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Le Cadre stratégique et opérationnel pour la gestion intégrée des environnements estuariens, côtiers et marins au Canada

Le Cadre stratégique et opérationnel pour la gestion intégrée des environnements estuariens, côtiers et marins au Canada

Le Cadre stratégique et opérationnel pour la gestion intégrée des environnements estuariens, côtiers et marins au Canada (PDF, 1.36 Mo)

Table des matières

3.0 Cadre opérationnel pour la gestion intégrée

3.1 Le modèle de gouvernance

3.1.1 La gestion intégrée par la collaboration

La gestion et la planification pour le développement durable seront basées sur des processus coopératifs impliquant des organismes de gestion intégrée dont la fonction évoluera avec le temps et selon l’étape en cours du processus de planification. Ces structures permettront d’équilibrer les utilisations côtières et marines de façon à maximiser la protection, à maintenir les initiatives de conservation et à remettre en valeur les écosystèmes marins et leurs ressources tout en multipliant les possibilités de retombées sociales, culturelles et économiques. À mesure que le processus évoluera, l’organisme de gestion intégrée, chargé initialement d’un rôle de consultation et d’information, pourra être amené à formuler des recommandations sur le développement du plan de gestion. Une fois que le plan de gestion aura été approuvé par les autorités mandatées, l’organisme de gestion intégrée pourra être chargé d’un rôle de «contremaître» pendant que le plan est mis en œuvre, que le suivi est entamé et que son efficacité est évaluée.

La coopération est le modèle de gouvernance préconisé pour la gestion intégrée. Elle s’inspire du Guide de cogestion élaboré par la Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie (1998). Au sens de la Loi sur les océans, l’approche coopérative comprend :

L’engagement à favoriser la participation la plus large possible des citoyens tous les niveaux de gouvernement, les groupes Autochtones, les intérêts institutionnels, sectoriels et communautaires, les organisations non gouvernementales, ainsi que le savoir est un élément fondamental de la gestion intégrée. L’objectif général consiste à créer des mécanismes de gouvernance qui encouragent une participation accrue des citoyens les plus touchés par les décisions.

Les participants au processus concerté de gestion intégrée

Autorités fédérales

L’efficacité du processus de planification de la gestion intégrée repose sur la participation d’autorités fédérales diverses chargées de responsabilités de gestion et de réglementation officielles pour entreprendre des activités dans la zone de gestion. Dans les eaux extracôtières, les responsabilités relatives aux océans des autorités fédérales comprennent le contrôle des transports et la sécurité de la navigation, la prévention de la pollution et les interventions, ainsi que la gestion des ressources biologiques et non biologiques. Les autorités fédérales sont responsables en grande partie des questions liées à la souveraineté et au commerce, au développement de l’industrie et à la santé humaine.

Autorités provinciales, territoriales et régionales

La participation des ministères, agences et conseils de gestion provinciaux et territoriaux est la clé du succès de la gestion intégrée, étant donné l’impact des activités terrestres sur le milieu marin et leurs responsabilités de gestion et de réglementation dans la zone de gestion. La participation des conseils de planification de l’utilisation des terres, des autorités de développement régional, des autorités provinciales, régionales et municipales responsables du contrôle de la pollution au processus de planification de la gestion intégrée est également essentielle. Les autorités responsables des décharges municipales et de la gestion et de la réglementation des activités terrestres telles que les pratiques et les contrôles agricoles sont déterminantes pour le succès de la gestion intégrée.

Organisations et communautés Autochtones

Les autorités et les organisations Autochtones seront des participants et des collaborateurs précieux dans de nombreux processus de planification de la gestion intégrée. Ces organisations détiennent des connaissances traditionnelles basées sur le rapport qu’elles entretiennent depuis toujours avec les océans, appliquent une approche d’ensemble, apparentée à l’approche écosystémique de la gestion de l’environnement, font preuve d’intérêt et d’engagement à l’égard des perspectives de développement économique des océans et ils ont légalement le droit de participer à la prise de décisions qui peuvent affecter leurs droits Autochtones et issus de traités.

Dans les régions où existent des droits Autochtones ou issus de traités, reconnus au titre d’une revendication territoriale réglée et où il y a déjà des organismes établis, l’approche de cogestion de la gestion intégrée s’appliquera dans le respect des conditions de la revendication réglée. Dans certains cas, les revendications touchant certaines ressources marines et terrestres n’ont peut-être pas encore fait l’objet d’un règlement, ce qui ajoute une dimension importante au processus de planification. La participation des Autochtones au processus de gestion intégrée sera sans préjudice à leurs revendications et ne remplacera pas les négociations sur les traités ou leur autonomie gouvernementale.

Industries et utilisateurs de ressources

Les participants du secteur économique et les associations industrielles qui les représentent sont un autre groupe clé dans le processus de gestion intégrée. Les industries clés sont celles qui exploitent directement la zone marine ou ses ressources, en l’occurrence les pêches, l’aquaculture, le pétrole et le gaz, le transport et le tourisme. Les aspects des activités terrestres affectant la zone de gestion peuvent impliquer toute une gamme d’autres industries telles que les industries manufacturières, forestières et agricoles. De plus, les nouvelles industries ou celles qui mènent de nouvelles activités dans la zone doivent s’engager au plus tôt.

