Ébauche de l’analyse coûts-avantages du projet de règlement relatif à la possession et à l’exportation de civelles
Août 2024

Table des matières

1. Contexte
   1. 1.1 Profil économique
2. Mesures de gestion de référence
3. Projet de règlement relatif à la possession et à l’exportation de civelles
4. Cadre analytique
5. Scénario de référence et scénario de gestion réglementaire
   1. 5.1 Scénario de référence
   2. 5.2 Scénario de gestion réglementaire
6. Coûts supplémentaires du projet de règlement
   1. 6.1 Coûts de l’industrie
   2. 6.2 Coûts du gouvernement
7. Sommaire
8. Analyse d’incertitude

1. Contexte

Les civelles sont des anguilles juvéniles et sont définies dans le Règlement de pêche des provinces maritimes (RPPM) comme étant des anguilles de l’espèce Anguilla rostrata (communément appelée anguille d’Amérique) mesurant moins de 10 centimètres de longueur. La pêche à la civelle est un secteur très lucratif. Au cours des dix dernières années, la valeur de la pêche à la civelle a augmenté de façon exponentielle et était évaluée à 38,5 millions de dollars en 2022. Il s’agit actuellement du poisson vendu au Canada ayant la valeur la plus élevée, qui atteint plus de 5 000 $ le kilogramme (kg) à son maximum. Le marché de la civelle est axé sur l’exportation vers les pays asiatiques. Les civelles sont généralement expédiées vivantes, par voie aérienne, peu de temps après la pêche, pour qu’elles croissent dans des installations d’aquaculture en Asie pour la consommation humaine.

La pêche à la civelle a connu des niveaux élevés de pêche illégale au cours des dernières années, ce qui a entraîné des fermetures de la pêche ainsi que d’importantes ventes et exportations non autorisées. Plusieurs facteurs incitent les gens à pêcher illégalement la civelle, notamment la forte valeur marchande de l’espèce, même sur le marché noir. La pêche peut être effectuée la nuit, relativement facilement au moyen d’engins de pêche peu coûteux, et il est assez facile de dissimuler les civelles pêchées. Pêches et Océans Canada (MPO) estime qu’au cours des dernières années, la quantité de civelles pêchées illégalement au cours d’une saison de pêche était égale ou supérieure à la limite légale de prise.

1.1 Profil économique

Cette section porte sur le profil économique de la pêche à la civelle selon les données disponibles sur les débarquements. Les données sur les débarquements enregistrées entre 2019 et 2022 montrent que les civelles étaient exclusivement pêchées en Nouvelle-Écosse et au Nouveau-Brunswick – c’est-à-dire qu’aucun débarquement de civelles n’a été déclaré dans les autres provinces de l’Atlantique entre 2019 et 2022 . La majorité des débarquements (90 %) ont été enregistrés en Nouvelle-Écosse. La moyenne annuelle de la récolte de civelles pour les trois années de la période allant de 2019 à 2022 (à l’exclusion de 2020 en raison des périodes de fermeture et des conséquences de la pandémie sur les activités de pêche et les circuits du marché) est estimée à 7 095 kg, pour une valeur moyenne de 33,7 millions de dollars (en dollars courants). Le volume le plus élevé enregistré était de 7 557 kg en 2022, suivi de 7 408 kg en 2019, pour une valeur de 38,5 millions de dollars et 38,7 millions de dollars (en dollars courants), respectivement. Le prix moyen par kilogramme de civelles en dollars courants au cours de cette période est estimé à 4 707 $, avec un prix élevé de 5 229 $ en 2019 et de 5 098 $ en 2022. Les valeurs des débarquements de civelles pour la période allant de 2013 à 2022 sont présentées à la figure 1. La figure montre une tendance à la hausse, tant au chapitre des quantités que des valeurs des débarquements. Il y a eu une interruption en 2020 causée par la pandémie de COVID-19 et une fermeture précoce de la saison en raison de pêches illégales généralisées. Après 2020, la hausse a repris.

