Le Cadre stratégique et opérationnel pour la gestion intégrée des environnements estuariens, côtiers et marins au Canada

Table des matières

• Résumé
• 1.0 Introduction
• 2.0 Une politique canadienne de gestion intégrée
  • 2.1 Contexte législatif
  • 2.2 Le concept
  • 2.3 Les principes
• 3.0 Cadre opérationnel pour la gestion intégrée
  • 3.1 Le modèle de gouvernance
    • 3.1.1 La gestion intégrée par la collaboration
    • 3.1.2 La gestion intégrée par la cogestion
  • 3.2 La gestion par zone
    • 3.2.1 Les zones étendues de gestion des océans (ZÉGO)
    • 3.2.2 Zones de gestion côtières (ZGC)
  • 3.3 Organismes de gestion intégrée
  • 3.4 Le processus de planification de la gestion intégrée
• 4.0 Conclusion
• Annexe 1 : La Loi sur les océans : un cadre législatif pour la gestion intégrée
• Annexe 2 : Glossaire

Résumé

Les estuaires, les côtes et les océans sont au cœur d’une importante activité économique et font partie intégrante de la culture et de l’identité du pays. Le littoral du Canada est le plus étendu au monde et ses fonds marins représentent une surface équivalente aux deux tiers de celle de sa masse terrestre. Les océans supportent la pêche commerciale, récréative et autochtone, l’exploration et le développement pétrolier et gazier, les loisirs et le tourisme maritimes, l’aquaculture, la navigation et le transport, ainsi que diverses autres utilisations économiques qui contribuent quelque 20 milliards de dollars par année à l’économie du Canada. Les océans supportent également les industries de haute technologie et pharmaceutique, des possibilités d’exploitation minière et la recherche scientifique et technique.

La Loi sur les océans demande au ministre de Pêches et Océans de diriger et de favoriser l’élaboration d’une stratégie nationale de gestion des océans qui servira de guide à la gestion des écosystèmes estuariens, côtiers et marins. La Stratégie sur les océans du Canada fournit le cadre stratégique général essentiel aux politiques et programmes maritimes canadiens, un cadre qui repose sur les principes de développement durable, de gestion intégrée et de précaution. Le principal mécanisme de gouvernance de la Stratégie consiste à appliquer ces principes à travers l’élaboration et la mise en œuvre de plans de gestion intégrée.

Le Cadre stratégique et opérationnel pour la gestion intégrée des environnements estuariens, côtiers et marins au Canada est un document de travail destiné à la communauté maritime. Il a pour but de stimuler le débat sur les méthodes de gestion intégrée en définissant les stratégies dans un contexte législatif, en même temps que ses concepts et ses principes. Le document se veut également un cadre opérationnel pour la gouvernance, la gestion par zone, la conception des organismes de gestion et les modes de planification susceptibles d’être utilisés.

Cadre stratégique

Les activités marines et non marines ont un impact sur les eaux côtières et marines. La pêche intensive, la navigation et la pollution terrestre ont un impact sur le littoral et les eaux océaniques. Une méthode de gestion intégrée des activités maritimes, requiert de tenir compte de l’impact potentiel des diverses activités sur le plan écosystémique. La gestion intégrée entraîne la création d’organismes consultatifs qui prennent en compte la conservation et la protection des écosystèmes tout en fournissant des occasions de création de richesses dans les économies et les communautés maritimes. En outre, elle réunit les aspects environnementaux, économiques et sociaux en planifiant en fonction de l’utilisation durable.

Cadre législatif

En adoptant sa Loi sur les océans en 1997, le Canada devenait l’un des premiers pays au monde à s’engager par une loi à adopter une méthode globale de protection et de développement des eaux marines et côtières. Pour renforcer cette approche, la Loi préconise l’application à grande échelle de l’approche de précaution à la conservation, à la gestion et à l’exploitation des ressources marines. Elle reconnaît également les possibilités importantes offertes par les océans et leurs ressources en matière de diversification économique et de production de richesses au profit de tous les Canadiens, en particulier, des membres des communautés côtières. Pour réaliser ces engagements, la Loi demande au ministre des Pêches et des Océans de diriger et favoriser l’élaboration et la mise en œuvre de plans pour la gestion intégrée.

La notion de gestion intégrée

La notion de gestion intégrée implique la planification et la gestion globales des activités humaines afin de minimiser les conflits entre les utilisateurs, une approche coopérative qui ne peut être imposée à qui que ce soit et un processus de planification souple et transparent qui respecte les divisions existantes au sein de l’autorité constitutionnelle et ministérielle et qui n’abroge ni ne déroge aux droits Autochtones existants ou issus de traités.

Les principes de la gestion intégrée

Les principes directeurs de la gestion intégrée comprennent : la gestion écosystémique, le développement durable, l’approche de précaution, la conservation, le partage des responsabilités, la souplesse et l’inclusivité. Essentiellement, la gestion intégrée et sa planification relèvent d’une méthode simple et commune qui représente une façon moderne et qualitativement différente d’utiliser, de protéger et de conserver les eaux marines et côtières du Canada.

Le cadre opérationnel

L’approche canadienne de la gestion intégrée reconnaît que les objectifs de gestion et les pratiques en matière de planification doivent reconnaître que les écosystèmes sont imbriqués les uns dans les autres. En conséquence, le modèle de gouvernance proposé pour la gestion intégrée est basé sur la collaboration. Il implique que les décisions en matière de gestion des océans soient basées sur le partage de l’information, sur la consultation auprès des parties intéressées et sur leur participation consultative et gestionnelle au processus de planification. Il est également basé sur des accords institutionnels qui rassemblent tous les intervenants. Les participants prennent activement part à la conception, à la mise en œuvre et au suivi de l’efficacité des plans de gestion des côtes et des océans et les partenaires s’impliquent dans des accords sur des plans de gestion des océans en se chargeant de responsabilités, de pouvoirs et d’obligations spécifiques.

On reconnaît également que, dans certains cas, la gestion intégrée et sa planification peuvent être réalisées par le biais de la cogestion. Dans les régions où sont intervenus des accords sur les revendications territoriales, on préconisera la cogestion.

Organismes de gestion

Le cadre propose la création d’un organisme responsable de la gestion intégrée qui sera composé de représentants gouvernementaux et non gouvernementaux ayant des intérêts dans un espace marin donné. Bien que l’objectif ultime soit de créer des plans de gestion intégrée pour l’ensemble des eaux côtières, estuariennes et marines du Canada, à court terme la plannification de la gestion intégrée devra refléter l’intensité des activités marines, la capacité et l’intérêt des participants, à s’impliquer dans le processus.

Dans les zones côtières et marines caractérisées par des niveaux relativement faibles d’utilisation et d’impact humains, les organismes de gestion intégrée pourraient s’attacher davantage à mener des consultations auprès des intérêts locaux et à leur fournir de l’information. Dans de telles circonstances, l’organisme de gestion intégrée servirait surtout à faciliter le partage de l’information.

Compte tenu de l’accroissement de l’activité et des pressions humaines sur le milieu marin, d’autres accords auront pour but d’établir un équilibre entre les utilisations côtières et marines et les bénéfices sociaux et économiques maximums, tout en prenant soin de ne pas dépasser les seuils écologiques. Dans ce cas, des efforts importants seront déployés pour maximiser la participation de toutes les parties intéressées et créer un organisme de gestion intégrée dont le rôle consistera à fournir des avis aux autorités décisionnelles et à assurer également une part de responsabilité dans la mise en œuvre du plan de gestion une fois qu’il aura été endossé.

La planification

Le processus de planification de la gestion intégrée comprend six étapes interdépendantes :

1. Définition et évaluation d’une zone de gestion;
2. Mobilisation des parties intéressées concernées;
3. Élaboration d’un plan de gestion intégrée;
4. Approbation du plan;
5. Mise en œuvre du plan; et
6. Suivi et évaluation des résultats.

Ces étapes ne sont pas nécessairement linéaires et on constate généralement une tendance accrue à la gestion proactive à mesure que le processus évolue.

En résumé

Bien que l’objectif à long terme du Canada soit de développer un système de plans de gestion intégrée imbriqués pour toutes ses eaux marines, ainsi que d’y créer un réseau national de zones de protection marine, il est évident qu’il faut établir des priorités à court terme, ce qui peut être réalisé en passant de la gestion spécialisée d’une espèce ou d’une industrie à une méthode plus large et plus inclusive de gestion des ressources et des espaces marins.

Cette transition nécessite du temps, des ressources et des efforts, mais l’approche de la gestion intégrée finira par bénéficier à tous ceux qui utilisent les océans du Canada et qui en dépendent, en vue de les préserver pour les générations à venir.

1.0 Introduction

Océans du Canada

«D’un océan à l’autre» Le Canada se définit depuis longtemps par ses trois océans. Au 21e siècle, les eaux océaniques, côtières et estuariennes du Canada représentent une source importante d’activité économique, mais elles sont également une partie intégrante de la culture et de l’identité du pays. Le littoral du Canada est le plus étendu du monde entier et la zone de fonds marins sur laquelle s’étend sa juridiction représente les deux tiers de sa masse continentale.

Tous les Canadiens ont des liens avec les océans. Ceux-ci supportent la pêche commerciale et récréative, les pêcheries Autochtones, la prospection et le développement pétrolier et gazier, les activités récréatives et le tourisme, l’aquaculture, la navigation et les transports maritimes, ainsi qu’une variété d’activités économiques qui contribuent directement quelque 20 milliards de dollars par année à l’économie canadienne. Ils supportent également une large gamme d’autres activités ou utilisations, notamment des industries de haute technologie et pharmaceutiques, des possibilités d’exploitation minière, la recherche scientifique et technique.

La conservation, basée sur une approche écosystémique, est d’une importance fondamentale au maintien de la diversité et de la productivité biologiques du milieu marin. Les écosystèmes marins du Canada regroupent une diversité remarquable d’espèces, y compris des espèces commerciales et non commerciales de poissons, des mammifères marins, des invertébrés et des plantes. Pour tous les Canadiens et pour le bien-être de la planète, il importe de prendre des mesures pour protéger à long terme l’intégrité et la biodiversité du milieu marin. En tant qu’intendant des eaux marines, le Canada doit faire tout son possible pour protéger le milieu marin des pressions croissantes exercées sur les écosystèmes par les activités marines et terrestres.