Organisations non gouvernementales

Les groupes préoccupés par la conservation des valeurs écologiques, touristiques et culturelles de la zone doivent également participer dès le départ au processus de planification de la gestion intégrée. Il peut s’agir d’organisations locales, nationales et internationales.

Groupes communautaires

Dans les zones de gestion côtière, les groupes et les individus de la communauté locale joueront un rôle essentiel dans la compréhension de la zone de gestion et des problèmes. Le processus de planification et les initiatives connexes seront par le fait même adaptés à la zone et bénéficieront de l’expertise et des capacités développées «sur le terrain» pour la mise en œuvre, le suivi et la conformité du plan.

Milieux universitaire, des sciences et de la recherche

Des décisions de gestion judicieuses et efficaces ne peuvent être prises sans s’appuyer sur des connaissances scientifiques et, écosystémiques. Les chercheurs universitaires et, du governement spécialisés dans les domaines océanographiques, socio-économiques et stratégiques ont donc une importance fondamentale à cet égard. La communauté des scientifiques et des chercheurs peut faciliter la définition des limites d’une zone de planification; compiler, analyser et diffuser des connaissances sur les écosystèmes; identifier les fonctions et les composantes écosystémiques cruciales; concevoir des indicateurs et des activités de suivi; et faire rapport sur l’état des océans.

À mesure que se concrétisait le passage de la gestion spécifique par secteur ou activité à la gestion écosystémique, la communauté scientifique nationale et internationale a réagi en s’efforçant de mieux comprendre les écosystèmes en tant qu’entités dynamiques et d’examiner la façon dont s’additionnent les différents facteurs qui ont une incidence sur ces écosystèmes. Ils élaborent également des modèles prévisionnels qui seront utiles aux futurs gestionnaires des océans. L’intégration des connaissances scientifiques, traditionnelles et sociales.

Systèmes de gestion concertée

Les systèmes de gestion concertée évoluent de façon «pragmatique», en commençant par la compréhension de la gestion intégrée, l’engagement des parties intéressées et l’amélioration des consultations, pour aboutir à la création d’un organisme de gestion intégrée dont la fonction première est d’encourager l’échange d’informations et de conseiller les décideurs. La gestion concertée implique que les décideurs et ceux qui sont intéressés ou affectés par leurs décisions chercheront ensemble une solution respectant les intérêts de tous les intervenants. Bien que la création de richesses à partir des océans soit l’un des résultats visés, le maintien de la structure et des fonctions de l’écosystème demeure la priorité.

On peut tirer plusieurs avantages de la gestion concertée. Par exemple, elle ne portera aucunement atteinte à l’autorité légale des décideurs participants. Les juridictions administratives et juridiques seront respectées et les autorités réglementaires demeureront responsables et politiquement imputables de la mise en œuvre dans leurs juridictions. On reconnaît que les zones de gestion intégrée ne correspondent pas nécessairement aux unités administratives ou juridictionnelles, du fait qu’elles sont définies en fonction de l’écosystème. Les organisations existantes doivent donc faire preuve de souplesse.

Lorsque les autorités responsables participent pleinement à la gestion d’une ressource ou d’une activité, de concert avec les utilisateurs directs, la gestion est plus éclairée et la planification est plus efficace. En d’autres mots, la prise de décisions concernant les écosystèmes sera liée à la participation des autorités et des programmes fédéraux, provinciaux, territoriaux, Autochtones et locaux, qui contribuent leur expérience et leurs connaissances au processus. Bien que leur rôle, au début, soit d’informer et de conseiller, certains organismes pourront se charger de nouvelles responsabilités opérationnelles au fur et à mesure de la maturation des plans.

3.1.2 La gestion intégrée par la cogestion

Dans certains cas, la gestion et la planification intégrées peuvent tirer profit de la cogestion. Par exemple, cette structure sera utilisée pour élaborer et mettre en œuvre des plans de gestion intégrée dans des zones où les mesures législatives prévoient le partage des responsabilités de gestion. Un premier exemple, à cet égard, est celui des zones ayant fait l’objet d’accords sur des revendications territoriales. Dans ce cas, il sera préférable de mettre en œuvre le processus de gestion intégrée sur la base des structures créées en vertu de ces mêmes accords. Cependant, la prise de décisions et la mise en œuvre continueront de relever des autorités de cogestion existantes et de respecter les conditions du règlement de la revendication.

3.2 La gestion par zone

L’approche canadienne de la gestion intégrée reconnaît que les objectifs de gestion et les pratiques de planification doivent tenir compte du fait que les écosystèmes sont imbriqués les uns dans les autres. Les structures et les pratiques de gouvernance pour la gestion des ressources et des activités ne peuvent être dissociées du cadre écosystémique : les décisions sur l’utilisation des océans et des côtes sont prises en tenant dûment compte de l’impact écosystémique. Le cadre proposé pour la planification de la gestion intégrée doit couvrir tous les niveaux, des grandes zones étendues de gestion des océans aux zones de gestion côtières. D’autre part, toute une gamme de structures interdépendantes et emboîtées permettent un choix d’options pour les interventions à une échelle plus ou moins grande à l’intérieur de cet éventail.

