d'achat d'ordinateurs, ainsi que les dépenses reliées à la coordination.

Le programme est conçu pour soutenir la création de nouveaux organismes ou consolider les structures existantes, le cas échéant.

On doit toutefois noter qu'en général, le PAGRAO ne servirait pas à financer des projets, le programme ciblant plutôt le partage, efficace en termes de coûts, de connaissances entre les communautés adhérentes et une participation efficace des Autochtones aux processus de gestion des ressources aquatiques et des océans en développant leur capacité de gestion.

Les restrictions touchant le financement du programme, telles qu'établies dans le budget fédéral de 2003, limiteront le nombre d'organismes autochtones de gestion aquatique qui sera financé et la portée de leurs activités. En conséquence, on prévoit que le nombre de structures de gestion communes qui pourrait être financé pendant les premières années sera limité.

Cet appui n'est pas destiné à remplacer la relation vitale et essentielle entre le MPO et les groupes autochtones. Il veut plutôt la renforcer et la compléter afin que toutes les parties en tirent des avantages mutuels et pratiques. En conséquence, le MPO continuera à respecter ses obligations existantes envers chaque communauté adhérente dans le cadre du PAGRAO.

Agents des pêches autochtones (APA)

L'embauche d'agents des pêches autochtones (APA), soit des Autochtones désignés comme des agents des pêches en vertu de la Loi sur les pêches, pourrait être l'une des fonctions des organes de gestion aquatique proposés.

Les APA pourraient être des employés du MPO ou des organismes autochtones de gestion aquatique, selon qu'une structure adéquate de commandement et de contrôle est en place. Dans l'un ou l'autre cas, ils suivraient les mêmes cours de formation et exerceraient les mêmes pouvoirs d'application de la réglementation que les agents des pêches du MPO et seraient affectés aux communautés adhérentes. Les rôles, les fonctions et les liens hiérarchiques particuliers seraient établis dans des ententes conclues entre le MPO et l'organisme du PAGRAO. On doit toutefois noter que le programme proposé ne permettra peut-être de financer la formation et l'embauche que d'un nombre limité d'APA.

Critères du programme

Pour être admissible à un financement en vertu du PAGRAO, un certain nombre de critères devront être satisfaits.

Par exemple, il faudra démontrer un engagement envers l'établissement d'un organisme de gestion aquatique desservant un certain nombre de collectivités autochtones situées, dans la mesure du possible, dans un bassin versant ou un écosystème. Cet organisme serait indépendant de l'influence politique quotidienne et disposerait de mécanismes de compte rendu aux collectivités adhérentes ouverts et transparents. La préférence serait accordée aux collectivités autochtones ayant une solide capacité de planification de la gestion des ressources, de bonnes pratiques d'affaires et un dossier de conformité aux exigences de rapports du MPO, et montrant un engagement envers les principes de base de la conservation et du développement durable. Les demandes de financement seraient en outre considérées en fonction des besoins.

Création de capacités autochtones de gestion des ressources aquatiques

Des fonds pourraient être mis à la disposition des collectivités autochtones incapables de répondre aux critères du programme susmentionnés pour les aider à acquérir les capacités nécessaires. Cela fait partie d'une approche souple qui reconnaît que les groupes autochtones sont à différentes étapes de la création de capacités et ont des priorités différentes. Par exemple, des fonds pourraient être consacrés au développement de pratiques d'affaires solides et de capacités de planification de la gestion des ressources ou à la conception d'une étude de faisabilité préliminaire à titre d'élément d'une demande de financement en vertu du PAGRAO.

Possibilités de pêche commerciale et d'aquaculture

En vertu de ce volet du programme, les collectivités autochtones pourraient avoir accès aux pêches commerciales selon leurs besoins. Cela se ferait par le biais du retrait volontaire de permis de pêche commerciale d'actuels titulaires de permis commerciaux et la délivrance de permis communautaires de pêche commerciale à des collectivités spécifiques ou par le biais d'autres moyens adoptés d'un commun accord.

Des fonds seront peut-être aussi disponibles pour favoriser la création de capacités d'aquaculture. Ceci pourrait inclure le financement d'initiatives d'information, de formation ou d'éducation visant à encourager une aquaculture novatrice, rentable et écologique.

Nous proposons que ces possibilités soient fournies aux collectivités adhérentes d'un organisme autochtone de gestion aquatique financé en vertu du PAGRAO et à la condition qu'une partie des recettes brutes soient portées en diminution du financement accordé à ces collectivités en vertu de la SRAPA.

