Conseil canadien des ministres des pêches et de l’aquaculture (CCMPA)

Rapport sur le réseau d’aires marines protégées du Canada
Décembre 2018

Table des matières

• Texte Complet
• Liste des acronymes
• Sommaire
• Introduction
• Partie A : Mise en œuvre du Cadre national pour le réseau d’aires marines protégées du Canada
  • 1. Progrès réalisés dans les biorégions marines prioritaires
    • Plates-formes de Terre-Neuve et du Labrador
    • Estuaire et golfe du Saint-Laurent
    • Plate-forme Néo-Écossaise
    • Plate-forme Nord
    • Arctique de l’Ouest
  • 2. Le point sur les objectifs de conservation marine : Arriver à 10 %
• Partie B : Thème principal du rapport de 2018 – Le rôle de l’analyse socioéconomique et culturelle dans le développement d’un réseau d’aires marines protégées (AMP) et la création des AMP
  • 1. Aperçu du processus de développement du réseau d’aires marines protégées
  • 2. Intégration de l’analyse socioéconomique et culturelle à la configuration du réseau d’AMP
    • Analyse socioéconomique et options de configuration du réseau d’AMP
    • Deux approches pour l’élaboration des options de configuration du réseau
  • 3. Analyse socioéconomique de la création des AMP
    • Évaluer les répercussions socioéconomiques de la création d’AMP
  • 4. Intégration de l’analyse sociale et culturelle dans les processus de configuration du réseau d’AMP et de création des AMP
• Conclusion
• Glossaire
• Annexe : Résumé des études internationales sur l’efficacité des réseaux d’AMP
• Figure 1 : Aire marine conservée des eaux marines et côtières du Canada
• Figure 2 : Développement du réseau d’AMP
• Figure 3 : Analyse socioéconomique dans la configuration du réseau et la création des AMP
• Figure 4 : Processus de développement du réseau
• Figure 5 : Processus de création de ZPM en vertu de la Loi sur les océans
• Encadré n^o1 : Définition des AMP, de la création d’AMP, et du développement d’un réseau d’AMP
• Encadré n^o 2 : Plan en cinq points pour atteindre les objectifs de conservation marine
• Encadré n^o 3 : Définition de l’analyse socioéconomique pour l’établissement des ZPM en vertu de la Loi sur les océans
• Encadré n^o 4 : Exemples de mesures de conservation possibles dans le réseau d’AMP
• Encadré n^o 5 : Types de sources de données économiques et d’information utilisées pour la planification du réseau d’AMP et la création des AMP
• Encadré n^o 6 : Activités de consultation et de mobilisation durant la sélection et la création de la ZPM du banc de Sainte-Anne
• Encadré n^o 7 : Fonctionnement du logiciel d’aide à la prise de décisions
• Encadré n^o 8 : Développement du réseau dans la biorégion de l’Arctique de l’Ouest
• Encadré n^o 9 : Assurer un équilibre entre les objectifs de conservation et les répercussions socioéconomiques et culturelles
• Encadré n^o 10 : Création d’aires marines nationales de conservation
• Encadré n^o 11 : Exemple d’analyse socioéconomique pour la ZPM d’Anguniaqvia Niqiqyuam
• Encadré n^o 12 : Jeter les bases de la planification spatiale marine en Colombie-Britannique
• Encadré n^o 13 : Exemple de l’intégration des renseignements sociaux, culturels et économiques – Aire marine nationale de conservation de Tallurutiup Imanga

Partie A : Mise en œuvre du Cadre national pour le réseau d’aires marines protégées du Canada

1. Progrès réalisés dans les biorégions marines prioritaires

Les configurations du réseau d’AMP sont élaborées dans les cinq biorégions prioritaires du MPO. Dès qu’elles seront achevées, des plans du réseau d’AMP seront élaborés pour fournir d’autres renseignements sur la mise en œuvre, y compris les sites du réseau qui seront établis en priorité pour assurer une conservation le plus tôt possible, et les mesures de conservation qui seront mises en place dans ces zones.

