Renforcer notre relation - La Stratégie relative aux pêches autochtones et au-delà - Résumé

Au printemps 2002, des représentants de Pêches et Océans Canada ont participé à une série de réunions avec des groupes autochtones s'intéressant à la Stratégie relative aux pêches autochtones (SRAPA). Nous avons reçu des commentaires honnêtes et francs sur une vaste gamme d'enjeux et nous remercions tous ceux qui ont participé à ces réunions ou qui ont présenté des commentaires.

Les principes directeurs qui pourraient être appliqués pour définir les limites de la SRAPA semblaient faire l'objet d'un accord commun. En premier lieu, nous devons élaborer des programmes stables qui reflètent et renforcent notre engagement à long terme l'un envers l'autre. En deuxième lieu, la portée de la relation entre le MPO et les groupes autochtones s'est enrichie, devenant plus vaste et plus complexe. Cela devrait être reconnu, embrassé et mis en valeur. En troisième lieu, on doit mettre en place des structures et une capacité durable permettant au MPO et aux groupes autochtones de travailler en commun efficacement. Et en dernier lieu, nous devrions miser sur ce qui fonctionne bien dans notre relation actuelle.

En tenant compte de ces principes, nous proposons à ce moment-ci plusieurs initiatives que nous espérons répondront aux préoccupations soulevées lors des discussions tenues en 2002 et, dans la même foulée, renoueront et étendront notre relation :

1. le renouveau de l'engagement envers la SRAPA et des approches de celle-ci;
2. une nouvelle initiative autochtone de gestion des ressources aquatiques et océaniques;
3. une meilleure coordination des programmes avec d'autres ministères fédéraux et des changements potentiels aux pratiques et aux approches du MPO.

Proposition 1. Renouveau de la SRAPA

Maintenir le mandat de base de la SRAPA

Le MPO croit que les objectifs premiers de la SRAPA continuent d'avoir des mérites et qu'ils devraient demeurer au coeur du programme. À ce titre, la SRAPA demeurerait une initiative qui soutient la gestion des pêches en accord avec le jugement Sparrow et la jurisprudence ultérieure et qui permet aux groupes autochtones de participer à la gestion des pêches auxquelles ils participent.

Le MPO chercherait néanmoins à tabler sur les réalisations et à élaborer des dispositions et des structures de gestion des pêches plus durables, plus sophistiquées et axées sur l'avenir.

Ententes SRAPA plus simples et à plus long terme

Nous proposons des ententes SRAPA pluriannuelles, plus simples et plus faciles à comprendre, dont le libellé a été modifié de sorte à répondre aux préoccupations de certains groupes à ce titre.

Exigences de rapport simples et rationalisées

Les groupes autochtones se disent de plus en plus préoccupés par le fait qu'ils doivent préparer de nombreux rapports pour les divers programmes, dont un grand nombre font double emploi. D'autre part, toutefois, le degré de justification de l'emploi des fonds et le niveau d'ouverture et de transparence des processus décisionnels à tous les échelons du gouvernement est à la hausse. Dans le contexte d'une SRAPA renouvelée, nous tenterions d'établir, en coopération avec les groupes autochtones et d'autres ministères fédéraux, un système de production des rapports rationalisé, pertinent pour les groupes autochtones et le gouvernement et capable de permettre une évaluation efficace du programme.

Approche souple de renforcement des capacités et possibilités économiques

Un programme renouvelé mettrait l'accent sur les priorités et les besoins particuliers des groupes autochtones et du MPO, ce qui permettrait de renouveler et d'assouplir l'accent mis sur le renforcement des capacités des Autochtones à participer efficacement et à long terme à divers dossiers liés à la gestion des pêches. On reconnaîtrait aussi davantage l'importance de leur offrir des possibilités économiques.

Meilleure communication

Une stratégie de communication serait élaborée pour la SRAPA, établissant clairement les objectifs et les messages clés du Ministère et introduisant une série de produits et d'activités visant une compréhension accrue du programme - que ce soit au niveau des groupes autochtones, des fonctionnaires fédéraux ou des autres intervenants.

Proposition 2. Programme autochtone de gestion des ressources aquatiques et océaniques (PAGRAO)

Voir à ce que la SRAPA suive pleinement la cadence dans un contexte en évolution rapide continuera à poser un défi, nous le reconnaissons. Les groupes autochtones veulent jouer un plus grand rôle dans la prise de décisions et dans les processus d'avis relatives à la gestion des ressources aquatiques et océaniques. Les responsabilités croissantes du MPO exigent qu'il entame un dialogue avec les groupes autochtones au sujet d'une vaste gamme d'enjeux, y compris la gestion des océans, la planification et la gestion de l'habitat, les évaluations environnementales et les espèces en péril. Mais le programme autochtone actuel est ciblé sur la gestion des pêches, ce qui limite la capacité du Ministère de répondre efficacement aux aspirations changeantes des peuples autochtones.

Pour faire face à ces faits et à quelques-unes des propositions et pratiques novatrices plus générales qui nous ont été présentées, deux ans de financement ont été affectés dans le budget fédéral de 2003 au renforcement de la capacité des peuples autochtones, travaillant ensemble, à participer à la prise de décision sur les ressources aquatiques et aux processus de leur gestion.