Avantages du PAGRAO pour les groupes autochtones

Nous espérons que le programme de gestion aquatique proposé accrochera les groupes autochtones pour un certain nombre de raisons. Nous croyons que le PAGRAO peut :

1. offrir un accès élargi à une vaste gamme de programmes du MPO et d'autres ministères fédéraux;
2. contribuer à l'acquisition, chez les Autochtones, de compétences administratives et scientifiques dans la gestion des ressources aquatiques et des océans;
3. amener les Autochtones à jouer un plus grand rôle dans les activités de surveillance des pêches et d'application de la réglementation;
4. contribuer à l'indépendance économique des collectivités adhérentes grâce à l'accès à la pêche commerciale et aux possibilités d'aquaculture;
5. soutenir et encourager la planification et la gestion intégrée de bassins versants et d'écosystèmes et faciliter l'utilisation des connaissances traditionnelles autochtones dans la prise de décision par le MPO;
6. servir de véhicule pour offrir d'autre formation aux pêcheurs et de la formation administrative;
7. réduire et consolider, pour les collectivités autochtones, les coûts des processus de prise de décision en matière de gestion des ressources;
8. élargir l'accès des collectivités autochtones aux connaissances techniques et scientifiques au niveau local;
9. encourager et soutenir l'interaction professionnelle et spécialisée avec d'autres organes autochtones de gestion aquatique et la collectivité d'intervenants non autochtones.

La relation entre la SRAPA et le PAGRAO

La SRAPA et le PAGRAO proposé diffèrent sur quatre aspects clés. En premier lieu, la SRAPA met davantage l'accent sur la création, chez les Autochtones, de capacités de gestion de projets au niveau opérationnel, tandis que le PAGRAO fait une large place à la capacité stratégique de participer aux processus ministériels et multilatéraux de prise de décision. En deuxième lieu, la SRAPA a davantage trait à la gestion efficace des pêches tandis que le PAGRAO peut servir de plate-forme et de catalyseur d'un accès élargi à d'autres secteurs du MPO et d'autres ministères fédéraux. En troisième lieu, la SRAPA est dans une large mesure une application communautaire locale, tandis que la nouvelle initiative encourage la coopération à un niveau intercommunautaire plus étendu. Et en dernier lieu, le PAGRAO offre des possibilités accrues de surveillance des pêches et d'application de la réglementation.

Par ailleurs, le PGARAO est conçu de manière à correspondre étroitement à la SRAPA et à compléter la SRAPA, non pas à la remplacer ou l'affaiblir. Tous les groupes admissibles continueront de tirer parti de la SRAPA. En outre, puisque nous considérons le PGARAO comme un programme axé sur l'avenir et visant le renforcement de la capacité à long terme, des fonds destinés au renforcement de la capacité affectés à l'heure atuelle dans le cadre de la SRAPA pourraient être regroupés dans le cadre d'une entente liée au PGARAO. Les groupes qui participent au PGARAO seraient appelés à contribuer une partie des fonds de la SRAPA à leurs nouveaux fonds du PGARAO (ou à regrouper les deux). Il reste à préciser, au cas par cas, la manière dont les deux programmes interagiront. Nous aimerions donc discuter des rapports entre la SRAPA et le PGARAO avec les groupes autochtones.

Une approche souple et volontaire

Comme il l'a déjà été mentionné, la nouvelle initiative tient compte des capacités et des priorités différentes des groupes autochtones. Certains peuvent tout simplement préférer participer à la SRAPA et ne s'engager que dans une mesure limitée envers le MPO. D'autres aimeront peut-être se rassembler volontairement en vue de cogérer un bassin versant ou un écosystème et de participer dans une plus grande mesure à la gestion des ressources. Il se peut aussi que certains groupes soient intéressés à passer des marchés et à participer à la diversification des modes de prestation de services. Le cadre SRAPA - PAGRAO convient à toutes ces options.

Nous aimerions en outre souligner que les groupes qui ne sont pas admissibles au PAGRAO au départ ou qui ne sont pas intéressés à participer au nouveau programme continueront d'avoir accès à la SRAPA.

Bien que le PAGRAO soit modeste de portée et de financement, nous espérons qu'il permettra de commencer à remédier à certaines des préoccupations générales soulevées par les Autochtones lors des réunions de 2002 portant sur la SRAPA.

Proposition 3. Possibilités stratégiques au sein du MPO et ailleurs

Renforcement des capacités internes du MPO

Le Ministère est pleinement conscient que, pour être efficace et branché, il doit aussi acquérir des capacités de mieux s'engager envers les groupes autochtones. Nous devons encourager la reconnaissance des points de vue des Autochtones comme un élément important de la conception et de la mise en oeuvre des programmes du MPO et voir à ce que nos secteurs abordent les questions autochtones d'une manière plus cohérente. Le

Ministère considère donc des changements qui pourraient être apportés à ses propres pratiques et approches dans un certain nombre de domaines.

Ceci pourrait inclure la formation interculturelle d'employés du Ministère et des initiatives en ressources humaines, comme des échanges de personnel avec des collectivités autochtones. La création, au sein du MPO, d'un groupe de travail national sur les questions autochtones et de groupes semblables au niveau régional permettrait en outre de favoriser la coordination entre les secteurs.