Les gouvernements autochtones, provinciaux et territoriaux, les groupes autochtones, les intervenants et les parties intéressées dans les cinq biorégions prioritaires participent au processus de développement du réseau, notamment en formulant des commentaires sur les objectifs, les données et les renseignements, une ébauche de configuration du réseau et la sélection des sites. En raison de la diversité des caractéristiques écologiques, des données disponibles, des activités humaines et des exigences en matière d’engagement et de consultation à l’échelle des différentes biorégions, les progrès enregistrés ont été variables. Toutefois, l’approche du processus de développement du réseau est constante dans toutes les biorégions, s’appuyant sur les principes exposés dans le Cadre national de 2011.

Toutes les parties intéressées auront la possibilité de fournir des commentaires tout au long du processus de développement du réseau biorégional d’AMP. Les groupes autochtones sont invités à contribuer en communiquant de l’information issue de leurs systèmes de connaissances autochtones et en exprimant leurs intérêts et préoccupations.

Plates-formes de Terre-Neuve et du Labrador

En guise de première étape, une ébauche de configuration du réseau d’AMP est en cours de préparation à l’aide du logiciel Marxan^{Note de bas de page 7}, un outil d’aide à la décision utilisé dans le développement de réseaux.

Des AMP et refuges marins existants ont été recensés, ainsi que d’autres zones à éviter dans la configuration du réseau d’AMP (p. ex., permis de découverte importante et plates-formes de production de gaz et de pétrole). Les données socioéconomiques sur la pêche commerciale ont été intégrées dans le logiciel de conception. D’autres données socioéconomiques, y compris la pêche commerciale historique, l’aquaculture, la prospection et les permis d’exploration pétrolière et gazière et le savoir autochtone, sont analysées dans un exercice de superposition après l’analyse de superposition Marxan.

Il y a eu une première participation des partenaires et des principales parties intéressées, et des consultations à propos d’une ébauche de conception du réseau d’AMP suivront.

Estuaire et golfe du Saint-Laurent

Une ébauche de configuration du réseau d’AMP a été préparée à partir des données géoréférencées disponibles sur la biorégion. Des réunions avec les principaux intervenants de l’industrie de la pêche ont été organisées en 2016-2017 afin de discuter des données socioéconomiques, après quoi une analyse des données écologiques et socioéconomiques a été réalisée avec le logiciel d’aide à la décision Marxan.

La mobilisation des parties intéressées au sujet de l’ébauche de configuration du réseau a commencé en septembre 2017. Des premières réunions avec les gouvernements provinciaux du Québec, du Nouveau-Brunswick, de l’Île-du-Prince-Édouard, de la Nouvelle-Écosse et de Terre-Neuve-et-Labrador, ainsi qu’avec les groupes autochtones, les associations de l’industrie de la pêche et d’autres parties intéressées ont eu lieu, et elles se poursuivent. Ces réunions visent à recueillir des commentaires généraux sur l’ébauche de configuration du réseau et des suggestions d’ajustements, ainsi qu’à déterminer l’ordre de priorité des aires de conservation recensées dans l’ébauche du plan de réseau.

Les prochaines étapes comprennent entre autres l’élaboration d’un plan d’action contribuant à la sélection (ou au classement par ordre de priorité) des sites, qui sera suivi par la mise en œuvre à l’échelon du site et par la surveillance des sites désignés au sein du réseau d’AMP.

Plate-forme Néo-Écossaise

Une ébauche de configuration du réseau d’AMP a été préparée dans le cadre d’un processus systématique qui comprenait une analyse Marxan de la composante hauturière de la biorégion. Un groupe de travail technique composé d’experts de Pêches et Océans Canada, de l’Agence Parcs Canada et d’Environnement et Changement climatique Canada dirigeait cette analyse. Plusieurs processus d’examen par les pairs du Secrétariat canadien de consultation scientifique ont également étayé l’analyse de configuration du réseau (le plus récent remonte à 2016).

