Rapport sur ce que nous avons entendu : Vers une approche écosystémique de la gestion des pêches (AEGP)

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1. Résumé
2. Aperçu
3. Processus
4. Thèmes émergents
5. Conclusion et prochaines étapes

Résumé

Pêches et Océans Canada (MPO) s'est engagé à utiliser une approche écosystémique de la gestion des pêches (AEGP), qui vise à améliorer la compréhension de l'abondance et de la dynamique des stocks de poissons en tenant compte de l'information environnementale pour appuyer les décisions de gestion des pêches. À ce jour, cette approche a été mise en œuvre de façon opportuniste et progressive pour certaines pêches, mais pas encore de façon exhaustive ou systématique pour tous les stocks et les pêches gérés par le MPO.

La définition actuelle du MPO pour l'AEGP est une approche de gestion des pêches à stock unique qui intègre des variables écosystémiques dans les évaluations des stocks, les avis scientifiques, les recommandations de gestion, les plans de gestion intégrée des pêches ou d'autres stratégies de pêche (c.-à-d. le cycle de la science et la gestion) afin de mieux éclairer les décisions axées sur les stocks et les pêches individuelles. L'AEGP améliore la gestion à stock-unique et représente une étape vers la prise en compte explicite de divers compromis inhérents à la gestion des ressources halieutiques, p. ex. la conservation des stocks et des écosystèmes, les facteurs sociaux, économiques et culturels, entre autres, sur différentes échelles temporelles et spatiales. On s'attend à long terme, les progrès graduels de l'AEGP mènerons à la gestion écosystémique des pêches (GEP), qui est plus holistique et qui adopte une perspective d'évaluation et de gestion à stocks multiples au sein d'un écosystème particulier et équilibre davantage les besoins sociaux et écologiques. Dans ce contexte, l'AEGP deviendra de plus en plus importante en tant qu'approche de gestion qui aide à intégrer l'information environnementale dans les avis scientifiques et la prise de décisions en matière de pêches, afin de permettre des pêches durables et prospères.

À l'automne 2023, le MPO a élaboré son document de discussion intitulé « Vers une approche écosystémique de la gestion des pêches : document de discussion » afin de faire progresser un plan stratégique et une mise en œuvre plus systématique d'une approche écosystémique pour la gestion des pêches. Le MPO a tenu des séances de mobilisation virtuelles dans l'ensemble des régions en septembre et en octobre, consacrées à la discussion sur l'AEGP, et a sollicité les commentaires, la rétroaction et les points de vue des peuples autochtones, des partenaires de cogestion, des pêcheurs, de l'industrie, des gouvernements, des organisations non gouvernementales (ONG) et d'autres. De plus, le MPO a participé à diverses autres réunions et mobilisations des intervenants en octobre et au début de novembre pour discuter de l'AEGP et du document de discussion, à la demande des peuples autochtones et des intervenants. Au total, plus de 500 peuples autochtones et intervenants ont été invités à participer aux séances de mobilisation.

En plus des nombreux commentaires exprimés par les participants au cours des séances de mobilisations virtuelles, le MPO a reçu un total de 24 réponses écrites officielles de la part des peuples autochtones et des intervenants qui ont assisté aux séances. Dans l'ensemble, le ministère a reçu un large éventail de commentaires et de points de vue sur la façon de procéder avec l'AEGP et sa mise en œuvre, ainsi qu'un intérêt général à faire progresser ces efforts tout en reconnaissant les défis liés à la mise en œuvre d'une telle initiative. La majorité des commentaires portaient sur la portée de l'application de l'AEGP (p. ex. évaluations et approches de gestion à stock unique par rapport à stocks multiples) et sur l'échelle (p. ex. types de stocks, tels que marins, d'eau douce, commerciaux, non commerciaux), ainsi que sur les défis que l'AEGP peuvent créer en ce qui concerne les politiques actuelles et les objectifs ministériels. D'autres commentaires portaient sur le financement, les ressources et la capacité du ministère à mettre en œuvre l'AEGP tout en continuant de travailler à la réalisation d'autres obligations scientifiques et de gestion, ainsi que les possibilités d'une plus grande inclusion des connaissances autochtones et des connaissances écologiques traditionnelles dans l'information sur les conseils et les recommandations liés à l'AEGP.

Comme il a été mentionné précédemment, les points de vue des peuples autochtones et des intervenants obtenus au cours de la sensibilisation et de la mobilisation sur le document de discussion visaient à éclairer le futur plan stratégique ministériel pour l'AEGP.

