Livre 2, onglet C3 - Prise de décisions en matière de gestion des pêches

Sur cette page

• Objet
• Le MPO gère plus de 200 pêches sur trois côtes
• Mandat
• Prise de décision en matière de gestion des pêches
• Soutien du processus décisionnel
• Cycle annuel de gestion des pêches
• Partenaires et intervenants
• Droits ancestraux et issus de traités concernant la pêche
• Annexe A – Cadre pour la pêche durable
• Annexe B – Approche de précaution
• Annexe C – Dispositions relatives aux stocks de poissons
• Annexe D – Plans de gestion intégrée des pêches (PGIP)
• Annexe E – Décisions de gestion des pêches – Protection des écosystèmes et des espèces
• Annexe F – Gestion internationale des pêches
• Annexe G – Pêches internationales Organismes/accords régionaux multilatéraux sur les pêches
• Annexe H – Types et emplacements des espèces

Objet

• Donner un aperçu préliminaire :
  • des ressources halieutiques du Canada
  • du processus décisionnel en matière de gestion des pêches

Le MPO gère plus de 200 pêches sur trois côtes

• Trois types de pêches : alimentation, social, cérémonial autochtone (ASR); les pêches commerciales (y compris pour les moyens de subsistance modérés, les pêches commerciales communautaires et les pêches non autochtones); et récréatif
• Certaines pêches sont exploitées à une saison précise, tandis que d’autres le sont tout au long de l’année

Débarquements commerciaux en 2021

Poisson de fond 346,9 millions de dollars

• Flétan noir
• Morue
• Flétan de l’Atlantique

Pélagiques 157,7 millions de dollars

• Omble chevalier
• Thon blanc
• Hareng
• Saumon du Pacifique
• Hareng du Pacifique
• Maquereau
• Thon rouge

Coquillages 4,1 milliards de dollars

• Crevettes
• Palourdes et panope
• Crabe de neige
• Mactre de l’Atlantique et pétoncles
• Homard

Autres 9,3 million de dollars

• Saumon de l’Atlantique
• Morse
• Phoque du Groenland
• Narval
• Béluga

Mandat

La ministre des Pêches et des Océans exerce son autorité sur les pêches côtières et intérieures [Loi constitutionnelle de 1982, art. 91(12)].
La Loi sur les pêches confère à la ministre un pouvoir sur toute la récolte de poisson.

• Quantité : Total autorisé des captures (TAC)
• Qui : Accès et allocation (qui peut pêcher, part de captures individuelles et parts des flottilles)
• Quand : périodes et saisons de pêche, fermeture de la pêche
• Comment : mesures de gestion et plans de récolte pour assurer la conservation de la ressource, tant sur les stocks cibles que sur d’autres espèces et écosystèmes (p. ex. type et nombre d’engins, exigences en matière de surveillance et de déclaration)

Le MPO a également des responsabilités en matière de pêches internationales.

• Environ 20 pour cent des stocks de poissons du Canada sont gérés en collaboration avec des homologues internationaux, au moyen d’ententes bilatérales ou multilatérales (voir l’annexe E et F)

Les provinces sont responsables de la transformation du poisson et assument la responsabilité déléguée de la plupart des pêches continentales et en eau douce.

Prise de décision en matière de gestion des pêches

Les décisions doivent respecter les principes suivants :

• Conservation
• Droits ancestraux et issus de traités
• Ententes juridiquement contraignantes
• Gestion harmonieuse

Traditionnellement, les décisions non controversées sont sous‑déléguées aux autorités régionales (c’est‑à‑dire aux directeurs généraux régionaux) : mesures de gestion, TAC, transferts de quotas, ouvertures et fermetures.

Toutefois, des décisions ministérielles sont requises pour ce qui suit :

• Nouveaux permis de pêche
• Nouvelle politique ou écart par rapport à la politique actuelle
• Divergence entre les avis scientifiques et les recommandations de TAC
• Pêches multirégionales
• Décisions et recommandations du Conseil de gestion des revendications territoriales
• Impacts sur les espèces non ciblées, p. ex. les espèces inscrites
• Questions politiquement sensibles
• Mandats pour les principales négociations internationales sur les pêches

Environ 50 décisions ministérielles sont demandées par an.