Figure 1 : Débarquements de civelles au Canada et valeurs de 2013 à 2022

Figure 1 - Version texte

Débarquements et valeur de civelles au Canada, 2013 à 2022

Année	Poids (kg)	Valeur (million canadien)
2013	5,412	$26
2014	4,284	$10
2015	3,576	$17
2016	5,202	$15
2017	5,197	$15
2018	7,267	$35
2019	7,408	$39
2020	2,943	$4
2021	6,321	$24
2022	7,557	$39

2. Mesures de gestion de référence

La gestion de la pêche commerciale à la civelle en Nouvelle-Écosse et au Nouveau-Brunswick est autorisée par des permis délivrés au titre du RPPM ou du Règlement sur les permis de pêche communautaires des Autochtones (RPPCA). En 2023, des permis commerciaux ont été délivrés aux neuf  détenteurs de permis originaux participant à la pêche, soit huit au titre du RPPM et un au titre du RPPCA, et deux permis provisoires ont été délivrés au titre du RPPCA à la Première Nation du district de Kespukwitk en Nouvelle-Écosse et à la Première Nation Wolastoqey au Nouveau-Brunswick. Les détenteurs de permis peuvent désigner les personnes autorisées à pêcher au titre du permis. En 2023, plus de 900  personnes étaient ainsi autorisées à pêcher légalement la civelle au titre de ces 11 permis.

La possession et l’exportation de civelles après la pêche ne sont actuellement pas gérées. À l’heure actuelle, les exploitants des installations de conservation où sont gardées les civelles immédiatement après leur capture peuvent organiser eux-mêmes l’exportation de leurs civelles vers l’Asie, travailler avec un exportateur commercial ou décider de les vendre à des acheteurs et des exportateurs intermédiaires de civelles. La plupart des exportations se font à partir des aéroports de la Nouvelle‑Écosse, du Québec et de l’Ontario vers l’Asie.

3. Projet de règlement relatif à la possession et à l’exportation de civelles

La description détaillée du projet de règlement relatif à la possession et à l’exportation de civelles est fournie dans le résumé de l’étude d’impact de la réglementation publié dans la Partie I de la Gazette du Canada, qui précise :

• les conditions requises pour obtenir un permis pour posséder des civelles, sous réserve de certaines exceptions
• les conditions requises pour obtenir un permis pour exporter des civelles
• les exigences à respecter en tout temps pour la séparation des civelles capturées au Canada et celles qui sont importées
• les exigences à établir au moyen de conditions sur les permis de possession et d’exportation ayant trait au rapport et à la tenue de registres pour permettre la traçabilité des civelles au Canada, à l’étiquetage des réservoirs de civelles dans les installations de conservation, ainsi qu’à la fermeture et à l’étiquetage des conteneurs d’expédition de civelles destinés à l’exportation.

De plus, des modifications sont également proposées au RPPM, au Règlement de pêche de l’Ontario et au Règlement de pêche (dispositions générales) pour faire en sorte qu’il n’y ait aucune incohérence avec le projet de règlement relatif à la possession et à l’exportation de civelles.

4. Cadre analytique

Les répercussions socioéconomiques liées au projet de règlement relatif à la possession et à l’exportation de civelles sont structurées autour des concepts de l’analyse coûts-avantages, des retombées économiques régionales et de la répartition des retombées économiques. Cela est conforme à l’approche suivie dans d’autres analyses entreprises par le MPO et est conforme aux exigences du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada pour une étude d’impact de la réglementation. Les impacts différentiels sont estimés en comparant un scénario de référence au scénario de gestion réglementaire. Toute référence ci‑après au projet de règlement englobe à la fois le projet de règlement relatif à la possession et à l’exportation de civelles et les exigences attendues indiquées dans les conditions de permis.
En raison des limitations et des incertitudes des données, les coûts cernés ne sont pas tous quantifiés et monétisés. Le cas échéant, ces coûts font l’objet d’une discussion qualitative. Puisque le projet de règlement a pour but de mettre en œuvre un régime de permis pour gérer la possession et l’exportation de civelles, il ne devrait pas produire d’avantages tangibles pour les intervenants. Par conséquent, l’analyse porterait d’abord sur l’estimation des coûts supplémentaires pour les intervenants. Le cadre général de l’analyse coûts-avantages pour la présente analyse est basé sur les éléments suivants :

• une période de 10 ans est utilisée. En supposant que le projet de règlement entre en vigueur en 2025, la période d’analyse de 10 ans s’échelonnerait de 2025 à 2034
• une démarche « avec ou sans » le projet de règlement est appliquée pour estimer les impacts différentiels
• toutes les retombées monétaires sont exprimées en dollars de 2023 et sont actualisées en fonction d’un taux d’actualisation de 7 %
• les coûts différentiels sont estimés pour le gouvernement de même que pour l’ensemble de l’industrie, y compris les détenteurs de permis de possession, les exploitants d’installations de conservation et les exportateurs.