Gestion intégrée

La Loi sur les océans demande au ministre de Pêches et Océans d’orienter et de faciliter la mise au point d’une stratégie nationale sur les océans destinée à servir de guide pour la gestion des écosystèmes estuariens, côtiers et marins du Canada. C’est pourquoi un document de travail intitulé Stratégie sur les océans du Canada a été élaboré pour fournir le cadre stratégique général des programmes et politiques du Canada en matière d’océans. La Stratégie est basée sur les principes du développement durable, de la gestion intégrée et de l’approche de précaution. L’application de ces principes par l’élaboration et la mise en œuvre de plans de gestion intégrée constitue le mécanisme de gestion qui est au centre de laStratégie.

Le présent document, intitulé Cadre stratégique et opérationnel pour la gestion intégrée des environnements estuariens, côtiers et marins au Canada, a pour but d’expliquer comment Pêches et Océans Canada s’acquitte de ses responsabilités en matière de gestion intégrée au titre de la Loi sur les océans et de la Stratégie sur les océans du Canada. Il doit promouvoir la discussion entre les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux, les autorités Autochtones et le grand public. Ce document reflète également les leçons tirées par les autorités fédérales, provinciales, Autochtones et régionales qui se sont déjà impliquées dans la gestion intégrée. Il tente de dresser les grandes lignes d’un cadre politique et opérationnel à partir duquel les gouvernements, les groupes communautaires et autres intervenants pourront orienter leurs efforts de coopération dans le but de faire progresser le développement durable et la protection des océans.

Le principal objectif de la gestion intégrée est le développement durable des océans et de leurs ressources. Pour y parvenir, il faut adopter une méthode de gestion qui préserve l’intégrité ou la santé des écosystèmes marins, qui permet de régler les conflits entre les utilisateurs et qui tient compte de l’impact cumulatif des divers types d’activités à l’intérieur de l’espace océanique. Le cadre stratégique et opérationnel pour la gestion intégrée des environnements estuariens, côtiers et marins du Canada définit un thème général intégrant des plans pour tous les océans du Canada. Il est suffisamment souple pour permettre l’adaptation des plans à des configurations régionales spécifiques.

2.0 Une politique canadienne de gestion intégrée

L’intégration d’une approche de gestion des océans implique la prise en compte de l’impact potentiel d’une multitude d’activités sur le plan écosystémique. Les écosystèmes occupent un espace géographique, mais leurs frontières sont ouvertes et peuvent se déplacer avec le temps, se resserrant ou s’élargissant en réaction à des influences telles que l’invasion d’organismes venant d’autres écosystèmes, les changements climatiques mondiaux, qu’ils se situent à l’échelle du bassin océanique ou à l’échelle locale et, de façon de plus en plus répandue, l’impact humain. Tous les écosystèmes sont reliés à d’autres et s’y intègrent. Des écosystèmes locaux, comme les estuaires et les baies, sont des sous-ensembles d’écosystèmes plus grands et, en tant que tels, sont interdépendants. Des changements irréversibles dans les grands systèmes peuvent en contrepartie être déclenchés par des changements locaux.

Tout au long de l’histoire, les eaux marines et côtières ont supporté deux activités importantes : la pêche et le transport. Celles-ci sont toujours aussi vitales mais d’autres activités économiques et sociales y prennent de plus en plus d’importance, au Canada et dans d’autres parties du monde. Par exemple, l’aquaculture est une source de plus en plus importante de nourriture, du fait surtout que les stocks de poissons sauvages sont en baisse. De même, au large des côtes canadiennes, la prospection et le développement pétrolier et gazier sont une industrie en pleine croissance dans un certain nombre de régions. Pendant ce temps, les océans fournissent des possibilités d’activités récréatives et contribuent à faire du Canada l’une des principales destinations touristiques du monde. Toutes ces utilisations des océans contribuent substantiellement à assurer la prospérité de l’économie nationale et le gagne-pain de citoyens canadiens.

Au siècle dernier, les organismes responsables de la gestion des activités marines se préoccupaient généralement de la gestion d’une espèce ou d’une activité unique. Cette approche a favorisé une alternance de forte expansion et de récession qui a souvent eu pour conséquence d’épuiser des ressources précieuses et d’hypothéquer les options et les bénéfices futurs reliés à l’utilisation de ces ressources. Trop souvent, l’utilisation des ressources et les mesures de développement ont été gérées séparément, sans examen préalable complet des incidences à long terme, directes et indirectes, sur les plans social, économique et environnemental.

Les activités maritimes et terrestres ont une incidence sur nos océans et nos eaux côtières. La pêche intensive risque d’épuiser les stocks de poissons, ce qui affecterait non seulement l’industrie elle-même mais aussi les habitats et les écosystèmes dont ils dépendent. Le transport maritime peut perturber les aires de reproduction et d’alimentation, ainsi que la voie migratoire des mammifères marins. La pollution d’origine terrestre sous la forme d’effluents industriels, de ruissellement agricole et d’eaux usées, risque d’imposer des contraintes à l’écosystème des eaux où elle se déverse et d’avoir des incidences sur la santé humaine. De la même façon, le développement de la côte risque de modifier la nature du littoral — et ses processus naturels — et de compromettre le tourisme et la biologie de la zone.

Au 21e siècle, le défi de la gouvernance des océans est tout aussi ambitieux, car il doit instaurer des structures décisionnelles qui prennent en compte la conservation et la protection des écosystèmes, tout en fournissant, en même temps, des possibilités de création de richesses dans les économies et les communautés maritimes. C’est là le fondement de l’approche intégrée.

La Loi sur les océans est une solution originale au défi de la gouvernance des océans du fait de son engagement à appliquer trois principes importants au cœur de la Stratégie sur les océans du Canada que les États côtiers du monde entier tentent de mettre en œuvre :

• le développement durable des ressources marines;
• l’intégration de l’approche de précaution à toutes les opérations; et
• la gestion intégrée des ressources et des activités marines.

La gestion intégrée concilie les considérations environnementales, économiques et sociales en planifiant l’utilisation durable. Elle offre de nombreux avantages :

• Des cadres de gestion cordonnée des océans qui reposent sur un dialogue transparent et ouvert, de même que sur la souplesse, l’ouverture et la diversité, compte tenu de la gamme étendue de participants.
• Des processus de planification intégrée qui reposent sur les connaissances scientifiques et traditionnelles, sur un débat public enthousiaste, sur le suivi, l’évaluation et l’établissement de rapports.
• De nouvelles technologies et une compréhension des connaissances écologiques traditionnelles qui sont incorporées à cette approche.
• De nouveaux ensembles de données et de nouveaux types de relations qui favoriseront la génération de richesses et qui contribueront au règlement des différends.
• Des économies réalisées en raison de l’élargissement de la base cognitive, par la création de réseaux efficaces et la réduction des délais réglementaires.

La gestion intégrée appuiera le développement économique équilibré et diversifié de nos océans et de nos eaux côtières en protégeant leur santé, en préservant leur biodiversité et en maintenant leur productivité. Elle permettra également la concrétisation de ces richesses et de ces bénéfices par le biais de processus ouverts, aptes à instaurer la confiance et la crédibilité parmi les gouvernements, les organisations Autochtones, les communautés côtières et autres intervenants du domaine maritime. Ces processus auront pour effet d’équilibrer la protection des écosystèmes marins et le potentiel de développement économique par la gestion de l’incertitude et par un degré approprié de gestion du risque incluant des mesures de précaution. Ils serviront aussi à établir des seuils d’action prédéterminés, à promouvoir des investissements dans l’acquisition du savoir et à garantir les engagements pour la protection des zones d’importance vitale.

2.1 Contexte législatif

Le Canada est devenu un chef de file mondial en adoptant sa Loi sur les océans en 1997. Il s’est engagé légalement à adopter une approche globale de la protection et du développement de ses eaux marines et côtières.

En vertu du droit international, le Canada jouit de droits souverains sur ses eaux et, en contrepartie, il est responsable envers la communauté internationale de la saine gouvernance ainsi que de la protection et de la conservation du milieu marin. La Loi sur les océans définit le fondement juridique et politique de la planification et de la prise de décisions relatives à nos océans et à nos eaux côtières et reconnaît que nos trois océans font partie du patrimoine commun à tous les Canadiens. Elle engage le Canada à promouvoir la compréhension des océans, des processus océaniques, des écosystèmes marins et des ressources marines, ainsi qu’à favoriser le développement durable des océans et de leurs ressources. Elle affirme également que la conservation basée sur une approche écosystémique est d’une importance fondamentale pour la préservation de la diversité et de la productivité biologiques du milieu marin.

Pour renforcer cette approche, la Loi prévoit l’application à grande échelle de l’approche de précaution pour la conservation, la gestion et l’exploitation des ressources marines. Elle reconnaît également le potentiel considérable des océans et de leurs ressources pour la diversification et la génération des richesses dont profiteront tous les Canadiens, et en particulier les communautés côtières.

Pour respecter ces engagements, la Loi demande au ministre des Pêches et des Océans «… de diriger et de favoriser l’élaboration et la mise en œuvre de plans pour la gestion intégrée de toutes les activités ou mesures qui s’exercent ou qui ont un effet dans les estuaires et les eaux côtières et marines faisant partie du Canada ou sur lesquelles le droit international reconnaît à celui-ci des droits souverains. » (Annexe 1)

La Loi stipule également que, dans le cadre de la mise en œuvre de ces plans de gestion intégrée, le ministre des Pêches et des Océans :

• élabore et met en œuvre des politiques et des programmes spécifiques qui relèvent de sa responsabilité;
• coordonne les politiques et programmes relatifs aux océans relevant d’autres ministères, conseils et ou organismes du gouvernement du Canada;
• peut constituer des organismes de consultation ou de gestion (ou reconnaître des organismes existants);
• peut établir des directives, des objectifs, des critères, et des normes de qualité du milieu marin; et
• dirige et coordonne l’élaboration et la mise en œuvre d’un système national de zones de protection marines au nom du gouvernement du Canada.

La Loi sur les océans reconnaît que la gestion intégrée peut accroître l’efficacité d’initiatives de conservation et de protection marines telles que les zones de protection marines. Elle reconnaît également que la gestion intégrée permet de mettre en œuvre des mesures de contrôle de la santé des écosystèmes marins telles que l’application de normes relatives à la qualité du milieu marin.