Soutien du processus décisionnel

Avis scientifiques : Examen par les pairs des avis scientifiques sur l’état des stocks, le TAC et d’autres mesures de conservation.

Législation/politiques sur les pêches : Cadre pour une pêche durable (annexe), qui est un ensemble d’outils comprenant l’approche de précaution, les prises accessoires, les écosystèmes sensibles, etc; les dispositions relatives aux stocks de poissons (p. ex., exigences obligatoires en matière de rétablissement); et les politiques d’octroi de permis (propriétaire exploitant, résidence, etc.).

Facteurs socioéconomiques : Analyse des répercussions à court et à long terme des décisions en matière de pêche sur l’industrie et les communautés qui en dépendent, y compris tous les effets négatifs des décisions concernant les droits des peuples autochtones.

Consultations des intervenants : Vaste ensemble de processus consultatifs incluant les partenaires autochtones, les participants de l’industrie de la pêche, les provinces et les relations avec les groupes commerciaux, récréatifs et environnementaux.

Cycle annuel de gestion des pêches

1. Planification
   • Planification de la mise en œuvre des changements à la pêche
   • Définition des besoins scientifiques
   • Examen et mise à jour du plan de récolte
2. Processus de consultation
   • Avis scientifiques
   • Processus consultatif avec les partenaires autochtones et d’autres groupes d’intervenants
3. Décision de la ministre
   • Prise de décision
4. Préparatifs avant la saison
   • Conditions de permis, attribution des quotas, décisions relatives aux TAC, avis aux pêcheurs, etc
5. Saison de pêche
   • Ouverture et fermeture des pêches
   • Suivi et gestion des quotas
   • Conformité et mise en application
6. Examen d’après‑saison
   • Examen de l’efficacité des mesures de pêche et de leur mise en application par rapport aux objectifs
   • Rapprochement des quotas

Partenaires et intervenants

• Processus consultatifs exhaustifs et de longue date concernant les principales pêches, au moyen desquels on demande des commentaires :
  • L’industrie (pêcheurs et transformateurs), les groupes autochtones et les provinces y prennent généralement part.
    • Certaines réunions consultatives comprennent également des séances particulières réservées aux Autochtones afin de garantir un forum ouvert de discussion et de collaboration
  • Les groupes environnementalistes et les groupes de conservation participent sur la côte Ouest, et sont de plus en plus actifs sur la côte Est
  • Des groupes de travail plus restreints collaboreront à des projets précis
• En plus des processus officiels, les partenaires et les intervenants sont régulièrement en contact avec les représentants régionaux du MPO et communiquent souvent directement avec le cabinet de la ministre sur des questions relatives aux pêches