5. Scénario de référence et scénario de gestion réglementaire

5.1 Scénario de référence

Le scénario de référence comprend les règles existantes pour la pêche commerciale qui régissent les 11 permis de pêche commerciale pour permettre la pêche à la civelle. Après la pêche, les civelles sont déposées dans des installations de conservation dont les exploitants s’occupent de leur exportation par voie aérienne ou les vendent à des acheteurs ou à des exportateurs intermédiaires au Canada. Cependant, dans le scénario de référence, il n’existe aucun permis permettant de gérer la possession de civelles dans les installations de conservation ni l’exportation des civelles. Dans le scénario de référence, des pratiques comme la pêche non autorisée, la possession non autorisée et le mélange de civelles domestiques avec des civelles importées dans les mêmes réservoirs de stockage des installations de conservation se poursuivraient.

5.2 Scénario de gestion réglementaire

Dans le scénario de gestion réglementaire, des permis supplémentaires seraient obligatoires pour que les entreprises et les particuliers puissent posséder et exporter des civelles. Un détenteur de permis de pêche commerciale n’aurait pas besoin d’un permis de possession pour posséder des civelles qu’il a pêchées au titre de son propre permis de pêche commerciale. Cependant, il aurait besoin d’un permis de possession pour posséder des civelles pêchées en vertu d’autres permis de pêche commerciale. Le projet de règlement obligerait également la conservation des civelles pêchées au Canada et celles qui ont été importées dans des bassins séparés aux installations de conservation et dans des conteneurs séparés pendant l’expédition. Par conséquent, les exigences proposées imposeraient des coûts supplémentaires.

Bien qu’il ait une portée nationale, le projet de règlement toucherait principalement les provinces qui participent actuellement à la pêche à la civelle (c’est-à-dire, la Nouvelle-Écosse et le Nouveau-Brunswick), tandis que du côté des exportations, les répercussions toucheraient la Nouvelle-Écosse, le Québec et l’Ontario (provinces où sont établis la plupart des exportateurs connus).

6. Coûts supplémentaires du projet de règlement

Les coûts supplémentaires du projet de règlement seraient assumés par les intervenants de l’industrie, en particulier par les détenteurs de permis de possession et d’exportation, ainsi que par le gouvernement fédéral. Les coûts supplémentaires devant être assumés par l’industrie et le gouvernement sont traités dans les sections ci-dessous.

6.1 Coûts de l’industrie

Les coûts supplémentaires du projet de règlement seraient principalement assumés par les détenteurs de permis de possession, ce qui comprend les exploitants d’installations de conservation, tandis qu’une petite partie des coûts seraient assumés par les détenteurs de permis d’exportation.

Détenteurs de permis de possession

• permis de possession, serait de 60
• le nombre estimé d’exportateurs serait de 35. Cependant, environ 80 % d’eux, soit 28 exportateurs, auraient également besoin d’un permis de possession, puisque les exportateurs ne sont pas tous en possession de civelles
• cinq permis de possession supplémentaires ont été ajoutés à ce qui précède pour tenir compte de l’incertitude de ces estimations.

De plus, l’estimation du coût du projet de règlement pour les détenteurs de permis de possession repose sur le temps nécessaire pour terminer le processus de demande de permis  (une demi-heure) à un salaire moyen de 33,55 $ l’heure (Source : Statistique Canada).

La valeur actualisée des coûts supplémentaires totaux pour les détenteurs de permis de possession est estimée à environ 11 700 $ pour 93 permis de possession au cours de la période d’analyse de 10 ans, soit une valeur annualisée d’environ 1 700 $.

Exploitants d’installations de conservation de civelles

Certains détenteurs de permis de possession exploiteraient probablement également une installation de conservation, comme une structure permanente, dotée de réservoirs pour maintenir les civelles en vie. Toutes les installations de conservation seraient exploitées sous l’autorité d’un détenteur de permis de possession. Outre les coûts liés aux permis de possession, les coûts supplémentaires que doivent assumer les exploitants d’installations de conservation de civelles comprendraient les coûts liés : a) aux remises en état de l’installation de détention nécessaires pour séparer les civelles pêchées au Canada de celles qui ont été importées; b) à la déclaration, y compris les rapports de transfert, les rapports d’inventaire journalier et la tenue de documents saisonniers; c) à l’étiquetage dans le but d’identifier correctement dans les installations de conservation les réservoirs contenant des civelles capturées au Canada de ceux contenant des civelles importées.