L’objectif à long terme consiste à instaurer un système de grandes zones étendues de gestion des océans et de plus petites zones de gestion côtières pour toutes les eaux marines sous juridiction canadienne. Les premières initiatives porteront sur des zones qui sont actuellement soumises à des pressions humaines ou qui le seront bientôt.

Une fois adoptée, la gestion intégrée offrira des possibilités pour la création de richesses grâce à la protection d’environnements marins cruciaux et à la promotion de la pérennité des écosystèmes marins et côtiers. La gestion du développement durable reconnaît que la plupart des problèmes et des possibilités relieés aux océans ont leur source sur la terre ferme. La planification pour les océans doit intégrer les pratiques terrestres et atmosphériques ayant une incidence sur la qualité de l’eau, les cycles de vie des espèces marines et la vulnérabilité des communautés côtières aux dangers marins. Il faut pour cela intégrer les habitudes d’utilisation des terres dans les bassins versants des rivières et des ruisseaux qui alimentent les estuaires et les eaux côtières. La planification doit également inclure la construction, la gestion et la réglementation des infrastructures côtières urbaines.

Par conséquent, l’approche proposée en matière de gestion intégrée se base sur un cadre géographique imbriqué qui reflète les liens entre les écosystèmes. Il importe de noter que la planification doit répondre aux besoins des communautés locales et dépend de la somme des connaissances écologiques relatives à une région donnée. En même temps, les limites de l’écosystème ne correspondent pas nécessairement à celles qui ont été définies par les planificateurs car ces dernières ne tiennent pas compte des caractéristiques des processus écologiques. Par le fait même, la coordination des intervenants doit être mise en œuvre au niveau de la région plutôt qu’à celui d’une zone particulière.

Bien que l’objectif soit d’instaurer des plans de gestion intégrée pour toutes les eaux côtières, estuariennes et marines du Canada, dans de nombreux cas les structures institutionnelles mises en place pour gérer ces zones évolueront au rythme de l’intensité des usagers de l’océan et de la capacité et de l’intérêt des participants.

3.2.1 Les zones étendues de gestion des océans(ZÉGO)

Des objectifs de gestion écosystémique seront définis pour les zones étendues de gestion des océans. Comme le suggère leur nom, chacune des zones étendues de gestion des océans couvre une grande partie de l’un des trois océans du Canada ou de leurs zones côtières, s’étendant généralement des côtes jusqu’à la limite de la juridiction du Canada. Par exemple, la zone de gestion des océans de l’est de la plate-forme Scotian couvre plus de 325 000 kilomètres carrés de la côte de la Nouvelle-Écosse; le golfe du Saint-Laurent comprendrait une autre zone étendue de gestion des océans tout comme la mer de Beaufort, dans l’Arctique. À toutes fins pratiques, les limites seront établies selon un amalgame de considérations écologiques et de limites administratives. Cependant, dans tous les cas, les limites engloberont une zone assez grande pour servir de cadre approprié à une initiative de gestion en fonction des caractéristiques écosystémiques.

Des objectifs écosystémiques de gestion seront définis sur la base d’un accord commun entre les participants et serviront de balises de gestion pour l’élaboration de plans de gestion intégrée d’envergures diverses, englobés dans une grande zone de gestion des océans.

À l’intérieur de toute grande zone de gestion des océans, il faudra tenir compte d’un certain nombre d’aspects :

Les objectifs de gestion écosystémique sont établis pour les aspects structurels et fonctionnels d’un écosystème marin tels que la productivité, les espèces clés et les habitats vulnérables. Ils ne devraient pas faire l’objet de compromis puisqu’ils décrivent la condition physique, chimique ou biologique idéale de l’écosystème ou de l’une de ses composantes et assurent l’intégrité de l’écosystème. Ces objectifs peuvent également être exprimés comme des limites déterminant une condition écosystémique à éviter. Le débordement de ces limites déclenchera des interventions de gestion.

Dans la plupart des cas, Pêches et Océans Canada jouera un rôle de chef de file et coordonnera l’élaboration de plans de gestion intégrée adaptés aux grandes zones de gestion des océans. Cela s’explique principalement par le fait que le ministère est titulaire du mandat général en matière de gestion intégrée des océans, ainsi que des responsabilités de gestion dans les domaines des sciences, des poissons et de leurs habitats. Plusieurs questions d’intérêt maritime qui seront abordées sont clairement de la juridiction fédérale et nécessiteront la coordination départementale des politiques et des programmes fédéraux dans l’élaboration et la mise en œuvre des plans. Pêches et Océans Canada facilitera et coordonnera également la participation des gouvernements provincial, territorial et Autochtones établis en vertu de revendications territoriales qui ont des autorités spécifiques dans ces zones.

Ces plans fourniront également un cadre propice à la coordination par Pêches et Océans Canada du développement d’un réseau national de zones de protection marines au nom du gouvernement du Canada. La création d’un réseau coordonné d’aires nationales de conservation marine (Patrimoine Canada),de réserves marines de faune (Environnement Canada) et de zones de protection marines (Pêches et Océans Canada) contribuera à fournir le niveau nécessaire de protection pour les habitats à caractère exceptionnel et pour les ressources vulnérables identifiées à l’intérieur des grands écosystèmes.