Aperçu

Le MPO a sollicité des commentaires et des points de vue écrits sur le document de discussion dans le but d'aider à faire progresser un plan stratégique pour le ministère et de mener à une mise en œuvre plus systématique de l'AEGP. Le document de discussion a fourni un point de vue de haut niveau sur l'AEGP et la réflexion actuelle du ministère sur son adoption à plus grande échelle. Les objectifs du ministère pour l'AEGP sont d'appuyer les objectifs généraux (i) d'assurer la prospérité économique dans le secteur de la pêche tout en (ii) favorisant des écosystèmes marins productifs et durables pour soutenir cette prospérité à long terme, un avenir qui devrait être perturbé par les changements climatiques et d'autres variabilités de l'écosystème.

L'objectif des mobilisations virtuelles était d'obtenir les commentaires des peuples autochtones et des intervenants sur l'adoption généralisée de l'AEGP pour les stocks de poissons et les pêches gérés par le gouvernement fédéral au Canada. Pour aider à lancer et à faciliter la discussion et générer des commentaires, le document de discussion comprenait plusieurs questions (qui ne se voulaient pas exhaustives ou représentatif de l'ensemble des points qui pourraient être soulevés) afin de mieux comprendre :

• Les changements qu'ils ont remarqués ou vécus en ce qui concerne les stocks de poissons ;
• Le niveau de préoccupation quant à l'avenir de leurs pêches respectives ;
• Les stocks affectés par les facteurs écosystémiques qui devraient être classés par ordre de priorité ;
• Quels sont les aspects positifs et/ou négatifs potentiels de l'AEGP ;
• Leur rôle dans l'élaboration et la mise en œuvre de l'AEGP ;
• D'autres forums qui pourraient être utiles pour faire progresser l'AEGP ; et
• Comment ils aimeraient être mobilisé sur ‘AEGP à l'avenir

Le ministère a reçu un total de 24 réponses écrites de peuples autochtones, de partenaires de cogestion, de pêcheurs, de l'industrie, de gouvernements, d'ONG et d'autres intervenants de partout au Canada, représentant des intérêts dans toutes les régions. Les peuples autochtones et les organisations autochtones, les associations de pêcheurs et l'industrie, ainsi que les ONG, ont chacun représenté 29 % des réponses écrites reçues, tandis que les provinces et les territoires ont représenté les 13 % restants.

Processus

De septembre à novembre 2023, le MPO a tenu des séances de mobilisation virtuelles dédiées à l'avancement de l'AEGP dans les régions du Pacifique, de l'Arctique, du Québec, du Golfe et de Terre-Neuve et du Labrador. Le MPO a profité de la Table ronde Scotia-Fundy comme occasion de mobilisation dans la région des Maritimes, compte tenu de la diversité et de la vaste représentation au sein de ce forum. De plus, le ministère s'est mobilisé virtuellement sur l'AEGP lors de diverses réunions de comités consultatifs et conjointe et d'autres réunions pertinentes, à la demande des peuples autochtones et des intervenants de partout au pays. Les peuples autochtones, les organisations autochtones, les pêcheurs, l'industrie, les gouvernements, les ONG et d'autres ont participé aux réunions de mobilisation virtuelles. Le document de discussion a été distribué avant les séances et les réunions, et les activités de mobilisation ont permis aux participants de poser des questions et de formuler des commentaires oraux. Les participants ont été encouragés à fournir d'autres commentaires par écrit, par courriel.

Thèmes émergents

La plupart des commentaires entendus au cours des séances de mobilisation virtuelles et dans l'ensemble des réponses écrites portaient sur quatre grands thèmes émergents clés (Figure 1):

1. la portée et l'échelle de l'application de l'AEGP
2. la complexité de la mise en œuvre de l'AEGP et les attentes irréalistes
3. le financement, les ressources et la capacité
4. l'utilisation du savoir autochtone

D'autres commentaires portaient sur la nécessité de tenir compte des répercussions économiques, et de la nécessité d'assurer la transparence ministérielle et la cohérence avec les décisions de gestion des pêches. Bien que le ministère ait fourni certaines questions ciblées pour amorcer et faciliter la discussion, comme il a été mentionné précédemment, peu de répondants ont répondu directement à ces questions.

Description longue

Diagramme à barres montrant le nombre de réponses écrites pour chacun des quatre thèmes clés. L'axe des Y du graphique représente le nombre de réponses, augmentant par tranches de cinq, et l'axe des X énumère les quatre thèmes clés.