Droits ancestraux et issus de traités concernant la pêche

• Au fil des années, la Cour a rendu des jugements qui ont eu pour effet de préciser la nature et la portée des droits ancestraux et des droits issus de traités des Autochtones, puis de baliser la responsabilité des gouvernements de gérer les ressources naturelles d’une façon conforme à la protection que la Constitution accorde aux droits ancestraux et issus de traités.
  • Dans la cause R. c. Sparrow (1990), la CSC a reconnu que la Première Nation Musqueam a un droit ancestral de pêche à des fins alimentaires, sociales et rituelles.
    • Réponse politique du MPO par l’intermédiaire de la Stratégie relative aux pêches autochtones (dispositions et permis de pêche à des fins ASR, gestion collaborative)
  • R. c. Marshall (1999) – touche les Mi’kmaq, Wolastoqey et Peskotomuhkati à Skutik (Maritimes/Gaspé) – droit issu de traité de chasser, de pêcher et de cueillir aux fins d’assurer une subsistance convenable.
    • Au cours des deux dernières décennies, le gouvernement a beaucoup investi dans une approche des négociations et des programmes pour la mise en œuvre de ce droit
  • R. c. Ahousaht (2013) – Cinq nations nuu‑chah‑nulth (côte Ouest de l’île de Vancouver) – Droit ancestral de vendre de pêcher et vendre du poisson provenant de leurs territoires.
    • Réponse politique du MPO au moyen de révisions du plan annuel de gestion des pêches plurispécifiques des cinq nations qui met en œuvre le droit, en consultation avec les Nations; et révision de la Politique de répartition du saumon du Pacifique
  • R. c. Desautel (2021) – La Cour a confirmé que certaines personnes autochtones qui ne sont pas des citoyens ou des résidents du Canada peuvent exercer les droits ancestraux garantis par l’article 35 au Canada.
    • La Cour a défini les « peuples autochtones du Canada » comme désignant les successeurs modernes des sociétés autochtones qui occupaient le territoire canadien au moment de l’arrivée des Européens, et peut inclure les groupes autochtones qui se trouvent maintenant à l’extérieur du Canada
  • En plus de ces décisions de la CSC qui aident à orienter la mise en œuvre des droits ancestraux et issus de traités, le MPO travaille également avec des partenaires autochtones pour poursuivre des objectifs de réconciliation plus vastes (p. ex. gestion économique, collaborative, etc.)
  • Les traités modernes prévoient également des processus décisionnels uniques en matière de gestion des pêches à l’intention des groupes de revendications territoriales; ces processus sont des accords protégés par la Constitution.
    • Dans le cadre de l’Accord sur les revendications territoriales du Nunavut, le Conseil de gestion des ressources fauniques du Nunavut a été établi pour aider à assurer la protection et l’utilisation des ressources fauniques (y compris les pêches) pour le bénéfice à long terme des Inuits, du Nunavut et du Canada.
    • Les gouvernements fédéral et territorial, les organisations régionales des ressources fauniques, les organisations de chasseurs et de trappeurs, Nunavut Tunngavik Inc., les organisations non gouvernementales et le grand public soumettent des questions au Conseil aux fins de décision.
    • Les décisions du Conseil sont ensuite transmises au ministre fédéral ou territorial compétent pour approbation (p. ex. pour ce qui est des phoques, des morses).
  • Plus récemment, la mise en œuvre de plusieurs nouvelles ententes de réconciliation avec les Premières Nations a conduit à l’accès commercial accru, à la reconnaissance des droits, à une gestion collaborative renforcée et à la prise en compte des recommandations des comités mixtes de gestion.

Annexe A – Cadre pour la pêche durable

Le Cadre pour la pêche durable (CPD) est le fondement d’une approche de gestion des pêches fondée sur les écosystèmes qui vise à prendre en compte les effets de la pêche sur toutes les composantes de l’environnement aquatique.

Le CPD se compose de politiques et d’outils divers : 

• Politique de l’approche de précaution (y compris l’élaboration de plans de rétablissement des stocks de poissons)
• Politiques particulières concernant les zones benthiques sensibles, les nouvelles pêches d’espèces fourragères, les prises accessoires, la surveillance des pêches, etc.
• Étude sur la durabilité des pêches (SSF); et
• Plans de gestion intégrée des pêches (PGIP)

Le CPD continuera d’évoluer avec l’élaboration de nouvelles lois et politiques et la mise au point de nouveaux outils.

Par exemple, les nouvelles lignes directrices élaborées pour la mise en œuvre des dispositions relatives aux stocks de poissons de la Loi sur les pêches proposent que le MPO conserve des preuves documentées à l’appui des décisions relatives aux grands stocks de poissons visés par la loi.

Annexe B – Approche de précaution

Agir avec prudence pour éviter de causer des dommages sérieux à la ressource en l’absence d’information scientifique ou lorsque l’information scientifique est incertaine, peu fiable ou insuffisante  et ne pas utiliser l’absence de certitude scientifique absolue comme raison pour reporter des décisions ou ne pas éviter de causer des dommages graves à la ressource.