Les mandats de plus de 23 ministères fédéraux ont des incidences sur les décisions et les politiques maritimes. La compétence provinciale et/ou territoriale et le règlement des revendications territoriales dans les régions situées à proximité des côtes reposent non seulement sur une étroite collaboration entre tous les niveaux de gouvernement mais aussi sur un engagement à adopter une méthode de gestion et un objectif communs. Dans tous les cas, Pêches et Océans Canada doit consulter, coopérer et collaborer avec les autres autorités fédérales, provinciales et territoriales, les autorités Autochtones affectées, les communautés côtières et autres qui sont directement touchées par les plans de gestion intégrée.

De par ses responsabilités et son expertise, Pêches et Océans Canada contribue au processus de gestion intégrée. En plus d’assumer son rôle d’administrateur des océans, Pêches et Océans Canada continue d’être responsable de la gestion éclairée des ressources halieutiques et de leurs habitats, de la sécurité marine et de la protection de l’environnement. Il fournit également des conseils et des connaissances scientifiques.

2.2 Le concept

La gestion intégrée est :

• une méthode globale de planification et de gestion des activités humaines qui assure leur compatibilité et qui tient dûment compte de tous les facteurs pour la conservation et l’utilisation durable des ressources marines et le partage de l’espace marin;
• une approche coopérative qui ne peut être imposée à qui que ce soit;
• un processus de planification souple et ouvert qui respecte les divisions établies de l’autorité constitutionnelle et ministérielle et qui n’abroge ni les droits existants des peuples Autochtones, ni les droits issus de traités, ou qui n’y déroge.

Un grand nombre d’éléments essentiels interviennent dans la gestion intégrée d’un océan ou d’une zone côtière :

• La planification sur la base des systèmes naturels et économiques plutôt que sur celle des limites politiques ou administratives seulement. Cela signifie que les plans de gestion intégrée peuvent s’étendre à plus d’une province ou d’un territoire ou même chevaucher des frontières internationales;
• La définition d’objectifs, d’indicateurs et de cibles et/ou mesures de gestion devant servir de jalons aux décideurs;
• La reconnaissance des interrelations entre les utilisations côtières et marines et leurs incidences possibles sur l’écosystème, de façon à surmonter la fragmentation inhérente à l’approche de la gestion sectorielle;
• L’intégration de la cueillette, de la recherche, de la synthèse des données et le partage de l’information, la communication et l’éducation, qui s’inscrivent dans toute la gamme des connaissances pertinentes devant être appliquées aux processus de planification et de prise de décision. Cela comprend en outre les études scientifiques et des connaissances traditionnelles et locales;
• La création d’un processus destiné à rassembler les parties touchées et intéressées, (autorités fédérales et provinciales, territoriales, régionales ou Autochtones, industries, communautés côtières, groupes environnementaux et citoyens);
• L’établissement d’un processus de planification concerté et coordonné incorporant les éléments essentiels de la gestion sectorielle, de façon à éviter de faire deux fois le même travail;
• Le recours à des structures de régie existantes ou la création de nouvelles qui tiennent compte de la multiplicité des intérêts et des conflits d’usagers et encouragent tous les gestionnaires de ressources à prendre en considération les incidences sociales, culturelles, économiques et environnementales de leurs décisions;
• L’analyse des incidences du développement, des utilisations incompatibles et de l’interrelation entre les processus physiques naturels et l’activité humaine, ainsi que la promotion de l’intégration et de l’harmonisation des activités sectorielles côtières et marines;
• L’identification de nouvelles possibilités de diversification et de création de richesses, d’élargissement des bases de connaissances, de support des réseaux d’information, de mise en valeur du potentiel, de la confiance et du respect chez les participants;
• La prise en compte des effets cumulatifs : la nécessité de comprendre et de prendre en considération le potentiel des activités humaines actuelles et de celles qui seront éventuellement approuvées et leurs effets cumulatifs associés;
• La mise en oeuvre de plans de gestion intégrée basés sur des techniques de gestion adaptée, ainsi que le suivi des résultats en fonction d’objectifs et de plans précis modifiés selon les conclusions tirées; et
• L’harmonisation des politiques et des mesures de planification, de gestion et de réglementation destinées à accroître l’efficacité des initiatives de développement et de conservation durables.

2.3 Les principes

La gestion intégrée est basée sur un certain nombre de principes communs

• Gestion écosystémique : La durabilité et la fonctionnalité écosystémiques sont de la plus haute importance. L’identification d’objectifs de gestion et de niveaux de référence écosystémiques orientera le développement et la mise en œuvre d’une gestion qui permettra de réaliser le développement durable.
• Développement durable : Les valeurs environnementales, économiques, sociales et culturelles sont prises en compte, de façon à satisfaire les besoins actuels sans compromettre pour autant la capacité des générations futures de satisfaire les leurs.
• Approche de précaution : Comme la Loi sur les océans la définit, l’approche de précaution consiste à «opter pour la prudence». Le document du gouvernement fédéral sur l’approche de précaution, intitulé «Une perspective canadienne sur l’approche préventive/le principe préventif», est plus détaillé. L’approche de précaution y est définie comme «une approche particulière de la gestion du risque qui touche principalement le développement d’options et de décisions de gestion. Elle est à la limite guidée par le jugement posé sur les valeurs et les priorités. L’orientation et l’assurance sont particulièrement nécessaires lorsqu’il y a un risque de dommages graves ou irréversibles, que l’incertitude scientifique est significative et qu’une décision doit être prise».
• Conservation : La protection, l’entretien et la réhabilitation des ressources marines, de leurs habitats et des écosystèmes porteurs.
• Devoir et responsabilité partagée : les gouvernements, les groupes Autochtones, les Canadiens, les communautés côtières, les industries ainsi que les personnes et organismes affectés par les ressources marines ou ayant un impact sur elles ont tous et toutes le devoir et la responsabilité d’appuyer le développement durable des ressources marines. Cette responsabilité prend une forme différente en fonction du contexte. Par exemple, la responsabilité individuelle diffère du devoir corporatif de l’utilisateur de la ressource. La responsabilité et l’imputabilité des autorités gouvernementales sont davantage officielles et issues du mandat. Les principes de la gestion intégrée sont compatibles avec les responsabilités et les juridictions existantes, y compris celles des autorités fédérales, provinciales, territoriales, Autochtones et locales.
• Souplesse : Les initiatives de mise en œuvre et de suivi de plusieurs autorités, organisations et intérêts différents sont mises en commun et orientées en fonction d’un ensemble conjointement défini de questions et d’objectifs; une série de processus législatifs et réglementaires et de mesures volontaires sont reliés et coordonnés, y compris ceux qui affectent les pêches, l’aquaculture, l’environnement, le transport, le pétrole et le gaz ainsi que l’utilisation des terres.
• Inclusivité : Les communautés côtières, les individus et les intérêts affectés par la gestion des ressources ou de l’activité marines devraient pouvoir participer à l’élaboration et à la mise en œuvre des décisions de gestion intégrée, car le but de cette approche est de permettre la réalisation des objectifs communs. Ainsi, toutes les parties intéressées et affectées orientent les décisions,à partir de la définition et de l’articulation des objectifs, jusqu’ à la planification, la mise en œuvre et l’évaluation.

La planification de la gestion intégrée est essentiellement une approche simple, fondée sur le bon sens, qui représente une façon moderne et qualitativement différente d’utiliser, de protéger et de conserver les océans et les eaux côtières du Canada. Sa mise au point et son application profiteront à tous les Canadiens. De plus, elle permettra au Canada de continuer à donner l’exemple sur le plan international en matière d’intendance des ressources marines.

3.0 Cadre opérationnel pour la gestion intégrée

3.1 Le modèle de gouvernance

3.1.1 La gestion intégrée par la collaboration

La gestion et la planification pour le développement durable seront basées sur des processus coopératifs impliquant des organismes de gestion intégrée dont la fonction évoluera avec le temps et selon l’étape en cours du processus de planification. Ces structures permettront d’équilibrer les utilisations côtières et marines de façon à maximiser la protection, à maintenir les initiatives de conservation et à remettre en valeur les écosystèmes marins et leurs ressources tout en multipliant les possibilités de retombées sociales, culturelles et économiques. À mesure que le processus évoluera, l’organisme de gestion intégrée, chargé initialement d’un rôle de consultation et d’information, pourra être amené à formuler des recommandations sur le développement du plan de gestion. Une fois que le plan de gestion aura été approuvé par les autorités mandatées, l’organisme de gestion intégrée pourra être chargé d’un rôle de «contremaître» pendant que le plan est mis en œuvre, que le suivi est entamé et que son efficacité est évaluée.

La coopération est le modèle de gouvernance préconisé pour la gestion intégrée. Elle s’inspire du Guide de cogestion élaboré par la Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie (1998). Au sens de la Loi sur les océans, l’approche coopérative comprend :

• les décisions sur la gestion des océans basées sur le partage de l’information, la consultation avec les parties intéressées et la participation consultative ou gestionnelle au processus de planification;
• les accords institutionnels qui réunissent les gouvernements, les groupes d’utilisateurs et autres groupes d’intérêts également responsables de la gestion, de la conservation et du développement économique des ressources;
• les systèmes de gestion où les gouvernements, les groupes d’utilisateurs et autres intéressés prennent une part active dans la conception, la mise en œuvre et le suivi de l’efficacité des plans de gestion côtière et marine;
• les accords institutionnels par lesquels les gouvernements, les groupes d’utilisateurs et autres intéressés adhèrent à des accords relatifs à des plans de gestion des océans leur conférant des responsabilités, des obligations et des pouvoirs spécifiques.

L’engagement à favoriser la participation la plus large possible des citoyens tous les niveaux de gouvernement, les groupes Autochtones, les intérêts institutionnels, sectoriels et communautaires, les organisations non gouvernementales, ainsi que le savoir est un élément fondamental de la gestion intégrée. L’objectif général consiste à créer des mécanismes de gouvernance qui encouragent une participation accrue des citoyens les plus touchés par les décisions.

Les participants au processus concerté de gestion intégrée

Autorités fédérales

L’efficacité du processus de planification de la gestion intégrée repose sur la participation d’autorités fédérales diverses chargées de responsabilités de gestion et de réglementation officielles pour entreprendre des activités dans la zone de gestion. Dans les eaux extracôtières, les responsabilités relatives aux océans des autorités fédérales comprennent le contrôle des transports et la sécurité de la navigation, la prévention de la pollution et les interventions, ainsi que la gestion des ressources biologiques et non biologiques. Les autorités fédérales sont responsables en grande partie des questions liées à la souveraineté et au commerce, au développement de l’industrie et à la santé humaine.