Bien que les zones étendues de gestion des océans visent surtout les questions de développement écosystémique et économique à grande échelle, elles fournissent également le cadre où s’imbrique un réseau de zones plus petites de gestion côtière.

3.2.2 Zones de gestion côtières (ZGC)

Dans le cas des zones de gestion côtières, il importe principalement de connaître leur relation avec les eaux et la masse continentale adjacentes ainsi qu’avec la zone étendue de gestion des océans dans laquelle elles s’imbriquent. De la même façon, les plans de gestion des eaux marines doivent tenir compte des communautés côtières qui en font partie.

Les zones de gestion côtières permettront aux communautés de jouer un rôle plus dynamique dans les questions ayant des incidences sur leur avenir en jumelant les capacités locales et les priorités en matière de développement aux possibilités et aux capacités d’absorption de l’écosystème local. Les questions relatives à l’économie locale, y compris les pêches côtières, les sites d’aquaculture, les ports et autres installations de transport, ainsi que l’écotourisme et le tourisme conventionnel peuvent toutes s’avérer des questions prioritaires.

Logiquement, les objectifs de gestion écosystémique identifiés à l’échelle des zones étendues de gestion des océans devront se refléter dans les directives et les objectifs en matière de qualité du milieu marin spécifiques aux zones de gestion côtières. Lorsque l’intégrité de l’écosystème marin de la zone de planification est davantage menacée, les directives et les objectifs en matière de qualité du milieu marin définis pour les zones de gestion côtières peuvent être plus rigoureux que les objectifs écosystémiques définis à l’échelle de la zone étendue de gestion des océans.

Une préoccupation importante pour le processus de gestion intégrée dans les zones de gestion côtières est l’impact des activités terrestres qui peuvent engendrer une pollution marine et une dégradation ou une modification de l’habitat. De plus, c’est surtout dans la zone côtière que les effets de l’utilisation des terres et des changements climatiques seront les plus perceptibles et où la planification et la gestion adaptée sont nécessaires pour résoudre les questions marines locales. Des programmes coopératifs comme le Programme d’action national pour la protection du milieu marin contre les effets des activités terrestres aident les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux à contrôler ou à réduire la pollution d’origine terrestre et à protéger les habitats côtiers ou à proximité du rivage. Ces programmes contribueront à faciliter et à orienter l’élaboration de plans de gestion intégrée dans les zones situées à proximité du rivage.

De nombreuses questions de gestion dont il faudra tenir compte dans ces zones relèvent des administrations provinciales, territoriales ou communautaires. Dans de nombreux cas, Pêches et Océans Canada jouera un rôle de facilitateur :

Il ne faut pas sous-estimer le rôle que peuvent jouer les groupes communautaires et les organisations non gouvernementales lorsqu’ il s’agit de faire progresser le processus de gestion intégrée. Lorsque les organismes communautaires ou d’autres partenaires sont le plus à même de se charger de la collecte et la compilation des données, Pêches et Océans Canada peut faciliter leurs efforts en fournissant une expertise et un accès aux bases de données appropriées. Il est également possible de favoriser l’intendance des océans en encourageant la sensibilisation permanente, la recherche, un accès amélioré à l’information et des activités spécifiques sur le terrain.

Cependant, dans d’autres cas, le ministère pourrait prendre en charge l’élaboration du plan de gestion intégrée. Son rôle précis, dans chaque cas, dépendra des problèmes à résoudre, ainsi que de la volonté et de la capacité des intervenants locaux de jouer un rôle plus actif.

3.3 Organismes de gestion intégrée

La composition et le rôle spécifiques des organismes de gestion dépendra de l’ampleur de l’initiative, de la complexité des problèmes, des infrastructures locales et régionales, de la capacité du milieu, des conditions locales, des problèmes de gestion de la zone elle-même ainsi que du niveau d’intérêt.

Bien que l’objectif final consiste à établir des plans de gestion intégrée pour toutes les eaux côtières, estuarines et marines du Canada, dans bien des cas les structures institutionnelles mises en place pour la régie de ces zones ne pourront qu’évoluer au rythme de l’accroissement des utilisations de l’espace marin et en fonction de la capacité et de l’intérêt des participants.

En général, les organismes de gestion intégrée se composent de représentants gouvernementaux et non gouvernementaux qui ont des intérêts dans un espace marin prédéterminé et qui sont engagés dans le processus de gestion intégrée. Même sans l’aval ou la participation active de certaines parties intéressées, des mesures de gestion peuvent être mises en œuvre dans le cadre des juridictions existantes. Par exemple, les mesures de conservation nécessaires peuvent être appliquées sous l’autorité du ministre des Pêches et des Océans.

À mesure que le processus et le plan de gestion intégrée parvient à maturité, les réalisations progressives témoignent de la valeur du processus et facilitent l’implication d’autres participants.

Dans les régions côtières et marines où les activités et l’impact humains sont relativement faibles, les organismes de gestion intégrée peuvent se concentrer davantage sur les activités d’information et de consultation auprès intervenants locaux. Dans ces circonstances, l’organisme de gestion intégrée peut faciliter le partage de l’information et développer une vision, des buts et des objectifs communs pour une zone de gestion. Cet organisme aura pour but de formuler un plan d’action pour la gestion d’activités situées dans une zone géographique précise ou qui l’affectent. La plupart des initiatives de gestion intégrée au Canada et dans les autres pays côtiers ont mis l’accent sur ce type de structures.