Point de référence limite (PRL)

• Seuil en deçà duquel des dommages sérieux pourraient être causés au stock
• Généralement ce seuil est le point déclencheur des plans de rétablissement

Point de référence supérieur (PRS)

• Seuil au‑dessous duquel il faut progressivement commencer à réduire les prélèvements pour éviter d’atteindre le PRL

Règles de contrôle des prises (RCP)

• Règles préétablies (RCP) pour éviter d’atteindre les limites, réaliser les objectifs et prendre certaines mesures lorsque l’abondance du stock atteint certains niveaux par rapport à ces limites

Annexe C – Dispositions relatives aux stocks de poissons

Les nouvelles dispositions relatives aux stocks de poissons, introduites par la Loi sur les pêches en 2019, prévoient l’application des principes de l’approche de précaution à la gestion des principaux stocks de poissons prescrits par les règlements pris en vertu de la Loi.

Le ministère s’est engagé à réglementer la majorité des 176 principaux stocks de poissons de l’Étude sur la durabilité des pêches d’ici la fin de 2024.

Les dispositions relatives aux stocks de poissons introduisent des obligations juridiquement contraignantes :

• Gérer les grands stocks de poissons aux niveaux nécessaires pour favoriser la durabilité
• Pour les stocks réglementés qui ont décliné jusqu’à la zone critique (qui ont atteint le point de référence limite ou qui sont en dessous)
  • Élaborer et mettre en œuvre des plans de reconstitution concernant les stocks qui ont décliné jusqu’à leur point de référence limite (zone critique) ou au‑dessous
  • Tenir compte des mesures de restauration de l’habitat si la perte ou la dégradation de l’habitat de la ressource a contribué au déclin du stock

Une justification doit être publiée en ligne pour invoquer l’une des exceptions suivantes décrites dans les dispositions :

• Atténuer les répercussions socioéconomiques ou culturelles négatives
• Cas où des plans de reconstitution ne seront pas élaborés pour les stocks se trouvant dans la zone critique, pour des raisons énoncées dans la Loi

Annexe D – Plans de gestion intégrée des pêches (PGIP)

L’élaboration et la mise en œuvre des PGIP constituent le processus permettant de gérer les décisions.
Les PGIP décrivent :

• Le cycle de planification
• Les objectifs de la pêche pour tous les groupes d’utilisateurs (p. ex. pêche commerciale, pêche autochtone et pêche récréative)
• Les décisions et les mesures de gestion
  • Les dates d’ouverture, les limites de taille et de rétention et les restrictions concernant les engins de pêche
• Les mesures d’exécution et de contrôle
  • L’observation en mer, la vérification à quai et la déclaration des prises
• La participation autochtone et les obligations ministérielles par l’intermédiaire des revendications territoriales ou d’autres accords de collaboration

Objectifs du PGIP : établis pour toutes les principales pêches, évolutifs (certains dans la région du Pacifique sont annuels ou pluriannuels), publiés et accessibles.*

*De plus en plus en ligne, conformément à l’engagement pris en réponse à l’audit de la commissaire à l’environnement et au développement durable de 2016.

Annexe E – Décisions de gestion des pêches – Protection des écosystèmes et des espèces