Autorités provinciales, territoriales et régionales

La participation des ministères, agences et conseils de gestion provinciaux et territoriaux est la clé du succès de la gestion intégrée, étant donné l’impact des activités terrestres sur le milieu marin et leurs responsabilités de gestion et de réglementation dans la zone de gestion. La participation des conseils de planification de l’utilisation des terres, des autorités de développement régional, des autorités provinciales, régionales et municipales responsables du contrôle de la pollution au processus de planification de la gestion intégrée est également essentielle. Les autorités responsables des décharges municipales et de la gestion et de la réglementation des activités terrestres telles que les pratiques et les contrôles agricoles sont déterminantes pour le succès de la gestion intégrée.

Organisations et communautés Autochtones

Les autorités et les organisations Autochtones seront des participants et des collaborateurs précieux dans de nombreux processus de planification de la gestion intégrée. Ces organisations détiennent des connaissances traditionnelles basées sur le rapport qu’elles entretiennent depuis toujours avec les océans, appliquent une approche d’ensemble, apparentée à l’approche écosystémique de la gestion de l’environnement, font preuve d’intérêt et d’engagement à l’égard des perspectives de développement économique des océans et ils ont légalement le droit de participer à la prise de décisions qui peuvent affecter leurs droits Autochtones et issus de traités.

Dans les régions où existent des droits Autochtones ou issus de traités, reconnus au titre d’une revendication territoriale réglée et où il y a déjà des organismes établis, l’approche de cogestion de la gestion intégrée s’appliquera dans le respect des conditions de la revendication réglée. Dans certains cas, les revendications touchant certaines ressources marines et terrestres n’ont peut-être pas encore fait l’objet d’un règlement, ce qui ajoute une dimension importante au processus de planification. La participation des Autochtones au processus de gestion intégrée sera sans préjudice à leurs revendications et ne remplacera pas les négociations sur les traités ou leur autonomie gouvernementale.

Industries et utilisateurs de ressources

Les participants du secteur économique et les associations industrielles qui les représentent sont un autre groupe clé dans le processus de gestion intégrée. Les industries clés sont celles qui exploitent directement la zone marine ou ses ressources, en l’occurrence les pêches, l’aquaculture, le pétrole et le gaz, le transport et le tourisme. Les aspects des activités terrestres affectant la zone de gestion peuvent impliquer toute une gamme d’autres industries telles que les industries manufacturières, forestières et agricoles. De plus, les nouvelles industries ou celles qui mènent de nouvelles activités dans la zone doivent s’engager au plus tôt.

Organisations non gouvernementales

Les groupes préoccupés par la conservation des valeurs écologiques, touristiques et culturelles de la zone doivent également participer dès le départ au processus de planification de la gestion intégrée. Il peut s’agir d’organisations locales, nationales et internationales.

Groupes communautaires

Dans les zones de gestion côtière, les groupes et les individus de la communauté locale joueront un rôle essentiel dans la compréhension de la zone de gestion et des problèmes. Le processus de planification et les initiatives connexes seront par le fait même adaptés à la zone et bénéficieront de l’expertise et des capacités développées «sur le terrain» pour la mise en œuvre, le suivi et la conformité du plan.

Milieux universitaire, des sciences et de la recherche

Des décisions de gestion judicieuses et efficaces ne peuvent être prises sans s’appuyer sur des connaissances scientifiques et, écosystémiques. Les chercheurs universitaires et, du governement spécialisés dans les domaines océanographiques, socio-économiques et stratégiques ont donc une importance fondamentale à cet égard. La communauté des scientifiques et des chercheurs peut faciliter la définition des limites d’une zone de planification; compiler, analyser et diffuser des connaissances sur les écosystèmes; identifier les fonctions et les composantes écosystémiques cruciales; concevoir des indicateurs et des activités de suivi; et faire rapport sur l’état des océans.

À mesure que se concrétisait le passage de la gestion spécifique par secteur ou activité à la gestion écosystémique, la communauté scientifique nationale et internationale a réagi en s’efforçant de mieux comprendre les écosystèmes en tant qu’entités dynamiques et d’examiner la façon dont s’additionnent les différents facteurs qui ont une incidence sur ces écosystèmes. Ils élaborent également des modèles prévisionnels qui seront utiles aux futurs gestionnaires des océans. L’intégration des connaissances scientifiques, traditionnelles et sociales.

Systèmes de gestion concertée

Les systèmes de gestion concertée évoluent de façon «pragmatique», en commençant par la compréhension de la gestion intégrée, l’engagement des parties intéressées et l’amélioration des consultations, pour aboutir à la création d’un organisme de gestion intégrée dont la fonction première est d’encourager l’échange d’informations et de conseiller les décideurs. La gestion concertée implique que les décideurs et ceux qui sont intéressés ou affectés par leurs décisions chercheront ensemble une solution respectant les intérêts de tous les intervenants. Bien que la création de richesses à partir des océans soit l’un des résultats visés, le maintien de la structure et des fonctions de l’écosystème demeure la priorité.

On peut tirer plusieurs avantages de la gestion concertée. Par exemple, elle ne portera aucunement atteinte à l’autorité légale des décideurs participants. Les juridictions administratives et juridiques seront respectées et les autorités réglementaires demeureront responsables et politiquement imputables de la mise en œuvre dans leurs juridictions. On reconnaît que les zones de gestion intégrée ne correspondent pas nécessairement aux unités administratives ou juridictionnelles, du fait qu’elles sont définies en fonction de l’écosystème. Les organisations existantes doivent donc faire preuve de souplesse.

Lorsque les autorités responsables participent pleinement à la gestion d’une ressource ou d’une activité, de concert avec les utilisateurs directs, la gestion est plus éclairée et la planification est plus efficace. En d’autres mots, la prise de décisions concernant les écosystèmes sera liée à la participation des autorités et des programmes fédéraux, provinciaux, territoriaux, Autochtones et locaux, qui contribuent leur expérience et leurs connaissances au processus. Bien que leur rôle, au début, soit d’informer et de conseiller, certains organismes pourront se charger de nouvelles responsabilités opérationnelles au fur et à mesure de la maturation des plans.

3.1.2 La gestion intégrée par la cogestion

Dans certains cas, la gestion et la planification intégrées peuvent tirer profit de la cogestion. Par exemple, cette structure sera utilisée pour élaborer et mettre en œuvre des plans de gestion intégrée dans des zones où les mesures législatives prévoient le partage des responsabilités de gestion. Un premier exemple, à cet égard, est celui des zones ayant fait l’objet d’accords sur des revendications territoriales. Dans ce cas, il sera préférable de mettre en œuvre le processus de gestion intégrée sur la base des structures créées en vertu de ces mêmes accords. Cependant, la prise de décisions et la mise en œuvre continueront de relever des autorités de cogestion existantes et de respecter les conditions du règlement de la revendication.

3.2 La gestion par zone

L’approche canadienne de la gestion intégrée reconnaît que les objectifs de gestion et les pratiques de planification doivent tenir compte du fait que les écosystèmes sont imbriqués les uns dans les autres. Les structures et les pratiques de gouvernance pour la gestion des ressources et des activités ne peuvent être dissociées du cadre écosystémique : les décisions sur l’utilisation des océans et des côtes sont prises en tenant dûment compte de l’impact écosystémique. Le cadre proposé pour la planification de la gestion intégrée doit couvrir tous les niveaux, des grandes zones étendues de gestion des océans aux zones de gestion côtières. D’autre part, toute une gamme de structures interdépendantes et emboîtées permettent un choix d’options pour les interventions à une échelle plus ou moins grande à l’intérieur de cet éventail.

L’objectif à long terme consiste à instaurer un système de grandes zones étendues de gestion des océans et de plus petites zones de gestion côtières pour toutes les eaux marines sous juridiction canadienne. Les premières initiatives porteront sur des zones qui sont actuellement soumises à des pressions humaines ou qui le seront bientôt.

Une fois adoptée, la gestion intégrée offrira des possibilités pour la création de richesses grâce à la protection d’environnements marins cruciaux et à la promotion de la pérennité des écosystèmes marins et côtiers. La gestion du développement durable reconnaît que la plupart des problèmes et des possibilités relieés aux océans ont leur source sur la terre ferme. La planification pour les océans doit intégrer les pratiques terrestres et atmosphériques ayant une incidence sur la qualité de l’eau, les cycles de vie des espèces marines et la vulnérabilité des communautés côtières aux dangers marins. Il faut pour cela intégrer les habitudes d’utilisation des terres dans les bassins versants des rivières et des ruisseaux qui alimentent les estuaires et les eaux côtières. La planification doit également inclure la construction, la gestion et la réglementation des infrastructures côtières urbaines.

Par conséquent, l’approche proposée en matière de gestion intégrée se base sur un cadre géographique imbriqué qui reflète les liens entre les écosystèmes. Il importe de noter que la planification doit répondre aux besoins des communautés locales et dépend de la somme des connaissances écologiques relatives à une région donnée. En même temps, les limites de l’écosystème ne correspondent pas nécessairement à celles qui ont été définies par les planificateurs car ces dernières ne tiennent pas compte des caractéristiques des processus écologiques. Par le fait même, la coordination des intervenants doit être mise en œuvre au niveau de la région plutôt qu’à celui d’une zone particulière.

Bien que l’objectif soit d’instaurer des plans de gestion intégrée pour toutes les eaux côtières, estuariennes et marines du Canada, dans de nombreux cas les structures institutionnelles mises en place pour gérer ces zones évolueront au rythme de l’intensité des usagers de l’océan et de la capacité et de l’intérêt des participants.

3.2.1 Les zones étendues de gestion des océans(ZÉGO)

Des objectifs de gestion écosystémique seront définis pour les zones étendues de gestion des océans. Comme le suggère leur nom, chacune des zones étendues de gestion des océans couvre une grande partie de l’un des trois océans du Canada ou de leurs zones côtières, s’étendant généralement des côtes jusqu’à la limite de la juridiction du Canada. Par exemple, la zone de gestion des océans de l’est de la plate-forme Scotian couvre plus de 325 000 kilomètres carrés de la côte de la Nouvelle-Écosse; le golfe du Saint-Laurent comprendrait une autre zone étendue de gestion des océans tout comme la mer de Beaufort, dans l’Arctique. À toutes fins pratiques, les limites seront établies selon un amalgame de considérations écologiques et de limites administratives. Cependant, dans tous les cas, les limites engloberont une zone assez grande pour servir de cadre approprié à une initiative de gestion en fonction des caractéristiques écosystémiques.