Les données sur la pêche commerciale, l’aquaculture, les activités pétrolières et gazières au large des côtes et d’autres renseignements socioéconomiques ont été intégrés dans l’analyse de la configuration du réseau en vue d’éviter, autant que possible, les zones les plus importantes pour les différents secteurs de l’industrie tout en atteignant les objectifs du réseau. Des activités potentielles futures ont été prises en considération dans certaines zones où l’information était disponible. Par exemple, les zones visées par des permis d’exploitation pétrolière au large des côtes et les zones ayant un fort potentiel pour la production d’énergie marémotrice étaient évitées grâce à une analyse de superposition ultérieure réalisée à l’aide du logiciel Marxan. Quand elles étaient disponibles, les connaissances autochtones ont contribué à éclairer l’analyse (p. ex., des espèces importantes sur le plan culturel, comme le saumon de l’Atlantique, ont été prises en considération). Des travaux avec les Premières Nations se poursuivent afin de recueillir des connaissances autochtones à intégrer au processus de développement du réseau d’AMP.

En mars 2018, la Région des Maritimes du MPO a annoncé deux sites d’intérêt pour l’établissement potentiel de ZPM en vertu de la Loi sur les océans (les îles de la côte Est ainsi que le chenal de Fundy et le banc de Browns) de même qu’un refuge marin éventuel en haute mer en vertu de la Loi sur les pêches (canyons de l’Est). Le processus de consultation pour le site d’intérêt des îles de la côte Est a commencé, avec une désignation possible d’ici 2020. Pour ce qui est des deux autres sites, les consultations publiques commenceront une fois que les discussions avec les les Mi’kmaq de Nouvelle-Écosse, la province de Nouvelle-Écosse et Ressources naturelles Canada seront terminées.

La mobilisation des groupes autochtones et des provinces de la Nouvelle-Écosse et du Nouveau-Brunswick au sujet de l’ébauche de configuration du réseau d’AMP se poursuit, et un processus de consultation publique est prévu au sujet de l’ébauche de configuration une fois qu’elle aura été publiée. Un plan définitif du réseau d’AMP de la biorégion de la plate-forme Néo-Écossaise sera élaboré lorsque ces consultations seront terminées.

Plate-forme Nord

Le gouvernement du Canada, la province de la Colombie-Britannique et 17 Premières Nations côtières collaborent pour créer un réseau d’AMP dans la biorégion de la plate-forme Nord. Les Premières Nations participent en tant que partenaires égaux dans le développement d’AMP et prendront des décisions aux côtés des gouvernements provinciaux et fédéral sur la sélection et la création d’AMP. Le développement d’un réseau d’AMP dans cette biorégion s’appuie sur la Stratégie Canada–Colombie-Britannique pour le réseau d’aires marines protégées approuvée en 2014. La Stratégie est en accord avec l’orientation fournie par le Cadre national.

L’Équipe technique des aires marines protégées du Canada, de la Colombie-Britannique et des Premières Nations, en collaboration avec des scientifiques, des experts thématiques et des intervenants, a défini des priorités de conservation écologique et des fourchettes cibles quantitatives pour leur représentation spatiale dans le réseau.

Les Premières Nations partenaires ont défini des priorités en matière de conservation culturelle, qui sont des domaines importants pour la culture et la spiritualité, et ont déterminé les espèces importantes sur le plan culturel et les récoltes. Parmi les exemples, mentionnons : les sites surnaturels, les sites des récits d’origine, les zones où les courants sont très forts et d’utilisation historique, les zones importantes pour l’éducation culturelle, et les zones productives pour la récolte d’algues marines, de flétan de l’Atlantique, de saumon et de crabes. Cette information permet l’intégration de connaissances traditionnelles adaptées à la culture et aide à garantir la reconnaissance et le respect des connaissances, des croyances et des pratiques des Premières Nations. Ensemble, les priorités en matière de conservation écologique et culturelle aideront à concentrer les efforts de planification sur les endroits et les espèces qui donneront les meilleurs résultats en matière de conservation.