À cette fin, le ministre des Pêches et des Océans a récemment annoncé le Programme autochtone de gestion des ressources aquatiques et océaniques (PAGRAO), le clou proposé d'une stratégie à plus long terme axée sur le renforcement des capacités et des relations professionnelles. Pendant la première année du PAGRAO (2003-2004), le MPO a l'intention d'entamer des discussions sur sa conception et sa mise en oeuvre avec les groupes autochtones et d'autres parties intéressées et, pendant la deuxième année (2004-2005), 7 millions de dollars seront consacrés à son lancement.

Survol du PAGRAO

Le PAGRAO, qui prend en compte les capacités et les priorités différentes des groupes autochtones, est conçu de sorte à les aider à acquérir la capacité de jouer un rôle plus actif dans les domaines clés de la gestion des pêches et des océans. Il met l'accent en particulier sur la participation des Autochtones dans les processus multilatéraux de prise de décision et dans les processus d'avis qui mettent en cause des pêcheurs, des scientifiques, des représentants de l'industrie, des groupes voués à la conservation, des représentants du MPO et d'autres ministères fédéraux.

Ces idées proviennent des discussions sur la SRAPA tenues en 2002 et des pratiques novatrices utilisées par certains groupes autochtones qui se sont rassemblés et qui ont utilisé les fonds que le MPO leur avait affectés pour développer leur propre capacité et aller chercher d'autres fonds auprès d'autres ministères fédéraux et du secteur privé. Le PAGRAO repose en outre sur des considérations d'ordre pratique de gestion des bassins versants et des écosystèmes et sur la meilleure utilisation des fonds limités disponibles.

Dans les régions où le MPO gère les pêches et où les éléments susmentionnés ne sont pas inclus dans des ententes sur les revendications territoriales globales, un financement pluriannuel pourrait être mis à la disposition des groupes concernés. Nous aimerions en outre souligner que les groupes qui ne sont pas admissibles au PAGRAO au départ ou qui ne sont pas intéressés à participer au nouveau programme continueront d'avoir accès à la SRAPA.

Participation efficace en terme de coûts dans les domaines relevant de la compétence du MPO

Le programme serait axé sur l'appui des groupes autochtones qui se rassemblent volontairement pour établir des structures communes de gestion aquatique. Ces organes fonctionneraient à un niveau se situant entre les collectivités adhérentes et les processus multilatéraux et, à ce titre, pourraient servir de point de mire efficace en terme de coûts pour faire le lien avec la pleine gamme des secteurs et programmes du MPO.

Le rôle, la structure et la dotation de ces organes relèveraient des collectivités adhérentes. Selon les priorités et les capacités de celles-ci, des fonds pourraient être mis à leur disposition pour embaucher du personnel professionnel, comme un coordonnateur, un gestionnaire des pêches, un biologiste ou un technicien, ainsi que du personnel administratif. Des fonds pourraient aussi être autorisés afin de couvrir les frais de location de bureaux et d'achat d'ordinateurs, ainsi que les dépenses reliées à la coordination. Le programme est conçu pour soutenir la création de nouveaux organes ou consolider les structures existantes, le cas échéant.

On doit toutefois noter qu'en général, le PAGRAO ne servirait pas à financer des projets, le programme ciblant plutôt le partage, efficace en termes de coûts, de connaissances entre les communautés adhérentes et une participation efficace des Autochtones aux processus de gestion des ressources aquatiques et des océans en développant leur capacité de gestion..

Il est important de se rappeler que les restrictions touchant le financement du programme, telles qu'établies dans le budget fédéral de 2003, limiteront le nombre d'organes autochtones de gestion aquatique qui sera financé ainsi que la portée de leurs activités. En conséquence, on prévoit que le nombre de structures de gestion communes qui pourrait être financé pendant les premières années sera limité.

Cet appui n'est pas destiné à remplacer la relation vitale et essentielle entre le MPO et les groupes autochtones. Il veut plutôt la renforcer et la compléter afin que toutes les parties en tirent des avantages mutuels et pratiques. En conséquence, le MPO continuera à respecter ses obligations existantes envers chaque communauté adhérente dans le cadre du PAGRAO.

Agents des pêches autochtones (APA)

L'embauche d'agents des pêches autochtones (APA) pourrait être l'une des fonctions des organes de gestion aquatique proposés. Les APA pourraient être des employés du MPO ou des organes autochtones de gestion aquatique, selon qu'une structure adéquate de commandement et de contrôle est en place. Dans l'un ou l'autre cas, ils suivraient les mêmes cours de formation et exerceraient les mêmes pouvoirs d'application de la réglementation que les agents des pêches du MPO et seraient affectés aux communautés adhérentes. Les rôles, les fonctions et les liens hiérarchiques particuliers seraient établis dans des ententes conclues entre le MPO et l'organe du PAGRAO. On doit toutefois noter que le programme proposé ne permettra peut-être de financer la formation et l'embauche que d'un nombre limité d'APA.