Des objectifs écosystémiques de gestion seront définis sur la base d’un accord commun entre les participants et serviront de balises de gestion pour l’élaboration de plans de gestion intégrée d’envergures diverses, englobés dans une grande zone de gestion des océans.

À l’intérieur de toute grande zone de gestion des océans, il faudra tenir compte d’un certain nombre d’aspects :

• Évaluation des caractéristiques écosystémiques qui devront être maintenues pour assurer la pérennité des fonctions naturelles de l’écosystème, ce qui impliquera la création d’objectifs écosystémiques relatifs au maintien des aspects de la structure et de la fonction de l’écosystème. Ces caractéristiques pourraient inclure :
  • a diversité des types d’écosystèmes
  • la diversité des espèces
  • la variabilité génétique au sein des espèces
  • la productivité des espèces directement touchées
  • la productivité des espèces écologiquement dépendantes
  • la structure et la fonction écosystémiques
  • la qualité de l’eau.

Les objectifs de gestion écosystémique sont établis pour les aspects structurels et fonctionnels d’un écosystème marin tels que la productivité, les espèces clés et les habitats vulnérables. Ils ne devraient pas faire l’objet de compromis puisqu’ils décrivent la condition physique, chimique ou biologique idéale de l’écosystème ou de l’une de ses composantes et assurent l’intégrité de l’écosystème. Ces objectifs peuvent également être exprimés comme des limites déterminant une condition écosystémique à éviter. Le débordement de ces limites déclenchera des interventions de gestion.

• Identification des habitats écologiquement vulnérables, des espèces marines et des caractéristiques spéciales nécessitant une protection adaptée, en particulier :
• l’identification de zones d’intérêt propices à la création de zones de protection marines (ZPM) par le gouvernement du Canada, y compris:
  • les ZPM créées au titre de la Loi sur les océans;
  • les aires nationales de conservation marine; et
  • les réserves marines de faune.
• Du point de vue de la Loi sur les océans, il faut tenir compte :
  • de la conservation et de la protection des ressources halieutiques commerciales et non commerciales, y compris les mammifères marins;
  • des espèces marines menacées ou en voie d’extinction, des habitats à caractère exceptionnel; et
  • des zones de diversité et de productivité biologiques élevées.
• Évaluation des utilisations existantes de l’espace marin et des possibilités économiques futures :
  • Les objectifs de la communauté, des citoyens et de l’industrie devraient être incorporés à la planification afin de générer des retombées socio-économiques et environnementales à long terme.
  • Questions de régie;
  • Questions d’allocation des ressources et de l’espace marins;
  • Accords sur des stratégies de gestion des différends; et
  • Évaluation des contrôles, des obstacles ou des divergences existants en matière de lois, de règlements et de politiques.

Dans la plupart des cas, Pêches et Océans Canada jouera un rôle de chef de file et coordonnera l’élaboration de plans de gestion intégrée adaptés aux grandes zones de gestion des océans. Cela s’explique principalement par le fait que le ministère est titulaire du mandat général en matière de gestion intégrée des océans, ainsi que des responsabilités de gestion dans les domaines des sciences, des poissons et de leurs habitats. Plusieurs questions d’intérêt maritime qui seront abordées sont clairement de la juridiction fédérale et nécessiteront la coordination départementale des politiques et des programmes fédéraux dans l’élaboration et la mise en œuvre des plans. Pêches et Océans Canada facilitera et coordonnera également la participation des gouvernements provincial, territorial et Autochtones établis en vertu de revendications territoriales qui ont des autorités spécifiques dans ces zones.

Ces plans fourniront également un cadre propice à la coordination par Pêches et Océans Canada du développement d’un réseau national de zones de protection marines au nom du gouvernement du Canada. La création d’un réseau coordonné d’aires nationales de conservation marine (Patrimoine Canada),de réserves marines de faune (Environnement Canada) et de zones de protection marines (Pêches et Océans Canada) contribuera à fournir le niveau nécessaire de protection pour les habitats à caractère exceptionnel et pour les ressources vulnérables identifiées à l’intérieur des grands écosystèmes.

Bien que les zones étendues de gestion des océans visent surtout les questions de développement écosystémique et économique à grande échelle, elles fournissent également le cadre où s’imbrique un réseau de zones plus petites de gestion côtière.

3.2.2 Zones de gestion côtières (ZGC)

Dans le cas des zones de gestion côtières, il importe principalement de connaître leur relation avec les eaux et la masse continentale adjacentes ainsi qu’avec la zone étendue de gestion des océans dans laquelle elles s’imbriquent. De la même façon, les plans de gestion des eaux marines doivent tenir compte des communautés côtières qui en font partie.

Les zones de gestion côtières permettront aux communautés de jouer un rôle plus dynamique dans les questions ayant des incidences sur leur avenir en jumelant les capacités locales et les priorités en matière de développement aux possibilités et aux capacités d’absorption de l’écosystème local. Les questions relatives à l’économie locale, y compris les pêches côtières, les sites d’aquaculture, les ports et autres installations de transport, ainsi que l’écotourisme et le tourisme conventionnel peuvent toutes s’avérer des questions prioritaires.

Logiquement, les objectifs de gestion écosystémique identifiés à l’échelle des zones étendues de gestion des océans devront se refléter dans les directives et les objectifs en matière de qualité du milieu marin spécifiques aux zones de gestion côtières. Lorsque l’intégrité de l’écosystème marin de la zone de planification est davantage menacée, les directives et les objectifs en matière de qualité du milieu marin définis pour les zones de gestion côtières peuvent être plus rigoureux que les objectifs écosystémiques définis à l’échelle de la zone étendue de gestion des océans.

Une préoccupation importante pour le processus de gestion intégrée dans les zones de gestion côtières est l’impact des activités terrestres qui peuvent engendrer une pollution marine et une dégradation ou une modification de l’habitat. De plus, c’est surtout dans la zone côtière que les effets de l’utilisation des terres et des changements climatiques seront les plus perceptibles et où la planification et la gestion adaptée sont nécessaires pour résoudre les questions marines locales. Des programmes coopératifs comme le Programme d’action national pour la protection du milieu marin contre les effets des activités terrestres aident les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux à contrôler ou à réduire la pollution d’origine terrestre et à protéger les habitats côtiers ou à proximité du rivage. Ces programmes contribueront à faciliter et à orienter l’élaboration de plans de gestion intégrée dans les zones situées à proximité du rivage.

De nombreuses questions de gestion dont il faudra tenir compte dans ces zones relèvent des administrations provinciales, territoriales ou communautaires. Dans de nombreux cas, Pêches et Océans Canada jouera un rôle de facilitateur :

• en fournissant de l’information ainsi qu’un appui technique, et scientifique aux initiatives communautaires;
• en faisant en sorte que la planification s’inscrive dans le cadre du plan approprié de zones étendues de gestion des océans
• en servant de guide à l’application des principes de la Loi sur les océans; et
• en fournissant des conseils et un appui aux initiatives locales du renforcement des capacités.

Il ne faut pas sous-estimer le rôle que peuvent jouer les groupes communautaires et les organisations non gouvernementales lorsqu’ il s’agit de faire progresser le processus de gestion intégrée. Lorsque les organismes communautaires ou d’autres partenaires sont le plus à même de se charger de la collecte et la compilation des données, Pêches et Océans Canada peut faciliter leurs efforts en fournissant une expertise et un accès aux bases de données appropriées. Il est également possible de favoriser l’intendance des océans en encourageant la sensibilisation permanente, la recherche, un accès amélioré à l’information et des activités spécifiques sur le terrain.

Cependant, dans d’autres cas, le ministère pourrait prendre en charge l’élaboration du plan de gestion intégrée. Son rôle précis, dans chaque cas, dépendra des problèmes à résoudre, ainsi que de la volonté et de la capacité des intervenants locaux de jouer un rôle plus actif.

3.3 Organismes de gestion intégrée

La composition et le rôle spécifiques des organismes de gestion dépendra de l’ampleur de l’initiative, de la complexité des problèmes, des infrastructures locales et régionales, de la capacité du milieu, des conditions locales, des problèmes de gestion de la zone elle-même ainsi que du niveau d’intérêt.

Bien que l’objectif final consiste à établir des plans de gestion intégrée pour toutes les eaux côtières, estuarines et marines du Canada, dans bien des cas les structures institutionnelles mises en place pour la régie de ces zones ne pourront qu’évoluer au rythme de l’accroissement des utilisations de l’espace marin et en fonction de la capacité et de l’intérêt des participants.

En général, les organismes de gestion intégrée se composent de représentants gouvernementaux et non gouvernementaux qui ont des intérêts dans un espace marin prédéterminé et qui sont engagés dans le processus de gestion intégrée. Même sans l’aval ou la participation active de certaines parties intéressées, des mesures de gestion peuvent être mises en œuvre dans le cadre des juridictions existantes. Par exemple, les mesures de conservation nécessaires peuvent être appliquées sous l’autorité du ministre des Pêches et des Océans.

À mesure que le processus et le plan de gestion intégrée parvient à maturité, les réalisations progressives témoignent de la valeur du processus et facilitent l’implication d’autres participants.

Dans les régions côtières et marines où les activités et l’impact humains sont relativement faibles, les organismes de gestion intégrée peuvent se concentrer davantage sur les activités d’information et de consultation auprès intervenants locaux. Dans ces circonstances, l’organisme de gestion intégrée peut faciliter le partage de l’information et développer une vision, des buts et des objectifs communs pour une zone de gestion. Cet organisme aura pour but de formuler un plan d’action pour la gestion d’activités situées dans une zone géographique précise ou qui l’affectent. La plupart des initiatives de gestion intégrée au Canada et dans les autres pays côtiers ont mis l’accent sur ce type de structures.

Les autorités de programme et de réglementation participantes demeureront principalement responsables de la mise en œuvre des mesures, politiques et des programmes réglementaires, nécessaires à la concrétisation de résultats collectifs. Dans les cas où ces autorités disposent déjà de mécanismes ou d’organismes consultatifs, l’organisme de gestion intégrée leur fera suivre ses recommandations ou acceptera l’invitation de s’impliquer directement dans leur fonctionnement ou de participer à leurs mécanismes.