Les autorités de programme et de réglementation participantes demeureront principalement responsables de la mise en œuvre des mesures, politiques et des programmes réglementaires, nécessaires à la concrétisation de résultats collectifs. Dans les cas où ces autorités disposent déjà de mécanismes ou d’organismes consultatifs, l’organisme de gestion intégrée leur fera suivre ses recommandations ou acceptera l’invitation de s’impliquer directement dans leur fonctionnement ou de participer à leurs mécanismes.

Dans ces conditions, la gestion intégrée a l’avantage d’offrir un moyen d’intégrer des informations scientifiques sur le milieu marin en vue d’en améliorer la compréhension chez les membres de la communauté, les parties intéressées et les représentants gouvernementaux. Cette information permettra une meilleure compréhension de :

Dans ce type d’arrangement de planification, Pêches et Océans Canada fournit les connaissances scientifiques sur le milieu marin et facilite l’intégration des connaissances scientifiques, sociales et traditionnelles des utilisateurs. Le ministère doit également agir comme facilitateur du processus de planification de la gestion intégrée, qui nécessite la participation des ministères fédéraux et des autres niveaux de gouvernement. Dans ce contexte, la gestion intégrée peut impliquer l’application par les autorités locales de programmes fédéraux ou autres, nouveaux ou déjà existants.

Ce type d’arrangement étant normalement associé aux zones de gestion des eaux côtières, le ministère devra également fournir les mécanismes de couplage nécessaires entre la planification d’une zone de gestion intégrée et la zone plus étendue de gestion des océans à l’intérieur de laquelle est imbriqué le plan côtier.

À mesure que s’accentuent les activités et les pressions humaines sur le milieu marin, d’autres arrangements peuvent être créés afin d’établir un meilleur équilibre entre les utilisations côtières et marines, de façon à maximiser les retombées sociales et économiques tout en se gardant de franchir les seuils écologiques. Dans ces circonstances, des efforts substantiels devront être investis pour maximiser la participation de tous les intervenants et pour instaurer un organisme de gestion intégrée dont les rôles consisteront à fournir des avis aux décideurs et à assurer également une part de responsabilité dans la mise en œuvre du plan de gestion une fois qu’il aura été endossé. Par exemple, l’organisme de gestion intégrée pourra être créé et officialisé par une série d’accords avec les autorités mandatées afin d’être en mesure d’entreprendre une démarche de planification coopérative et de mettre en œuvre certaines recommandations de l’organisme. Ce modèle d’organisme diffère des organismes consultatifs existants qui engagent les participants dans le processus et qui attribuent des rôles spécifiques à l’organisme dans la zone de gestion. L’adhésion de participants clés à un plan de gestion pourrait aboutir au même résultat.

Dans certains cas précis, les organismes de gestion intégrée peuvent être chargés de responsabilités et de rôles additionnels. Par exemple, ils pourraient être chargés de la responsabilité d’une tâche précise telle que l’acquisition, la gestion et la diffusion de données ou le traitement des permis en vertu d’accords précis. Toutefois, ces accords n’affecteraient pas la responsabilité en dernier ressort de l’organisme réglementaire dûment mandaté.

3.4 Le processus de planification de la gestion intégrée

Le processus de planification de la gestion intégrée implique six étapes interdépendantes :

  1. définition et évaluation de la zone de gestion;
  2. mobilisation des parties intéressées;
  3. élaboration d’un plan de gestion intégrée;
  4. approbation du plan par les autorités responsables;
  5. mise en œuvre du plan; et
  6. suivi, évaluation et révision des résultats.

Le déroulement de ces étapes n’est pas nécessairement linéaire mais il reflète l’évolution du processus vers sa maturité. Le processus de gestion intégrée, tel que décrit ici, regroupe toutes les étapes de la planification à grande échelle de la gestion intégrée. Ces fonctions ne seront pas toutes assumées par l’organisme de gestion intégrée dont les fonctions premières consistent à développer la vision et à encourager l’échange d’informations.

Les cycles itératifs et les boucles de rétroaction à travers les six étapes sont en soi des attributs importants du processus de planification. Ces boucles permettent au plan et aux activités de gestion intégrée d’être adaptés aux besoins en fonction de la nature dynamique de l’écosystème et/ou des utilisations humaines de l’écosystème. La gestion adaptée est un élément déterminant du processus de planification de la gestion intégrée, de l’évaluation et la définition de la zone de gestion par la mise en œuvre, le suivi et l’établissement de rapports.

Étape 1 : Définition et évaluation de la zone de gestion

La définition de la zone de gestion est le point de départ du processus de planification de la gestion intégrée. Cette zone doit être basée sur des considérations écologiques, économiques et sociales. Pour assurer le succès du processus, ces considérations doivent être proportionnelles à une zone de gestion définie, facile à gérer, et qui reflète les responsabilités et les juridictions des autorités de gestion existantes.