Critères du programme

Pour être admissible à un financement en vertu du PAGRAO, un certain nombre de critères devront être satisfaits. Par exemple, il faudra démontrer un engagement envers l'établissement d'un organe de gestion aquatique desservant un certain nombre de collectivités autochtones situées, dans la mesure du possible, dans un bassin versant ou un écosystème. Cet organisme serait indépendant de l'influence politique quotidienne et disposerait de mécanismes de compte rendu aux collectivités adhérentes ouverts et transparents.

La préférence serait accordée aux collectivités autochtones ayant une solide capacité de planification de la gestion des ressources, de bonnes pratiques d'affaires et un dossier de conformité aux exigences de rapports du MPO, et montrant un engagement envers les principes de base de la conservation et du développement durable. Les demandes de financement seraient en outre considérées en fonction des besoins.

Création de capacités autochtones de gestion des ressources aquatiques

Des fonds pourraient être mis à la disposition des collectivités autochtones incapables de répondre aux critères du programme susmentionnés pour les aider à acquérir les capacités nécessaires. Cela fait partie d'une approche souple qui reconnaît que les groupes autochtones sont à différentes étapes de la création de capacités et ont des priorités différentes. Par exemple, des fonds pourraient être affectés au développement de pratiques d'affaires solides et de capacités de planification de la gestion des ressources ou à la conception d'une étude de faisabilité préliminaire à titre d'élément d'une demande de financement en vertu du PAGRAO.

Possibilités de pêche commerciale et d'aquaculture

En vertu de ce volet du programme, les collectivités autochtones pourraient avoir accès aux pêches commerciales selon leurs besoins. Cela se ferait par le biais du retrait volontaire de permis de pêche commerciale d'actuels titulaires de permis commerciaux et la délivrance de permis communautaires de pêche commerciale à des collectivités spécifiques ou par le biais d'autres moyens adoptés d'un commun accord. Des fonds seront peut-être aussi disponibles pour favoriser la création de capacités d'aquaculture. Ceci pourrait inclure le financement d'initiatives d'information, de formation ou d'éducation visant à encourager une aquaculture novatrice, rentable et écologique.

Nous proposons que ces possibilités soient fournies aux collectivités adhérentes d'un organe autochtone de gestion aquatique financé en vertu du PAGRAO et à la condition qu'une partie des recettes brutes soient portées en diminution du financement accordé à ces collectivités en vertu de la SRAPA.

La relation entre la SRAPA et le PAGRAO

Nous aimerions donc discuter des rapports entre la SRAPA et le PAGRAO avec les groupes autochtones. Tous les groupes admissibles continueront de tirer parti de la SRAPA. Les groupes qui participent au PAGRAO seraient appelés à contribuer une partie des fonds de la SRAPA à leurs nouveaux fonds du PAGRAO (ou à regrouper les deux). Il reste à préciser, au cas par cas, la manière dont les deux programmes interagiront.

Proposition 3. Possibilités stratégiques au sein du MPO et ailleurs

Le Ministère est pleinement conscient que, pour être efficace et branché, il doit aussi acquérir des capacités de mieux communiquer avec les groupes autochtones. Nous devons encourager la reconnaissance des points de vue des Autochtones comme un élément important de la conception et de la mise en oeuvre des programmes du MPO et voir à ce que nos secteurs abordent les questions autochtones d'une manière plus cohérente. Le Ministère considère donc des changements qui pourraient être apportés à ses propres pratiques et approches dans un certain nombre de domaines. Ceci pourrait inclure la formation interculturelle d'employés du Ministère, une meilleure coordination intersectorielle et des échanges de personnel avec des collectivités autochtones.

Les représentants autochtones et les gestionnaires du programme du MPO ont souligné l'importance de fournir aux groupes autochtones une fenêtre d'accès aux autres ministères fédéraux exécutant des programmes au-delà de la portée du MPO. Bien que nous continuerons à mettre l'accent sur notre mandat de base, nous tenterons de répondre plus efficacement aux demandes d'aide dans des domaines ne relevant pas de notre compétence en mettant à contribution d'autres ministères et programmes fédéraux, en facilitant une approche d'examen des enjeux davantage interministérielle et en épaulant les groupes autochtones au niveau de programmes connexes.

En particulier, nous avons la ferme intention de renforcer les liens entre les groupes autochtones et la Stratégie d'approvisionnement auprès des entreprises autochtones (SAEA) et d'autres initiatives en matière d'entreprises autochtones, ainsi qu'à d'autres ministères fédéraux ayant un mandat de développement économique.

Nous reconnaissons que ces initiatives ne reflèteront pas tous les commentaires et suggestions présentés par les groupes autochtones lors des discussions tenues en 2002. Des points controversés, que les groupes autochtones considèrent comme importants depuis longtemps, demeurent non résolus. Nous aimerions cependant garder les voies de communication ouvertes pour ce qui est de ces enjeux et ainsi que d'autres afin d'essayer de trouver un terrain d'entente et de voir ce qui peut être fait pour rendre la relation entre le MPO et les Autochtones plus efficace et plus souple.