De gauche à droite, le graphique montre que le thème clé avec le plus grand nombre de réponses (20) est « la portée et l'échelle de l'application de l'EAFM ». Le thème suivant est « complexité de la mise en œuvre de l'EAFM et attentes irréalistes », avec 16 réponses. Le thème « Financement, ressources et capacités » vient ensuite, avec 13 réponses. Enfin, le thème « Utilisation du savoir autochtone dans l'EAFM » est le plus éloigné le long de l'axe des X, avec 7 réponses.

Thème 1: La portée et l'échelle de l'application de l'AEGP

Quatre-vingt-trois pour cent (83 %) des réponses écrites portaient sur la portée et/ou l'échelle de l'application de l'AEGP. La portée de l'AEGP fait référence à l'approche de gestion des stocks de poissons (c.-à-d. stock unique par rapport à stocks multiples). Les peuples autochtones et les ONG étaient les plus probables de suggérer que le MPO vise la GEP ou la gestion écosystémique (GE), qui gèrent les pêches à l'échelle des stocks multiples et tiennent compte d'un plus grand nombre de facteurs pouvant avoir une incidence sur les stocks. La justification comprenait une perception générale selon laquelle l'AEGP n'ira pas assez loin pour tenir compte d'autres facteurs importants, comme les impacts humains. Le ministère a entendu qu'il devrait viser à être conforme aux feuilles de route pour la GEP et la GE de l'Organisation des pêches de l'Atlantique Nord-Ouest et de la Convention sur la diversité biologique, et qu'il devrait tenir compte des répercussions humaines sur la gestion des pêches (p. ex. aquaculture, exploitation forestière, agriculture, exploitation minière, pneus, immersion en mer). L'industrie de la pêche avait tendance à reconnaître que l'AEGP était un pas en avant approprié pour faire progresser la prise en compte des variables environnementales, mais a mis en garde contre l'application de la GEP et de la GE à l'heure actuelle, citant les complexités associées à ces niveaux de gestion et la rareté de leur mise en œuvre à l'échelle internationale. Plusieurs associations de pêche ont exprimé qu'elles voudraient des consultations supplémentaires si le ministère allait de l'avant avec la GEP ou la GE, car il s'agirait d'un changement important par rapport à la façon dont les stocks de poissons sont actuellement gérés au Canada.

L'échelle de l'AEGP fait référence aux types de pêches ou de stocks de poissons auxquels l'AEGP serait appliquée (p. ex. marin, eau douce, commercial, non commercial) et à la méthode par laquelle elle serait appliquée (p. ex. application large ou nationale par rapport au cas par cas ou application spécifique à la pêche). Plusieurs répondants autochtones et ONG étaient d'avis que le document de discussion mettait principalement l'accent sur les pêches commerciales marines et ont fait valoir que d'autres pêches devraient également être prises en compte, comme les espèces anadromes qui dépendent des habitats d'eau douce pour le développement des juvéniles (p. ex. le saumon du Pacifique et le saumon de l'Atlantique), les stocks non commerciaux et les pêches d'importance alimentaire, sociale et rituelle pour les peuples autochtones. D'autres répondants ont suggéré que le ministère devrait se concentrer sur les niveaux trophiques inférieurs et devrait tenir compte du rôle des poissons fourrages dans l'écosystème, tandis que certains ont suggéré que la mise en œuvre devrait être suffisamment large pour s'appliquer à tout stock de poissons géré par le gouvernement fédéral au Canada. De plus, certains répondants ont suggéré que le ministère mène une enquête publique afin d'évaluer quels stocks de poissons devraient être priorisés pour la mise en œuvre de l'AEGP à l'avenir.

Bien que certains répondants aient suggéré que l'AEGP devrait être appliquée de façon large et uniforme dans l'ensemble du Canada, d'autres ont exprimé la nécessité pour le MPO de tenir compte des différences régionales, en particulier dans le Nord, car la disponibilité des données et les priorités liées aux pêches peuvent varier. D'autres commentaires comprenaient l'utilisation d'une approche progressive pour la mise en œuvre de l'AEGP, un répondant suggérant que la région de Terre-Neuve et du Labrador devrait être utilisée comme pilote pour l'AEGP compte tenu de l'élaboration récente d'évaluations exhaustives de l'écosystème, y compris des considérations océanographiques et multi-espèces, et des progrès réalisés dans l'avancement d'une approche écosystémique pour l'élaboration de points de référence pour la morue du Nord.