Liens plus étroits avec d'autres ministères fédéraux

Les représentants autochtones et les gestionnaires du programme du MPO ont souligné l'importance de fournir aux groupes autochtones des liens efficaces aux autres ministères fédéraux et programmes du gouvernement ne relevant pas du mandat du MPO. Nous avons appris ce qui suit :

• Le MPO est le plus important représentant du gouvernement fédéral sur le terrain dans de nombreuses régions du pays. Pour de nombreuses collectivités isolées, le Ministère est effectivement une fenêtre sur le gouvernement.
• De nombreux aspects de la gestion des pêches et de nombreuses questions relevant du MPO requièrent un mandat de développement économique que le Ministère n'a pas mais que d'autres ministères fédéraux ont.
• Le gouvernement s'oriente vers un modèle de gestion horizontale afin d'améliorer la prestation des services à tous les Canadiens.
• Au fur et à mesure que les groupes autochtones acquièrent de l'expérience dans la pêche commerciale et d'autres domaines relevant de la compétence du MPO, leur intérêt dans des questions connexes, comme les marchés, augmente.

Bien que nous continuerons à mettre l'accent sur notre mandat de base, nous tenterons de répondre plus efficacement aux demandes d'aide dans des domaines ne relevant pas de notre compétence en mettant à contribution d'autres ministères et programmes fédéraux, en facilitant une approche d'examen des enjeux davantage interministérielle et en épaulant les groupes autochtones au niveau de programmes connexes.

En particulier, nous avons la ferme intention de renforcer les liens entre les groupes autochtones et la Stratégie d'approvisionnement auprès des entreprises autochtones (SAEA) et d'autres initiatives en matière d'entreprises autochtones, ainsi qu'à d'autres ministères fédéraux ayant un mandat de développement économique.

En résumé, nous désirons mettre l'accent sur une plus grande cohérence et une meilleure compréhension des programmes pour Autochtones au sein des secteurs du MPO et entre ceux-ci, des liens plus étroits entre le MPO et d'autres ministères fédéraux, et l'accès élargi des Autochtones aux initiatives fédérales de développement économique. La SRAPA renouvelée et le PAGRAO proposé, à titre de volets du cadre global de la politique et du programme susmentionné, se veulent le premier de nombreux pas dans cette direction.

IV. Prochaines étapes suggérées

Discussions en 2003

Les représentants du MPO aimeraient rencontrer les organismes et les groupes autochtones intéressés dans les semaines et les mois à venir pour discuter des changements potentiels à la SRAPA et du PAGRAO proposé, et examiner les possibilités au sein du Ministère et ailleurs. Comme dans le cas des réunions de 2002, des invitations seront envoyées à toutes les Premières nations ayant conclu des ententes en vertu de la SRAPA, ainsi qu'à celles admissibles à la SRAPA.

On s'attend à ce que les discussions commencent à l'automne 2003, suivies de négociations avec les groupes autochtones admissibles. Nous espérons que la SRAPA renouvelée sera prête d'ici la fin de ce processus d'engagement et que les premières ententes conclues en vertu du PAGRAO seront en place au printemps 2004. Les changements internes requis au Ministère en sont encore aux premières étapes.

Des discussions avec les groupes autochtones de l'intérieur seraient aussi organisées. Celles-ci porteraient sur un nouveau programme de l'habitat intérieur, conçu de sorte à favoriser le renforcement des capacités de gestion de l'habitat du poisson chez les Autochtones. Nous aimerions aussi rencontrer les pêcheurs commerciaux et récréatifs, les gouvernements provinciaux et territoriaux et les autres parties intéressées.

Engagement significatif

En ce qui concerne la question des « consultations », le Ministère est conscient qu'elle soulève de grandes préoccupations. Bien que le MPO et les groupes autochtones peuvent ne pas être d'accord quant à ce qui constitue une consultation, nous pouvons convenir de travailler en commun sur les questions qui nous tiennent à coeur. Tenez pour certain que ces discussions n'étoufferont pas notre responsabilité de consulter les groupes autochtones en ce qui concerne les questions de pêche à des fins alimentaires, sociales et cérémonielles.

Qui plus est, nous promettons que les réunions susmentionnées avec les groupes autochtones joueront un rôle important dans le processus décisionnel du Ministère. Les discussions auront lieu alors que les options pour l'élaboration du programme seront encore ouvertes. Les objectifs et les limites seront révélés avant le début des discussions, et les conclusions communiquées à tous les participants en temps utile et de façon transparente. Toute la documentation que nous fournirons aux participants aux discussions sera rédigée dans un langage clair et simple, dénué de jargon gouvernemental et d'acronymes.

Notre engagement se fera dans un esprit d'équilibre entre l'écoute et le leadership, visant la pleine reconnaissance de la vaste diversité des peuples autochtones au plan de la culture, des valeurs, des capacités et des attentes. Le MPO espère que le présent document constituera la première étape dans ce sens.

Les commentaires sur le présent document peuvent être envoyés au :

Directeur général Politiques et gouvernance autochtones Pêches et Océans Canada 200, rue Kent, Ottawa (Ontario) K1A 0E6

Annexe