Dans ces conditions, la gestion intégrée a l’avantage d’offrir un moyen d’intégrer des informations scientifiques sur le milieu marin en vue d’en améliorer la compréhension chez les membres de la communauté, les parties intéressées et les représentants gouvernementaux. Cette information permettra une meilleure compréhension de :

• l’importance de l’espace marin avoisinant et des menaces au milieu marin;
• l’élaboration par la communauté de plans permettant de profiter des bénéfices économiques et sociaux de la zone marine;
• la conception de plans d’intendance communautaires et corporatifs pour prendre en main ou corriger la dégradation de l’environnement;
• l’élaboration, par les organismes gouvernementaux, de plans de gestion des sources de pollution non marines et de la dégradation des habitats marins.

Dans ce type d’arrangement de planification, Pêches et Océans Canada fournit les connaissances scientifiques sur le milieu marin et facilite l’intégration des connaissances scientifiques, sociales et traditionnelles des utilisateurs. Le ministère doit également agir comme facilitateur du processus de planification de la gestion intégrée, qui nécessite la participation des ministères fédéraux et des autres niveaux de gouvernement. Dans ce contexte, la gestion intégrée peut impliquer l’application par les autorités locales de programmes fédéraux ou autres, nouveaux ou déjà existants.

Ce type d’arrangement étant normalement associé aux zones de gestion des eaux côtières, le ministère devra également fournir les mécanismes de couplage nécessaires entre la planification d’une zone de gestion intégrée et la zone plus étendue de gestion des océans à l’intérieur de laquelle est imbriqué le plan côtier.

À mesure que s’accentuent les activités et les pressions humaines sur le milieu marin, d’autres arrangements peuvent être créés afin d’établir un meilleur équilibre entre les utilisations côtières et marines, de façon à maximiser les retombées sociales et économiques tout en se gardant de franchir les seuils écologiques. Dans ces circonstances, des efforts substantiels devront être investis pour maximiser la participation de tous les intervenants et pour instaurer un organisme de gestion intégrée dont les rôles consisteront à fournir des avis aux décideurs et à assurer également une part de responsabilité dans la mise en œuvre du plan de gestion une fois qu’il aura été endossé. Par exemple, l’organisme de gestion intégrée pourra être créé et officialisé par une série d’accords avec les autorités mandatées afin d’être en mesure d’entreprendre une démarche de planification coopérative et de mettre en œuvre certaines recommandations de l’organisme. Ce modèle d’organisme diffère des organismes consultatifs existants qui engagent les participants dans le processus et qui attribuent des rôles spécifiques à l’organisme dans la zone de gestion. L’adhésion de participants clés à un plan de gestion pourrait aboutir au même résultat.

Dans certains cas précis, les organismes de gestion intégrée peuvent être chargés de responsabilités et de rôles additionnels. Par exemple, ils pourraient être chargés de la responsabilité d’une tâche précise telle que l’acquisition, la gestion et la diffusion de données ou le traitement des permis en vertu d’accords précis. Toutefois, ces accords n’affecteraient pas la responsabilité en dernier ressort de l’organisme réglementaire dûment mandaté.

3.4 Le processus de planification de la gestion intégrée

Le processus de planification de la gestion intégrée implique six étapes interdépendantes :

1. définition et évaluation de la zone de gestion;
2. mobilisation des parties intéressées;
3. élaboration d’un plan de gestion intégrée;
4. approbation du plan par les autorités responsables;
5. mise en œuvre du plan; et
6. suivi, évaluation et révision des résultats.

Le déroulement de ces étapes n’est pas nécessairement linéaire mais il reflète l’évolution du processus vers sa maturité. Le processus de gestion intégrée, tel que décrit ici, regroupe toutes les étapes de la planification à grande échelle de la gestion intégrée. Ces fonctions ne seront pas toutes assumées par l’organisme de gestion intégrée dont les fonctions premières consistent à développer la vision et à encourager l’échange d’informations.

Les cycles itératifs et les boucles de rétroaction à travers les six étapes sont en soi des attributs importants du processus de planification. Ces boucles permettent au plan et aux activités de gestion intégrée d’être adaptés aux besoins en fonction de la nature dynamique de l’écosystème et/ou des utilisations humaines de l’écosystème. La gestion adaptée est un élément déterminant du processus de planification de la gestion intégrée, de l’évaluation et la définition de la zone de gestion par la mise en œuvre, le suivi et l’établissement de rapports.

Étape 1 : Définition et évaluation de la zone de gestion

La définition de la zone de gestion est le point de départ du processus de planification de la gestion intégrée. Cette zone doit être basée sur des considérations écologiques, économiques et sociales. Pour assurer le succès du processus, ces considérations doivent être proportionnelles à une zone de gestion définie, facile à gérer, et qui reflète les responsabilités et les juridictions des autorités de gestion existantes.

La définition de la zone de gestion à laquelle s’appliquera le plan de gestion intégrée implique l’identification des écosystèmes concernés et les objectifs pertinents de gestion écosystémique. Elle inclut également l’identification et la portée des questions et des priorités qui doivent faire l’objet d’un processus de planification et les intervenants et les parties qui doivent être impliqués. En outre, cette phase du processus comprend l’identification et l’évaluation de l’information et des connaissances disponibles, y compris les connaissances scientifiques et traditionnelles. Un des aspects importants de cette phase est d’assurer que toutes les parties en cause aient accès à l’information, c’est-à-dire :

• une évaluation de la richesse actuelle de l’écosystème et de sa base de ressources;
• la considération des usagers écologiques, sociaux et économiques; et
• les pressions et les problèmes associés aux activités humaines existantes ou potentielles.

Le bien-fondé de la planification de la gestion intégrée variera en fonctions de critères régionaux ou locaux. Dans certains cas, la gestion intégrée peut être justifiée par des problèmes de gestion spécifiques comme des conflits d’usagers ou la dégradation écologique ou encore, dans d’autres cas, elle peut découler de l’intérêt de la communauté et d’un engagement visant à améliorer la gestion d’une zone marine locale.

Outre les problèmes et les activités directement pertinents, le processus de planification de la gestion intégrée doit être lié à un contexte de gestion plus large. Par exemple, les considérations retenues pour les zones de gestion côtières doivent inclure leurs interrelations avec les activités terrestres et les régimes de gestion, ainsi que celle entre la gestion des eaux côtières adjacentes et les grandes zones marines dans lesquelles elles sont imbriquées, de la même façon que les communautés côtières sont imbriquées dans les zones étendues de gestion des océans.

Étape 2: Mobilisation

La gestion intégrée nécessite la participation d’un ensemble de parties dotées d’un rôle décisionnel ou possédant un intérêt ou des connaissances spécifiques à la zone de gestion. Généralement, ces parties comprennent :

• des autorités de gestion nationales, régionales et locales;
• des communautés et des organisations Autochtones;
• des industries côtières et marines et des groupes d’usagers des ressources;
• des organisations non gouvernementales;
• des groupes communautaires;
• des individus; et
• la communauté des universitaires, des scientifiques et des chercheurs.

L’identification des principaux intérêts fournit la base nécessaire à l’élaboration d’un processus de mobilisation initial pour l’échange d’informations. Il s’ensuit une compréhension partagée et un dialogue sur les enjeux, les objectifs et les options du processus de planification de la gestion intégrée. En plus de la conscientisation et de l’élaboration d’une approche de planification coopérative, cette phase marquera le début du processus de définition des rôles, des responsabilités et des engagements pragmatiques de toutes les parties intéressées au sein du gouvernement ou à l’extérieur.

Cette étape peut également inclure la création d’un organisme de gestion intégrée doté d’un mandat convenu, d’effectifs et de règles de fonctionnement. Il est également possible de créer des sous-comités ou des groupes de travail techniques. À mesure qu’évolue le processus de planification de la gestion intégrée, il devient important de continuer à favoriser la constitution de groupes d’appui et d’impliquer des intervenants clés qui, à l’origine, n’en faisaient pas nécessairement partie. En plus d’assurer une processus aussi complet et englobant que possible, cette approche reconnaît que certaines initiatives de gestion sont impossibles sans la participation et le ralliement de tous les acteurs pertinents.

Étape 3: Élaboration du plan de gestion intégrée

Bien que le développement d’un plan de gestion intégrée pour une zone de gestion définie soit l’objectif ultime du processus, la création d’un processus coopératif consultatif et de planification est en soi une réalisation significative.

Certains aspects doivent être pris en considération lors de l’élaboration d’un plan de gestion intégrée.