Le nombre total d’installations de conservation est estimé à 60, soit les 17 installations situées en Nouvelle‑Écosse et au Nouveau-Brunswick, les 30 installations situées en Ontario et les 13 autres installations de conservation qui ont été incluses afin de tenir compte de l’existence possible d’installations de conservation supplémentaires, puisque l’activité est relativement peu connue.

Les répercussions sur les exploitants d’installations de conservation liés aux coûts de la modernisation de leurs installations reposent sur les hypothèses suivantes :

• l’achat d’un réservoir supplémentaire pour les installations de conservation qui doivent séparer les civelles nationales des civelles étrangères; on suppose que 20 %, soit 12 installations de conservation, devraient être remises en état
• le coût d’un réservoir de conservation est estimé à 1 000 $
• les coûts de remise en état sont des coûts ponctuels et seraient engagés par les installations de conservation au cours de la première année.

Les exploitants d’installations de conservation assumeraient des coûts associés à la production de rapports et à la tenue de dossiers. Les coûts liés à la préparation de rapports sont fondés sur l’hypothèse que la production de rapports quotidiens prendrait une heure et que ces rapports quotidiens seraient produits par chaque installation de conservation pour les 120 jours de la saison de pêche. En outre, on suppose que, pour l’ensemble des installations de conservation, les civelles étrangères qui sont importées au Canada en dehors de la saison de pêche au Canada nécessitent cumulativement 300 jours de déclaration supplémentaires par année. Les activités liées à la tenue de dossiers prendraient environ 10 heures par saison. L’estimation des coûts de déclaration et de tenue de dossiers est fondée sur le taux de rémunération moyen de 33,55 $ l’heure (Source : Statistique Canada).

Les exploitants d’installations de conservation de civelles assumeraient également des coûts liés à l’étiquetage des réservoirs dans leur installation. On estime que les coûts liés à l’étiquetage des réservoirs de conservation permettant de séparer les civelles représenteraient un montant unique de 100 $ par installation de conservation. La seule information devant être incluse sur l’étiquette serait la mention « Civelles de l’étranger ». Ainsi, une fois achetée, l’étiquette pourrait être utilisée plusieurs fois.

Selon ce qui précède, le tableau 1 présente en détail les coûts supplémentaires occasionnés aux exploitants d’installations de conservation.

En outre, les installations de conservation pourraient avoir à assumer des frais d’entretien négligeables associés à l’ajout de réservoirs supplémentaires. Cela comprendrait le test et la surveillance des paramètres de l’eau, les changements d’eau périodiques et le nettoyage des réservoirs. Ces activités seraient réalisées pour l’ensemble des réservoirs, et non pas seulement pour ceux qui ont été nouvellement installés. Par conséquent, on s’attend à ce que leurs coûts soient marginaux pour les exploitants des installations.

La valeur actuelle des coûts supplémentaires totaux pour les installations de conservation est estimée à environ 2,1 millions de dollars pour les 60 installations sur la période d’analyse de 10 ans, soit une valeur annualisée estimée à environ 300 000 $.

Détenteurs de permis d’exportation

Les exportateurs de civelles assumeraient des coûts liés :

• à la rédaction de la demande de permis d’exportation
• à l’achat de conteneurs supplémentaires pour l’exportation de civelles étrangères
• à la préparation de rapports sur les activités d’exportation.

Les principales conditions d’application établies pour l’analyse des répercussions du projet de règlement sur les détenteurs de permis d’exportation sont que le nombre estimé d’exportateurs est de 35, soit 29 exportateurs existants, trois nouveaux exportateurs éventuels et 3 des 11 pêcheurs commerciaux.

Les coûts supplémentaires occasionnés aux détenteurs de permis d’exportation reposent sur le temps nécessaire pour remplir la demande de permis, qui est estimé à une demi-heure à un salaire moyen de 33,55  $ l’heure (Source : Statistique Canada).