La définition de la zone de gestion à laquelle s’appliquera le plan de gestion intégrée implique l’identification des écosystèmes concernés et les objectifs pertinents de gestion écosystémique. Elle inclut également l’identification et la portée des questions et des priorités qui doivent faire l’objet d’un processus de planification et les intervenants et les parties qui doivent être impliqués. En outre, cette phase du processus comprend l’identification et l’évaluation de l’information et des connaissances disponibles, y compris les connaissances scientifiques et traditionnelles. Un des aspects importants de cette phase est d’assurer que toutes les parties en cause aient accès à l’information, c’est-à-dire :

Le bien-fondé de la planification de la gestion intégrée variera en fonctions de critères régionaux ou locaux. Dans certains cas, la gestion intégrée peut être justifiée par des problèmes de gestion spécifiques comme des conflits d’usagers ou la dégradation écologique ou encore, dans d’autres cas, elle peut découler de l’intérêt de la communauté et d’un engagement visant à améliorer la gestion d’une zone marine locale.

Outre les problèmes et les activités directement pertinents, le processus de planification de la gestion intégrée doit être lié à un contexte de gestion plus large. Par exemple, les considérations retenues pour les zones de gestion côtières doivent inclure leurs interrelations avec les activités terrestres et les régimes de gestion, ainsi que celle entre la gestion des eaux côtières adjacentes et les grandes zones marines dans lesquelles elles sont imbriquées, de la même façon que les communautés côtières sont imbriquées dans les zones étendues de gestion des océans.

Étape 2: Mobilisation

La gestion intégrée nécessite la participation d’un ensemble de parties dotées d’un rôle décisionnel ou possédant un intérêt ou des connaissances spécifiques à la zone de gestion. Généralement, ces parties comprennent :

L’identification des principaux intérêts fournit la base nécessaire à l’élaboration d’un processus de mobilisation initial pour l’échange d’informations. Il s’ensuit une compréhension partagée et un dialogue sur les enjeux, les objectifs et les options du processus de planification de la gestion intégrée. En plus de la conscientisation et de l’élaboration d’une approche de planification coopérative, cette phase marquera le début du processus de définition des rôles, des responsabilités et des engagements pragmatiques de toutes les parties intéressées au sein du gouvernement ou à l’extérieur.

Cette étape peut également inclure la création d’un organisme de gestion intégrée doté d’un mandat convenu, d’effectifs et de règles de fonctionnement. Il est également possible de créer des sous-comités ou des groupes de travail techniques. À mesure qu’évolue le processus de planification de la gestion intégrée, il devient important de continuer à favoriser la constitution de groupes d’appui et d’impliquer des intervenants clés qui, à l’origine, n’en faisaient pas nécessairement partie. En plus d’assurer une processus aussi complet et englobant que possible, cette approche reconnaît que certaines initiatives de gestion sont impossibles sans la participation et le ralliement de tous les acteurs pertinents.

Étape 3: Élaboration du plan de gestion intégrée

Bien que le développement d’un plan de gestion intégrée pour une zone de gestion définie soit l’objectif ultime du processus, la création d’un processus coopératif consultatif et de planification est en soi une réalisation significative.

Certains aspects doivent être pris en considération lors de l’élaboration d’un plan de gestion intégrée.