1. La conception et l’examen rigoureux d’accords de travail coopératifs qui reflètent les responsabilités et les juridictions des organismes de gestion intéressés, les enjeux et les priorités pour la zone de gestion elle-même et les rôles et les activités des divers groupes d’intérêt dans le cadre du processus.
2. Une infrastructure et un processus de consultation inclusifs. Il existe divers modèles et diverses approches, notamment les organismes consultatifs multilatéraux, les organismes de décision et de gestion plus structurés et, dans certains cas spécifiques, les organismes de cogestion. Lorsque c’est possible, les structures et les processus de gestion existants seront incorporés au plan de gestion intégrée et utilisés pour la mise en œuvre.
3. La gestion intégrée ne remplace pas les processus sectoriels existants mais fournit plutôt une coordination, une cohérence et un équilibre d’ensemble à la gestion d’une zone côtière ou d’un océan. Cela peut impliquer la coordination des politiques gouvernementales, des approches réglementaires et des initiatives de gestion, l’instauration de couplages verticaux et horizontaux pour permettre des décisions plus coopératives et mieux équilibrées, ainsi que des mécanismes convenus pour le règlement des différends en appui à la planification et la prise de décisions consensuelles.
4. Il est important de définir les rôles et les responsabilités de toutes les parties à mesure qu’évolue le processus de gestion intégrée.
5. Les limites et paramètres de la zone de gestion peuvent être précisés à mesure que le processus évolue par la définition et l’affectation des caractéristiques écologiques, politiques/administratives et humaines de la zone. Ce processus servira également à établir un plan de réglementation et à identifier les juridictions et les processus de gestion existants de façon à déterminer les écarts, les chevauchements et les points litigieux.
6. Les synthèses et les évaluations écologiques peuvent contribuer à compléter les connaissances de base et permettre d’identifier les zones et les écosystèmes fragiles. Cela permettra également de définir des objectifs écosystémiques, des points de repère, des indicateurs et des mesures de gestion appropriés.
7. Le processus de planification permet d’identifier des zones de protection marines et contribue à la création d’un réseau national et international de zones protégées. La cartographie des activités humaines existantes et potentielles peut être utilisée de front avec les évaluations écologiques pour définir les menaces aux composantes écosystémiques, ainsi que pour évaluer les effets cumulatifs de l’activité humaine dans la zone. La compréhension spatiale et temporelle des activités humaines est également nécessaire pour traiter des questions d’usagers multiples et incompatible et contribuer à l’application d’outils de planification et de zonage des utilisations des océans.
8. Une vision comportant des objectifs stratégiques devant être utilisés comme base du développement du plan de gestion intégrée et de ses objectifs connexes est conditionnelle à la conception d’objectifs écosystémiques et socio-économiques, de stratégies et de mesures de gestion connexes et d’indicateurs mesurables pour assurer le suivi de la performance au fil du temps.
9. Le processus de planification de la gestion intégrée peut être utilisé si nécessaire pour définir et appliquer des normes relatives à la qualité du milieu marin.
10. Les conflits internes ou externes qui surgissent pendant le processus de planification doivent être réglés. Ces différends peuvent également survenir malgré le fait que l’objectif premier de la gestion intégré soit de planifier proactivement l’utilisation de l’espace marin afin d’éviter les conflits relatifs à son utilisation et de préserver l’intégrité de l’écosystème. L’utilisation de techniques de règlement des différends peut être nécessaire, notamment le partage d’information, la négociation et l’arbitrage. Les conflits peuvent être atténués par :
    • un processus décisionnel basé sur la connaissance afin de dissiper les malentendus;
    • la distribution d’informations factuelles et l’application de principes qui appuient la gestion intégrée;
    • la définition d’objectifs et de seuils de gestion écosystémique;
    • le développement de modèles prévisionnels permettant aux scientifiques d’évaluer les impacts cumulatifs de diverses activités avant même qu’ils se concrétisent;
    • l’identification d’habitats et de ressources uniques et vulnérables; et
    • l’intégration des connaissances naturelles, sociales et traditionnelles.
    Des initiatives d’intendance des océans et une de coopération interministérielle et intergouvernementale accrue permettront également de réduire les conflits relatifs à l’utilisation de l’espace marin.
11. Allouer suffisamment de temps pour l’élaboration du plan. Le processus peut prendre plusieurs années et l’échéancier doit être réaliste. En plus de donner à tous les participants aux accords de planification une chance adéquate d’exprimer leurs points de vue, le processus d’instauration de la confiance, de négociation, de compromis et de concertation doit également bénéficier d’un délai adéquat.
12. Encourager l’adoption de nouvelles orientations avant l’achèvement du plan. Tout au long de l’élaboration, les autorités de réglementation et les usagers actuels et futurs peuvent être encouragés à entreprendre la modification de leurs activités pour respecter les objectifs écosystémiques des zones étendues de gestion des océans et les objectifs relatifs à la qualité du milieu marin définis pour la zone de planification concernée. Cela pourrait signifier que plusieurs participants devront en référer aux autorités responsables ou à leurs clientèles respectives pour réévaluer les problèmes à la lumière de l’évolution du processus de planification.
13. Bien comprendre qu’il y aura un prix à payer pour les nouvelles façons de faire, même si, à long terme la planification intégrée des activités marines permet un accroissement de l’efficacité et de la rentabilité. De nombreux coûts sont impliqués dans la consultation, l’engagement public, l’élaboration de plans et le suivi. Des dépenses à long terme seront éventuellement allouées à la surveillance, à l’évaluation et à la modification du plan. En outre, les coûts des plans de développement et de mise en œuvre varieront en fonction du temps et de la géographie. Les coûts assumés par les participants seront liés à leurs responsabilités juridictionnelles.
14. Permettre aux participants d’obtenir un appui général, si nécessaire, avant l’approbation du premier projet de plan. Les participants fédéraux, tels que Pêches et Océans Canada, Transports Canada, Affaires indiennes et du Nord, par exemple, devront vraisemblablement obtenir l’autorisation politique ou réglementaire de certains éléments spécifiques du plan. Outre la participation de certains groupes et intervenants, il sera important que les responsables de l’élaboration du plan de gestion intégrée diffusent une information adéquate au public tout au long du déroulement du processus et qu’ils soient ouverts aux suggestions et à la consultation à toutes les phases.
15. Se rappeler que les détails d’un plan de gestion intégrée varieront d’une zone à l’autre. Le plan sera adapté aux caractéristiques environnementales et à la combinaison des utilisations marines existantes et proposées; il tiendra compte des politiques, des plans et des lois spécifiques à la zone et il pourra être présenté comme une série de mesures de gestion recommandées portant sur des utilisations précises de l’océan ou encore comme une zone identifiant des aires d’exploitation prioritaire des océans. Les plans auront cependant plusieurs éléments en commun :
    • zone de mise en œuvre définie;
    • structure et processus gestionnels;
    • objectifs de gestion de la zone (écosystémiques, sociaux et économiques);
    • mesures de gestion recommandées, y compris toute mesure de conservation reliée à la création de zones de protection marines;
    • mesures de suivi et d’évaluation de performance; et
    • arrangements institutionnels.
16. Enfin, il importe de reconnaître que certaines mesures de gestion nécessiteront un engagement à plus long terme. Bien que les plans doivent préconiser une mise en œuvre précoce de mesures telles que les initiatives volontaires d’information du public et d’intendance des océans, la mise en œuvre des codes de bonnes pratiques ou de mesures réglementaires immédiates, on peut perdre beaucoup en précipitant le processus participatif.

Étape 4 : Approbation du plan par les autorités responsables

L’un des principes clés de la gestion intégrée et de la planification veut que chacun des participants conserve ses prérogatives et ses responsabilités. Les ministères fédéraux, provinciaux et territoriaux ainsi que les autorités locales et Autochtones conserveront les responsabilités rattachées à leurs juridictions respectives. Ce qui fait la différence, c’est que tous les participants acceptent de s’acquitter de leurs responsabilités aux termes du plan.

Le plan de gestion intégrée est un accord aux termes duquel les initiatives sont conformes aux ententes intervenues dans le cadre du processus de planification. Les participants doivent non seulement rendre des comptes à leurs autorités ou à leurs clients respectifs mais également au processus lui-même. De plus, les participants sont responsables, pendant toute la durée du processus de planification, à l’égard des résidents des communautés de la zone de planification et de la région environnante, ainsi qu’envers l’ensemble du Canada, de leur gestion et du développement durable des ressources marines qui leur sont confiées.

Le projet de plan de gestion intégrée sera donc examiné et signé par l’autorité décisionnelle mandatée.

Étape 5 : Mise en œuvre du plan de gestion intégrée

La mise en œuvre d’un plan de gestion intégrée implique une volonté commune de respecter l’échéancier convenu pour chaque phase du plan. Les éléments clés du succès de la mise en œuvre sont :

• Les rôles de leadership et de facilitateur de l’organisme de coordination générale créé en vertu du processus de planification de la gestion intégrée;
• Les besoins appropriés en matière de financement, de temps et de ressources identifiés pour chacune des phases du plan;
• Des mécanismes de rapport appropriées pour assurer que les objectifs du plan sont atteints par chacun des participants. Dans certains cas, il sera approprié d’officialiser certains accords de coopération à l’appui du plan, y compris des protocoles d’entente interministériels, des initiatives de recherche conjointes et des processus d’orientation pour superviser le plan;
• L’instauration de mécanismes et de capacités propres à assurer la conformité avec les objectifs du plan. Souvent, cela pourra se faire à l’aide de programmes existants de suivi et de mise en œuvre, tels que ceux qui existent pour la conservation et la protection des pêches, les opérations de défense maritimes ou pour la prévention de la pollution marine. Les organismes spécialisés dans la surveillance, le suivi et le contrôle marins peuvent contribuer substantiellement au processus de gestion intégrée par la polyvalence et la coordination de leurs initiatives pour traiter toute la gamme des exigences de mise en œuvre dans la zone de gestion;
• L’intégration des rôles importants de l’industrie et de l’ensemble de la communauté maritime dans le processus. Les initiatives communautaires de surveillance côtière, les codes de conduite de bonnes pratiques et autres initiatives de gestion sont des exemples de ce type d’activités. Toute une gamme d’activités éducatives ou de renforcement des capacités peuvent également être utilisées pour faire avancer le processus et pour appuyer divers éléments du plan.

Il importe de répéter que les participants au processus de planification de la gestion intégrée devront utiliser leurs ressources et leurs pouvoirs respectifs pour atteindre les objectifs du plan, ce qui peut justifier l’application de certaines mesures de gestion spécifiques associées aux objectifs et aux points de décision définis ou la nécessité de surveiller l’efficacité des mesures de gestion en assurant le suivi des indicateurs écosystémiques relatifs à ces objectifs et à ces points critiques. Dans d’autres cas, le gouvernement devra peut-être s’engager à modifier certaines politiques sectorielles, certaines approches de gestion ou certains règlements. Il sera peut-être également nécessaire que l’industrie et les utilisateurs de ressources remettent en question leurs plans de développement et d’exploitation pour se conformer aux objectifs convenus pour la zone de gestion.

Des règlements pourraient également être créés au titre de la Loi sur les océans pour corriger d’éventuelles brèches au niveau de la mise en application ou la réglementation relativement au respect légal des objectifs du plan. Enfin, les participants de la communauté scientifique et de recherche devront peut-être s’engager dans des projets de recherche coopératifs et interdisciplinaires pour répondre à diverses questions inhérentes aux enjeux en matière de gestion des océans.

Étape 6: Suivi, évaluation, production de rapports et révision du plan de la gestion intégrée

La gestion intégrée est un engagement à long terme. Une fois le plan mis en œuvre, il doit faire l’objet d’un suivi qui permettra de prendre les mesures appropriées pour assurer que le processus reste sur la bonne voie. L’évaluation des résultats mesurés par rapport à des objectifs spécifiques est un volet indispensable du processus de gestion, de même que l’application de mesures correctives lorsque nécessaire.

Une composante essentielle du processus de planification de la gestion intégrée est la création d’un cadre pratique d’évaluation du rendement qui permettra de faire le bilan les résultats. Un tel cadre permet également d’évaluer les initiatives en fonction des cibles et des objectifs et doit coupler les mesures de gestion nécessaires à ceux qui détiennent l’autorité nécessaire pour les mettre en œuvre, les surveiller et/ou les faire appliquer. Les résultats doivent être clairement communiqués à tous les partenaires pour maintenir leur engagement et leur compréhension des progrès. Cette rétroaction devrait inclure des rapports de rendement réguliers sur les objectifs écosystémiques, institutionnels et socio-économiques, des indicateurs de rendement, ainsi que les initiatives de gestion dans le cadre du plan.