Le coût supplémentaire lié à l’utilisation de conteneurs pour séparer les civelles étrangères repose sur les hypothèses suivantes :

• le coût d’un conteneur est de 15 $
• le nombre total de conteneurs requis pour séparer les civelles étrangères représenterait 25 %, soit 71 des 282 expéditions actuelles par année contenant des civelles étrangères.

Les coûts liés à la préparation de rapports que doivent assumer les exportateurs sont fondés sur l’hypothèse suivante :

• la préparation de rapports prendrait environ deux heures par expédition à un salaire moyen de 33,55  $ l’heure (Source : Statistique Canada )
• on estime qu’il y aurait 282 expéditions par année.

Le tableau 2 présente en détail les coûts supplémentaires occasionnés aux détenteurs de permis d’exportation.

La valeur actuelle des coûts supplémentaires totaux pour les 35 détenteurs de permis d’exportation est estimée à environ 100 000 $ au cours de la période d’analyse de 10 ans, soit une valeur annualisée d’environ 22 000 $.

6.2 Coûts pour le gouvernement

Le MPO assumerait des coûts supplémentaires pour administrer le projet de règlement et diriger les activités de conformité et d’application de la loi. L’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC), quant à elle, assumerait également des coûts supplémentaires négligeables pour fournir de l’aide au MPO dans la conduite de ces activités, suivant les besoins. Comme cela est décrit au tableau 3, la valeur actuelle des coûts supplémentaires totaux pour le gouvernement est estimée à 25,8 millions de dollars au cours de la période d’analyse de 10 ans, soit une valeur annualisée de 3,7 millions de dollars.

7. Sommaire

En résumé, le projet de règlement imposerait des coûts supplémentaires totaux d’environ 28 millions de dollars. Le gouvernement fédéral assumerait un coût supplémentaire de 25,8 millions de dollars (représentant 92 % du coût total) sur une période de 10 ans, soit une valeur annualisée de 3,7 millions de dollars. L’industrie assumerait un coût supplémentaire de 2,2 millions de dollars (représentant 8 % du coût total) sur une période de 10 ans, soit une valeur annualisée de 300 000 $.

La majeure portion des coûts devant être supportés par l’industrie serait assumée par les exploitants des installations de conservation, qui prendront en charge environ 92,5 % des coûts. De plus, puisque 50 % des 60  installations de conservation estimées sont situées en Ontario, les exploitants des installations de conservation de cette province assumeraient la moitié des coûts totaux ( soit environ 1 million de dollars), tandis que les exploitants des 17 installations de conservation en Nouvelle-Écosse et au Nouveau-Brunswick assumeraient 28 % du coût total relevant des exploitants des installations de conservation, soit environ 600 000 $. Enfin, puisque l’on pense qu’il pourrait y avoir 13 installations de conservation inconnues supplémentaires, environ 22 % des coûts devant être supportés par les exploitants d’installations seraient pris en charge par les exploitants de ces dernières installations. Cependant, en raison de l’incertitude entourant l’emplacement de ces installations, il n’est pas possible d’estimer la répartition régionale des coûts.

Le tableau 4 fournit un résumé des coûts différentiels du projet de règlement.

8. Analyse d’incertitude

Étant donné l’incertitude entourant le nombre estimé de titulaires de permis de possession et le nombre d’installations de conservation nécessitant une remise en état, une analyse a été entreprise pour évaluer l’incidence des changements sur les deux groupes. Pour tenir compte de cette incertitude, nous avons étendu les analyses à :

• l’augmentation du nombre de titulaires de permis de possession, qui est passé de 93 à 139 (soit 46 titulaires de permis de possession de plus), soit 59 acheteurs en Nouvelle-Écosse et au Nouveau-Brunswick, 41 acheteurs en Ontario, 35 exportateurs et 4 détenteurs de permis de pêche commerciale
• l’augmentation du nombre d’installations de conservation pouvant nécessiter une remise en état, qui est passé de 12 à 24, pour tenir compte de l’incertitude.

À la suite des modifications apportées aux permis de possession et des remises en état des installations de conservation, le coût supplémentaire total assumé par l’industrie connaîtrait une augmentation minime de 18 000 $, soit une augmentation relative de moins de 1 %. L’augmentation des coûts totaux pour les entreprises est principalement attribuable à l’augmentation du nombre d’installations de conservation nécessitant une remise en état, qui représente 67 % de l’augmentation des coûts. Le tableau 5 fournit une répartition détaillée de l’analyse d’incertitude.