  1. La conception et l’examen rigoureux d’accords de travail coopératifs qui reflètent les responsabilités et les juridictions des organismes de gestion intéressés, les enjeux et les priorités pour la zone de gestion elle-même et les rôles et les activités des divers groupes d’intérêt dans le cadre du processus.
  2. Une infrastructure et un processus de consultation inclusifs. Il existe divers modèles et diverses approches, notamment les organismes consultatifs multilatéraux, les organismes de décision et de gestion plus structurés et, dans certains cas spécifiques, les organismes de cogestion. Lorsque c’est possible, les structures et les processus de gestion existants seront incorporés au plan de gestion intégrée et utilisés pour la mise en œuvre.
  3. La gestion intégrée ne remplace pas les processus sectoriels existants mais fournit plutôt une coordination, une cohérence et un équilibre d’ensemble à la gestion d’une zone côtière ou d’un océan. Cela peut impliquer la coordination des politiques gouvernementales, des approches réglementaires et des initiatives de gestion, l’instauration de couplages verticaux et horizontaux pour permettre des décisions plus coopératives et mieux équilibrées, ainsi que des mécanismes convenus pour le règlement des différends en appui à la planification et la prise de décisions consensuelles.
  4. Il est important de définir les rôles et les responsabilités de toutes les parties à mesure qu’évolue le processus de gestion intégrée.
  5. Les limites et paramètres de la zone de gestion peuvent être précisés à mesure que le processus évolue par la définition et l’affectation des caractéristiques écologiques, politiques/administratives et humaines de la zone. Ce processus servira également à établir un plan de réglementation et à identifier les juridictions et les processus de gestion existants de façon à déterminer les écarts, les chevauchements et les points litigieux.
  6. Les synthèses et les évaluations écologiques peuvent contribuer à compléter les connaissances de base et permettre d’identifier les zones et les écosystèmes fragiles. Cela permettra également de définir des objectifs écosystémiques, des points de repère, des indicateurs et des mesures de gestion appropriés.
  7. Le processus de planification permet d’identifier des zones de protection marines et contribue à la création d’un réseau national et international de zones protégées. La cartographie des activités humaines existantes et potentielles peut être utilisée de front avec les évaluations écologiques pour définir les menaces aux composantes écosystémiques, ainsi que pour évaluer les effets cumulatifs de l’activité humaine dans la zone. La compréhension spatiale et temporelle des activités humaines est également nécessaire pour traiter des questions d’usagers multiples et incompatible et contribuer à l’application d’outils de planification et de zonage des utilisations des océans.
  8. Une vision comportant des objectifs stratégiques devant être utilisés comme base du développement du plan de gestion intégrée et de ses objectifs connexes est conditionnelle à la conception d’objectifs écosystémiques et socio-économiques, de stratégies et de mesures de gestion connexes et d’indicateurs mesurables pour assurer le suivi de la performance au fil du temps.
  9. Le processus de planification de la gestion intégrée peut être utilisé si nécessaire pour définir et appliquer des normes relatives à la qualité du milieu marin.
  10. Les conflits internes ou externes qui surgissent pendant le processus de planification doivent être réglés. Ces différends peuvent également survenir malgré le fait que l’objectif premier de la gestion intégré soit de planifier proactivement l’utilisation de l’espace marin afin d’éviter les conflits relatifs à son utilisation et de préserver l’intégrité de l’écosystème. L’utilisation de techniques de règlement des différends peut être nécessaire, notamment le partage d’information, la négociation et l’arbitrage. Les conflits peuvent être atténués par :
    • un processus décisionnel basé sur la connaissance afin de dissiper les malentendus;
    • la distribution d’informations factuelles et l’application de principes qui appuient la gestion intégrée;
    • la définition d’objectifs et de seuils de gestion écosystémique;
    • le développement de modèles prévisionnels permettant aux scientifiques d’évaluer les impacts cumulatifs de diverses activités avant même qu’ils se concrétisent;
    • l’identification d’habitats et de ressources uniques et vulnérables; et
    • l’intégration des connaissances naturelles, sociales et traditionnelles.
    Des initiatives d’intendance des océans et une de coopération interministérielle et intergouvernementale accrue permettront également de réduire les conflits relatifs à l’utilisation de l’espace marin.
  11. Allouer suffisamment de temps pour l’élaboration du plan. Le processus peut prendre plusieurs années et l’échéancier doit être réaliste. En plus de donner à tous les participants aux accords de planification une chance adéquate d’exprimer leurs points de vue, le processus d’instauration de la confiance, de négociation, de compromis et de concertation doit également bénéficier d’un délai adéquat.
  12. Encourager l’adoption de nouvelles orientations avant l’achèvement du plan. Tout au long de l’élaboration, les autorités de réglementation et les usagers actuels et futurs peuvent être encouragés à entreprendre la modification de leurs activités pour respecter les objectifs écosystémiques des zones étendues de gestion des océans et les objectifs relatifs à la qualité du milieu marin définis pour la zone de planification concernée. Cela pourrait signifier que plusieurs participants devront en référer aux autorités responsables ou à leurs clientèles respectives pour réévaluer les problèmes à la lumière de l’évolution du processus de planification.
  13. Bien comprendre qu’il y aura un prix à payer pour les nouvelles façons de faire, même si, à long terme la planification intégrée des activités marines permet un accroissement de l’efficacité et de la rentabilité. De nombreux coûts sont impliqués dans la consultation, l’engagement public, l’élaboration de plans et le suivi. Des dépenses à long terme seront éventuellement allouées à la surveillance, à l’évaluation et à la modification du plan. En outre, les coûts des plans de développement et de mise en œuvre varieront en fonction du temps et de la géographie. Les coûts assumés par les participants seront liés à leurs responsabilités juridictionnelles.
  14. Permettre aux participants d’obtenir un appui général, si nécessaire, avant l’approbation du premier projet de plan. Les participants fédéraux, tels que Pêches et Océans Canada, Transports Canada, Affaires indiennes et du Nord, par exemple, devront vraisemblablement obtenir l’autorisation politique ou réglementaire de certains éléments spécifiques du plan. Outre la participation de certains groupes et intervenants, il sera important que les responsables de l’élaboration du plan de gestion intégrée diffusent une information adéquate au public tout au long du déroulement du processus et qu’ils soient ouverts aux suggestions et à la consultation à toutes les phases.
  15. Se rappeler que les détails d’un plan de gestion intégrée varieront d’une zone à l’autre. Le plan sera adapté aux caractéristiques environnementales et à la combinaison des utilisations marines existantes et proposées; il tiendra compte des politiques, des plans et des lois spécifiques à la zone et il pourra être présenté comme une série de mesures de gestion recommandées portant sur des utilisations précises de l’océan ou encore comme une zone identifiant des aires d’exploitation prioritaire des océans. Les plans auront cependant plusieurs éléments en commun :
    • zone de mise en œuvre définie;
    • structure et processus gestionnels;
    • objectifs de gestion de la zone (écosystémiques, sociaux et économiques);
    • mesures de gestion recommandées, y compris toute mesure de conservation reliée à la création de zones de protection marines;
    • mesures de suivi et d’évaluation de performance; et
    • arrangements institutionnels.
  16. Enfin, il importe de reconnaître que certaines mesures de gestion nécessiteront un engagement à plus long terme. Bien que les plans doivent préconiser une mise en œuvre précoce de mesures telles que les initiatives volontaires d’information du public et d’intendance des océans, la mise en œuvre des codes de bonnes pratiques ou de mesures réglementaires immédiates, on peut perdre beaucoup en précipitant le processus participatif.