Ces rapports de rendement et les résultats des activités de suivi de la qualité du milieu marin fourniront également les données nécessaires pour établir des rapports périodiques sur l’état de l’océan à l’intérieur des limites de la zone de planification et pour d’autres espaces marins du Canada.

Le suivi, l’évaluation et la révision du plan sont la force motrice qui fait avancer le processus cyclique de la gestion intégrée. Un examen régulier du plan est nécessaire afin de confirmer son bon fonctionnement et de déterminer si de nouveaux facteurs significatifs doivent y être incorporés. Il est possible qu’on doive modifier le plan à la lumière d’une meilleure compréhension de l’écosystème, de pressions croissantes ou cumulatives des usages des océans, ou de l’implantation de nouvelles industries telles que l’aquaculture ou le développement pétrolier et gazier. Dans un processus de gestion adaptée, diverses composantes du plan de gestion intégrée devront éventuellement être revues à la lumière des conclusions et des recommandations émanant des activités de suivi et d’examen.

4.0 Conclusion

Bien que l’objectif à long terme du Canada soit de mettre au point un système de plans de gestion intégrée pour l’ensemble de ses eaux marines et d’y implanter un réseau de zones de protection marines, il est évident qu’il est nécessaire de définir un ensemble de priorités à plus court terme.

Il faut d’abord régler certaines questions importantes. Le passage de la gestion d’espèces uniques ou d’industries individuelles à une méthode plus inclusive de gestion de nos ressources et de notre espace marins n’est réalisable que par l’investissement de temps, de ressources et d’énergies de la part de tous les intervenants. Il faut donc un investissement substantiel en termes de renforcement des liens et de la confiance, ainsi que de mise en valeur du potentiel, de la part des gouvernements, des peuples Autochtones, ainsi que de l’industrie, des groupes environnementaux et communautaires.

Le rôle de Pêches et Océans Canada en matière de gestion intégrée n’est pas prescriptif. Il consiste plutôt à orienter et à faciliter la gestion intégrée, conformément à son mandat juridictionnel. Dans les zones extracôtières, le ministère, à l’instar d’autres autorités fédérales, aura un rôle accru à jouer en orientant l’élaboration de plans de gestion intégrée en collaboration avec d’autres intervenants nationaux et internationaux. Dans les zones riveraines ou côtières, il jouera plus souvent un rôle de participant ou de facilitateur, en tant que partie ayant un intérêt et une responsabilité en vertu de son mandat envers la gestion durable du milieu marin.

Annexe 1 : La Loi sur les océans : un cadre législatif pour la gestion intégrée

La Loi sur les océans définit les zones marines du Canada en termes d’eaux intérieures, de mer territoriale, de zone contiguë, de zone économique exclusive et de plateau continental. À l’intérieur des limites des eaux intérieures et de la mer territoriale, toutes les lois canadiennes s’appliquent. À l’intérieur des eaux marines et de la mer territoriale, le Canada jouit de droits souverains aux fins de l’exploration, de l’exploitation, de la conservation et de la gestion des ressources naturelles, biotiques ou non biotiques. Cela s’applique aux eaux, au plancher océanique et du sous-sol. Dans cette zone, le Canada a également juridiction sur les recherches marines et la protection et la préservation du milieu marin. Sur le plateau continental, le Canada a le droit d’explorer et d’exploiter les ressources non biotiques du plancher océanique et du sous-sol, ainsi que celui d’en exploiter les ressources biotiques sédentaires.

La section 30 stipule que la Stratégie nationale sur les océans doit reposer sur les principes suivants :

• le développement durable, c’est-à-dire le développement qui permet de répondre aux besoins actuels sans compromettre la possibilité pour les générations futures de satisfaire les leurs;
• la gestion intégrée des activités qui s’exercent dans les estuaires et les eaux côtières et marines faisant partie du Canada ou sur lesquelles le droit international reconnaît à celui-ci des droits souverains; et
• l’approche de précaution, c’est-à-dire pécher par excès de prudence.

La section 31 prévoit que le ministre [de Pêches et Océans],

en collaboration avec d’autres ministres et organismes fédéraux, les gouvernements provinciaux et territoriaux et les organisations Autochtones, les collectivités côtières et les autres personnes de droit public et de droit privé intéressées, y compris celles constituées dans le cadre d’accords sur des revendications territoriales, dirige et favorise l’élaboration et la mise en œuvre de plans pour la gestion intégrée de toutes les activités ou mesures qui s’exercent ou qui ont un effet dans les estuaires et les eaux côtières et marines faisant partie du Canada ou sur lesquelles le droit international reconnaît à celui-ci des droits souverains.

La section 32 prévoit que le ministre, en vue de la mise en œuvre des plans de gestion intégrée :

• élabore et met en œuvre des orientations et des programmes dans les domaines de compétence qui lui sont attribués de droit;
• recommande et coordonne, la mise en œuvre d’autres orientations et programmes du gouvernement fédéral, relativement aux activités ou mesures touchant les eaux côtières ou marines;
• peut de sa propre initiative ou conjointement avec d’autres ministres ou organismes fédéraux ou d’autres personnes de droit public ou de droit privé, et après avoir pris en considération le point de vue d’autres ministres et organismes fédéraux, des gouvernements provinciaux et territoriaux et des organisations Autochtones, des collectivités côtières et des autres personnes de droit public et de droit privé intéressées, y compris celles constituées dans le cadre d’accords sur des revendications territoriales :
• constituer des organismes de consultation ou de gestion et, selon le cas, y nommer ou désigner des membres, ou
• mandater des organismes existants à cet égard;
• établir des directives, des objectifs et des critères concernant la qualité du milieu dans les estuaires et les eaux côtières et marines.

Selon les termes de la section 35 (2), pour la planification de la gestion intégrée [le ministre] dirige et coordonne l’élaboration et la mise en œuvre d’un système national de zones de protection marines au nom du gouvernement du Canada.

La section 40 stipule que le ministre des Pêches et des Océans, étant responsable des océans, ses pouvoirs et fonctions s’étendent d’une façon générale à tous les domaines de compétence du Parlement non attribués de droit à d’autres ministères ou organismes fédéraux et liés à des orientations, objectifs et programmes du gouvernement fédéral touchant les océans.

Annexe 2 : Glossaire

Approche écosystémique 

Approche de gestion qui reconnaît la complexité des écosystèmes et les interrelations entre leurs éléments constituants.

Cogestion 

Approche de gestion où la responsabilité de la gestion des ressources est partagée entre le gouvernement et les usagers.

Collaboration 

Approche de planification et de prise de décisions qui a pour but d’améliorer les relations et de rechercher des solutions propres à satisfaire le mieux possible les besoins et les intérêts de toutes les parties.

Consultation 

Mécanisme de participation qui permet de fonder la prise de décisions sur un plus grand nombre de contributions.

Écosystème 

Système de relations interactives entre les organismes (p. ex. transfert d’énergie) et entre les organismes et leur environnement physique (p. ex. habitat) au sein d’une unité géographique donnée.

Établissement d’un consensus 

Recherche d’un accord entre les organismes gouvernementaux, les groupes d’usagers et les communautés locales, par les échanges éclairés, la négociation et la participation du public, en vue de la prise de décisions.

Gestion écosystémique 

Gestion des activités humaines selon laquelle les écosystèmes, leur structure, leur fonction et leur composition sont maintenues à l’échelle spatiale et temporelle appropriée.

Gestion intégrée (GI) 

Processus continu selon lequel des décisions sont prises relativement à l’utilisation durable, au développement et à la protection des zones et des ressources côtières, estuariennes et marines. La GI tient compte de la corrélation entre les utilisations des côtes et des océans et les environnements qu’elles risquent d’affecter. La gestion intégrée a été conçue pour corriger la fragmentation inhérente à l’approche basée sur la gestion sectorielle. Elle analyse les implications du développement, les usages contradictoires et favorise le couplage et l’harmonisation de nombreuses activités.

Gestion sectorielle 

Approche de gestion selon laquelle diverses ressources (dans le contexte des océans, elles peuvent comprendre: les pêches, l’extraction de corail, le développement pétrolier et gazier, le tourisme) sont gérées indépendamment les unes des autres.

Intervenants 

Individus ou groupes d’individus particulièrement intéressés par une décision ou une zone spécifique. Dans le contexte de la gestion des océans, les intervenants peuvent inclure: les promoteurs pétroliers et gaziers, les pêcheurs, les exploitants de subsistance, les propriétaires hôteliers, les utilisateurs portuaires, les entrepreneurs aquacoles, les groupes environnementaux et les autorités gouvernementales et autres intérêts.

Objectif basé sur la qualité du milieu marin 

Valeur quantitative ou énoncé qualitatif décrivant la condition souhaitable d’un écosystème donné qui fait partie du domaine de planification d’une zone de gestion intégrée ou d’une zone de protection marine. Les objectifs en matière de qualité du milieu marin sont dérivés des données des évaluations plus larges comme les objectifs écosystémiques.

Objectif écosystémique 

Énoncé qualitatif ou numérique de la condition souhaitée d’un écosystème ou de l’une de ses composantes. Les objectifs peuvent être définis de façon plus ou moins détaillée, par exemple des objectifs théoriques qui définissent les conditions souhaitées, des objectifs quantifiables qui permettent le suivi et des objectifs opérationnels portant sur des mesures concrètes de mise en œuvre. Des objectifs écosystémiques seront définis pour les zones étendues de gestion des océans.

Prise de décisions participative 

Mécanisme de prise de décisions par lequel ceux qui sont investis de l’autorité nécessaire pour prendre les décisions et ceux qui seront touchés par ces décisions recherchent conjointement une solution permettant d’accommoder autant que possible les intérêts propres à toutes les parties intéressées. Le résultat visé par ce processus est une recommandation adressée aux autorités statutaires appropriées, sauf dans le cas d’une responsabilité attribuée, où le résultat visé de ce processus est une décision. La prise de décisions partagée n’entrave pas l’exercice du pouvoir discrétionnaire et n’affecte en rien l’autorité légale des gouvernements participants.

Responsabilité attribuée 

Attribution, à la suite d’un accord mutuel, d’une responsabilité précise en matière de prise de décisions. Les pouvoirs légaux conservent cependant toutes leurs responsabilités.

Renforcement des capacités 

Mise en valeur des compétences de la population et de la capacité des institutions à participer à la gestion des ressources par l’éducation et la formation.

Cat. no. Fs77-2/2002E-IN
ISBN 0-662-32087-5