Thème 2: Complexité de la mise en œuvre de l'AEGP et attentes irréalistes

Deux tiers des répondants (67 %) ont mentionné des défis liés à la complexité perçue de la mise en œuvre de l'AEGP et estimaient que les attentes de l'AEGP pourraient être irréalistes. Cela comprenait des points de vue selon lesquels l'inclusion de variables environnementales dans les évaluations des stocks augmenterait davantage la complexité des avis scientifiques (p. ex. en ce qui concerne les points de référence limites et l'approche de précaution) et pourrait ainsi causer des défis supplémentaires à la gestion actuelle des pêches. D'autres se sont dits préoccupés par le fait que de mauvaises données ou des substituts vastes pour les variables environnementales pourraient être utilisés par le ministère comme la meilleure information disponible, ce qui pourrait entraîner une incertitude accrue dans les avis scientifiques et des décisions de gestion des pêches incohérentes ou peu fiables, ce qui serait exacerbé par le manque de financement à long terme pour l'AEGP. D'autres commentaires liés à la complexité potentielle de l'AEGP comprenaient un risque perçu que l'utilisation de variables environnementales dans les évaluations des stocks limiterait ou aurait une incidence négative sur les décisions (p. ex. diminution du total autorisé des captures). Certains répondants ont suggéré que les variables environnementales soient intégrées aux avis et aux décisions seulement lorsqu'elles s'avèrent solides et démontrent un avantage pour les décisions de gestion. L'un de ces commentaires était que certaines variables environnementales, comme les interactions prédateur-proie, pourraient avoir une incidence négative sur la façon dont une espèce pourrait être perçue si elle s'avère avoir des répercussions négatives sur une autre espèce, même si elles sont toutes deux considérées comme des espèces ciblées (p. ex. stocks commerciaux).

D'autres points de vue exprimaient une certaine confusion quant à la façon dont l'AEGP s'intégrerait dans les règlements, les politiques et les outils de gestion existants du MPO, en particulier le Cadre pour la pêche durable et les plans de gestion intégrée des pêches, et quant à savoir si de nouvelles politiques devraient être créées. Certains se sont demandé en quoi la mise en œuvre de l'AEGP serait différente des efforts précédents visant à inclure des approches écosystémiques, comme dans le cas de la Politique sur l'approche de précaution de 2009 ou dans les nouvelles dispositions relatives aux stocks de poissons de la Loi sur les pêches modernisée. De plus, les commentaires ont suggéré que le ministère doit appliquer pleinement l'ensemble des outils associés à la Politique sur l'approche de précaution afin de réussir la mise en œuvre de l'AEGP. Les répondants s'attendent à ce qu'un plan stratégique du MPO sur l'AEGP fournisse plus de clarté aux utilisateurs de la ressource en expliquant, par exemple, comment l'AEGP comblera les lacunes existantes en matière de politiques ou quelles politiques seront mises à jour. Dans l'ensemble, les répondants ont exprimé la nécessité pour les gestionnaires des pêches et les intervenants d'avoir une politique claire à suivre lors de la mise en œuvre de l'AEGP. Quelques répondants ont également souligné la nécessité pour le ministère de mettre pleinement en œuvre la Politique de surveillance des pêches plus rapidement et que de nouveaux programmes de surveillance doivent d'abord être mis en œuvre pour que l'AEGP soit réalisé dans les pêches canadiennes.

Compte tenu de la complexité perçue de la mise en œuvre, certains commentaires ont averti que le rythme auquel le ministère s'engage et vise à établir l'AEGP est trop rapide, et plus de temps et des activités de mobilisation supplémentaires sont nécessaires pour l'adoption et le succès au niveau de la pêche. Toutefois, d'autres ont suggéré que la mise en œuvre ministérielle devrait être accélérée compte tenu de l'état général positif de compréhension et d'acceptation des approches écosystémiques de gestion, tant à l'échelle nationale qu'internationale, et du niveau actuel d'urgence qui entraîne le besoin d'adaptation du ministère face à la perte de biodiversité et aux effets induits par les changements climatiques sur les écosystèmes aquatiques.

Enfin, certains points de vue et commentaires laissent entendre que le MPO a trop de cloisonnements entre ses programmes, et qu'il est nécessaire d'avoir un cadre pour mieux accroître la collaboration à l'échelle du ministère et avec d'autres ministères fédéraux, et pour travailler à réduire ou à éliminer les obstacles existants à la collaboration.