Étape 4 : Approbation du plan par les autorités responsables

L’un des principes clés de la gestion intégrée et de la planification veut que chacun des participants conserve ses prérogatives et ses responsabilités. Les ministères fédéraux, provinciaux et territoriaux ainsi que les autorités locales et Autochtones conserveront les responsabilités rattachées à leurs juridictions respectives. Ce qui fait la différence, c’est que tous les participants acceptent de s’acquitter de leurs responsabilités aux termes du plan.

Le plan de gestion intégrée est un accord aux termes duquel les initiatives sont conformes aux ententes intervenues dans le cadre du processus de planification. Les participants doivent non seulement rendre des comptes à leurs autorités ou à leurs clients respectifs mais également au processus lui-même. De plus, les participants sont responsables, pendant toute la durée du processus de planification, à l’égard des résidents des communautés de la zone de planification et de la région environnante, ainsi qu’envers l’ensemble du Canada, de leur gestion et du développement durable des ressources marines qui leur sont confiées.

Le projet de plan de gestion intégrée sera donc examiné et signé par l’autorité décisionnelle mandatée.

Étape 5 : Mise en œuvre du plan de gestion intégrée

La mise en œuvre d’un plan de gestion intégrée implique une volonté commune de respecter l’échéancier convenu pour chaque phase du plan. Les éléments clés du succès de la mise en œuvre sont :

Il importe de répéter que les participants au processus de planification de la gestion intégrée devront utiliser leurs ressources et leurs pouvoirs respectifs pour atteindre les objectifs du plan, ce qui peut justifier l’application de certaines mesures de gestion spécifiques associées aux objectifs et aux points de décision définis ou la nécessité de surveiller l’efficacité des mesures de gestion en assurant le suivi des indicateurs écosystémiques relatifs à ces objectifs et à ces points critiques. Dans d’autres cas, le gouvernement devra peut-être s’engager à modifier certaines politiques sectorielles, certaines approches de gestion ou certains règlements. Il sera peut-être également nécessaire que l’industrie et les utilisateurs de ressources remettent en question leurs plans de développement et d’exploitation pour se conformer aux objectifs convenus pour la zone de gestion.

Des règlements pourraient également être créés au titre de la Loi sur les océans pour corriger d’éventuelles brèches au niveau de la mise en application ou la réglementation relativement au respect légal des objectifs du plan. Enfin, les participants de la communauté scientifique et de recherche devront peut-être s’engager dans des projets de recherche coopératifs et interdisciplinaires pour répondre à diverses questions inhérentes aux enjeux en matière de gestion des océans.

Étape 6: Suivi, évaluation, production de rapports et révision du plan de la gestion intégrée

La gestion intégrée est un engagement à long terme. Une fois le plan mis en œuvre, il doit faire l’objet d’un suivi qui permettra de prendre les mesures appropriées pour assurer que le processus reste sur la bonne voie. L’évaluation des résultats mesurés par rapport à des objectifs spécifiques est un volet indispensable du processus de gestion, de même que l’application de mesures correctives lorsque nécessaire.

Une composante essentielle du processus de planification de la gestion intégrée est la création d’un cadre pratique d’évaluation du rendement qui permettra de faire le bilan les résultats. Un tel cadre permet également d’évaluer les initiatives en fonction des cibles et des objectifs et doit coupler les mesures de gestion nécessaires à ceux qui détiennent l’autorité nécessaire pour les mettre en œuvre, les surveiller et/ou les faire appliquer. Les résultats doivent être clairement communiqués à tous les partenaires pour maintenir leur engagement et leur compréhension des progrès. Cette rétroaction devrait inclure des rapports de rendement réguliers sur les objectifs écosystémiques, institutionnels et socio-économiques, des indicateurs de rendement, ainsi que les initiatives de gestion dans le cadre du plan.

Ces rapports de rendement et les résultats des activités de suivi de la qualité du milieu marin fourniront également les données nécessaires pour établir des rapports périodiques sur l’état de l’océan à l’intérieur des limites de la zone de planification et pour d’autres espaces marins du Canada.

Le suivi, l’évaluation et la révision du plan sont la force motrice qui fait avancer le processus cyclique de la gestion intégrée. Un examen régulier du plan est nécessaire afin de confirmer son bon fonctionnement et de déterminer si de nouveaux facteurs significatifs doivent y être incorporés. Il est possible qu’on doive modifier le plan à la lumière d’une meilleure compréhension de l’écosystème, de pressions croissantes ou cumulatives des usages des océans, ou de l’implantation de nouvelles industries telles que l’aquaculture ou le développement pétrolier et gazier. Dans un processus de gestion adaptée, diverses composantes du plan de gestion intégrée devront éventuellement être revues à la lumière des conclusions et des recommandations émanant des activités de suivi et d’examen.

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