1. Décisions relatives aux pêches visant à réduire au minimum les répercussions sur les espèces en voie de disparition (baleines)
   • Décisions requises pour atténuer les répercussions de la pêche sur les mammifères marins et les espèces en voie de disparition, y compris les plans de gestion des pêches ciblés pour protéger des espèces comme les baleines noires de l’Atlantique Nord et les épaulards résidents du Sud
   • Ces décisions et mesures de gestion sont requises en vertu de la Loi sur les espèces en péril (LEP) et aident les pêches à maintenir l’accès au marché américain en vertu de la Marine Mammal Protection Act des États-Unis
2. Décisions relatives aux pêches pour traiter et réduire les engins fantômes (perdus/abandonnés/jetés)
   • Déclaration obligatoire des engins perdus : Obligation de signaler les pertes d’engins de pêche et de déclarer la récupération des engins perdus précédemment déclarés perdus pour tous les permis de pêche commerciale.
   • Le Fonds pour les engins fantômes : Entre 2020 et 2023, le Fonds pour les engins fantômes a dépensé 29,4 millions de dollars pour soutenir 96 projets, facilitant ainsi la récupération de plus de 1 706 tonnes d’équipement fantôme. Un montant supplémentaire de 28,5 millions de dollars est alloué pour financer les activités de nettoyage dans les zones touchées par l’ouragan Fiona en 2023-2024
3. Décisions relatives aux pêches visant à protéger les écosystèmes marins
   • Refuges marins - fermetures de pêches par zone en vertu de la Loi sur les pêches afin de conserver la biodiversité et d’appuyer les mesures de conservation par zone. À ce jour, les refuges marins représentent 5,66 % des aires marines protégées du Canada
   • Mesures relatives aux pêches dans les aires protégées fédérales : Soutien et décision du MPO pour les mesures de gestion des pêches dans d’autres mesures de protection fédérales, p. ex. zones de protection marine (ZPM), aires protégées dirigées par des Autochtones.

Annexe F – Gestion internationale des pêches

• De nombreux stocks halieutiques d’importance économique sont gérés dans le cadre d’accords internationaux. Ces accords offrent des forums de coopération sur la politique, la gestion des pêches, l’application de la loi, la science et la conservation et, dans de nombreux cas, des décisions qui comprennent la négociation des parts canadiennes d’une pêche.
• Le Canada est membre de sept organisations multilatérales régionales de gestion des pêches (diapositive suivante)
• Le Canada est également signataire d’un certain nombre d’accords bilatéraux : 
  • Commission du saumon du Pacifique (CSP) – Canada–États‑Unis (É.‑U.)
  • Commission internationale du flétan du Pacifique (CIFP) – Canada–É.‑U
  • Traité sur le merlu du Pacifique – Canada–É.‑U
  • Traité sur le thon blanc du Pacifique – Canada–É.‑U
  • Procès‑verbal (PV) – Canada‑France
  • Stocks du banc de Georges (arrangement non contraignant) – Canada–É.‑U
• Le Canada est observateur/partie non contractante coopérante à : la North Atlantic Marine Mammal Commission (NAMMCO), la Commission baleinière internationale (CBI), la Commission des pêches de l’Atlantique Nord‑Est (CPANE) et la Convention interaméricaine pour la protection et la conservation des tortues marines (CIT)
• Le Canada, de concert avec d’autres signataires, dirige la mise en œuvre de l’accord multilatéral pour la prévention des activités non réglementées de pêche dans les secteurs hauturiers du centre de l’océan Arctique.

Annexe G – Pêches internationales Organismes/accords régionaux multilatéraux sur les pêches

Organisations régionales de gestion des pêches en eaux profondes et anadromes 

• Organisation pour la conservation du saumon de l’Atlantique Nord (OCSAN)
• Organisation des pêches de l’Atlantique Nord‑Ouest (OPANO)
• Commission des poissons anadromes du Pacifique Nord (CPAPN)
• Commission des pêches du Pacifique Nord (CPPN)

Organisations régionales de gestion des pêches au thon

• Commission interaméricaine du thon tropical (CITT)
• Commission des pêches du Pacifique Centre‑Ouest (CPPCO)
• Commission internationale pour la conservation des thonidés de l’Atlantique (CICTA)

Accord régional de gestion des pêches

• Accord sur la pêche dans l’océan Arctique central (OAC)

Annexe H – Types et emplacements des espèces

Poissons pélagiques (capturés près de la surface)

• Hareng
• Maquereau
• Thon

Poisson de fond (capturé près du plancher océanique)

• Flétan
• Morue franche
• Aiglefin

Mollusques (capturés sur le plancher océanique)

• Crabe des neiges
• Homard
• Crevette