Thème 3: Financement, ressources et capacité

La moitié des répondants (50 %) ont partagé leurs points de vue et leurs préoccupations concernant les défis potentiels associés à un financement limité, à des ressources adéquates et à une capacité suffisante pour que le MPO mette en œuvre efficacement l'AEGP. De nombreux répondants étaient d'avis que le ministère a actuellement de la difficulté à terminer les sciences halieutiques de base pour appuyer les pratiques de gestion existantes, et que les ressources et la capacité actuelles du MPO ne sont pas suffisantes pour soutenir les travaux supplémentaires liés à l'avancement de la mise en œuvre de l'AEGP. Ces répondants ont fait remarquer une préoccupation générale selon laquelle, sans un financement supplémentaire important consacré à l'AEGP, il y a un risque que les ressources existantes puissent être détournées des sciences halieutiques de base. Le ministère a également entendu que de nouveaux fonds seraient nécessaires pour recueillir plus de données et des données plus fiables sur les variables environnementales nouvelles et existantes, et qu'une expertise analytique serait nécessaire pour la modélisation. Les groupes autochtones, les ONG et l'industrie de la pêche ont exprimé leur intérêt à contribuer à la mise en œuvre de l'AEGP, par exemple, via la collecte de données et le partage de leurs connaissances sur les écosystèmes.

Thème 4 : Utilisation du savoir autochtone dans le cadre de l'AEGP

Plus du quart (29 %) des répondants, y compris les peuples autochtones, les organisations autochtones, les ONG, les provinces et les territoires, ont dit que l'AEGP devrait inclure le savoir autochtone. Certains étaient d'avis que le document de discussion était axé sur la science occidentale et que la cogestion des pêches, ou la gestion des pêches dirigée par les autochtones, permettrait une utilisation accrue des connaissances traditionnelles et contribuerait à une approche de mise en œuvre améliorée. En général, les répondants ont exprimé le désir que les peuples autochtones soient inclus dans l'AEGP dès les premières étapes de l'élaboration des politiques jusqu'à la mise en œuvre, y compris l'élaboration et la mise à jour des plans de gestion des pêches. Les répondants ont fait remarquer que les peuples autochtones utilisent depuis des siècles une approche générale axée sur l'écosystème fondée sur les connaissances écologiques traditionnelles, et qu'un plan stratégique ministériel de l'AEGP devrait inclure un libellé qui permettra l'utilisation du savoir autochtone pour contribuer aux avis scientifiques et à la gestion des pêches.

Les commentaires ont également souligné les obligations du gouvernement du Canada en vertu de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones et que cela devrait être pris en compte dans l'élaboration et la mise en œuvre de l'AEGP.

Autres commentaires – Considérations socio-économiques et cohérence dans les décisions de gestion des pêches

D'autres commentaires ont souligné l'importance des considérations socio-économiques dans l'AEGP. Bien que certains commentaires aient suggéré que la prospérité économique ne devrait pas être une priorité de l'AEGP, d'autres ont indiqué que le MPO devait s'assurer qu'il y a une forte composante socio-économique à l'AEGP, y compris la possibilité pour l'AEGP de tenir compte des avantages positifs que les écosystèmes offrent aux Canadiens (p. ex. production alimentaire, stockage du carbone, cycle des nutriments, tourisme, culture).

Le ministère a également entendu la demande de transparence et d'uniformité dans les décisions de gestion des pêches prises conformément à l'AEGP. Les répondants ont indiqué qu'il serait important pour l'AEGP d'expliquer comment les impacts des variables environnementales seront pris en compte pour diverses décisions et dans différentes circonstances, et si l'inclusion de variables environnementales dans les évaluations des stocks pourrait entraîner des résultats de gestion différents. Il a été suggéré que le ministère crée une approche provisoire au moyen d'une « unité écosystémique » qui pourrait examiner les évaluations des stocks, les décisions de gestion des pêches et les plans de mise en valeur et de restauration afin de s'assurer qu'il y a uniformité et que ceux-ci reflètent une approche écosystémique normalisée.

Conclusion et prochaines étapes

Dans l'ensemble, le ministère a reçu un large éventail de commentaires et de points de vue sur la façon de procéder avec l'AEGP et sa mise en œuvre, et une expression générale d'intérêt à faire progresser ces efforts tout en reconnaissant les défis liés à la mise en œuvre d'une telle initiative. Le ministère est reconnaissant de la rétroaction exhaustive et complète reçue dans le cadre des séances de mobilisation et tiendra compte de ces points de vue et commentaires lors de la rédaction d'un plan stratégique de l'AEGP, qui fournira au ministère l'orientation de base nécessaire pour éclairer la mise en œuvre de l'AEGP au niveau des pêches.