L’éventail complet d’utilisations et de valeurs associées à l’environnement marin et côtier de la Colombie-Britannique a été consigné et, lorsque les données étaient disponibles, cartographié. Le processus de documentation des utilisations et des valeurs a été réalisé avec les intervenants grâce à diverses initiatives, y compris le projet d’analyse de la conservation marine de la Colombie-Britannique (voir l’encadré n^o 12), le Partenariat de planification marine et la zone de gestion intégrée de la côte nord du Pacifique. La nature de l’interaction entre les utilisations et les priorités en matière de conservation a été caractérisée à l’aide d’une matrice de compatibilité – une analyse « activité par activité » des endroits où les ressources de la mer peuvent être utilisées en tenant compte des valeurs cernées. Des données sont partagées sur SeaSketch, un outil servant à faciliter la planification et la mobilisation.

Une analyse des lacunes en matière de conservation a été réalisée pour évaluer la capacité des AMP existantes et des autres mesures de conservation d’assurer efficacement la conservation des zones prioritaires. L’analyse permettra de déterminer les endroits où des niveaux plus élevés de protection sont requis, ceux où les limites doivent être rajustées pour mieux saisir les caractéristiques et ceux où de nouvelles AMP ou d’autres mesures de conservation pourraient être requises pour atteindre les objectifs du réseau.

Les AMP existantes ainsi que les couches de données écologiques, culturelles et sur l’utilisation humaine ont été analysées à l’aide du logiciel Marxan. Les résultats de Marxan ainsi que les contributions des scientifiques, des experts, des communautés et des intervenants appuieront le recensement des zones préliminaires du réseau au printemps 2018. Un scénario de configuration du réseau d’AMP a été élaboré et sera examiné et peaufiné avec les intervenants et à l’aide d’un examen interne par les partenaires.

Le plan d’action final pour le réseau d’AMP précisera : les sites du réseau, les mesures de conservation marine et les autorités responsables; l’approche appliquée pour la configuration du réseau; la configuration finale du réseau; les considérations propres au site; les résultats des analyses d’impact; les priorités pour l’ordre de création des AMP et la gestion du réseau (suivi, conformité et application de la loi, recherche, ressourcement, etc.).

Arctique de l’Ouest

La biorégion de l’Arctique de l’Ouest s’étend sur 539 793 km² et comprend la majorité des eaux de la région désignée des Inuvialuit (RDI) et de la région de Kitikmeot au Nunavut. Elle englobe deux revendications territoriales réglées et deux systèmes de cogestion La biodiversité et les écosystèmes présents dans la biorégion diffèrent considérablement, les approches socioéconomiques appliquées à l’utilisation des ressources variant d’est en ouest.

Une voie vers le développement du réseau d’AMP (l’accent actuel étant mis sur la collecte de données et d’information pour soutenir la création d’une ébauche de configuration du réseau d’AMP) a été élaborée avec les partenaires de cogestion dans la RDI dans le cadre de la Convention définitive des Inuvialuit. Des discussions ont été menées parallèlement avec les partenaires du Nunavut en vertu de l’Accord du Nunavut en vue de soutenir la planification du réseau d’AMP dans la région de Kitikmeot. Il s’agit de la première initiative du Secteur des océans du MPO qui réunit des partenaires des deux régions dans un effort concerté de planification de la conservation marine qui transcende les limites des régions désignées sur une aire géographique assez vaste. Ce projet dépend en grande partie de l’intégration de multiples sources de connaissances, principalement l’utilisation des systèmes de savoir traditionnel des Inuits, de même que des données scientifiques examinées par les pairs.

Une voie vers le développement du réseau d’AMP (l’accent actuel étant mis sur la collecte de données et d’information pour soutenir la création d’une ébauche de configuration du réseau d’AMP) a été élaborée avec les partenaires de cogestion dans la RDI dans le cadre de la Convention définitive des Inuvialuit. Des discussions ont été menées parallèlement avec les partenaires du Nunavut en vertu de l’Accord du Nunavut en vue de soutenir la planification du réseau d’AMP dans la région de Kitikmeot. Il s’agit de la première initiative du Secteur des océans du MPO qui réunit des partenaires des deux régions dans un effort concerté de planification de la conservation marine qui transcende les limites des régions désignées sur une aire géographique assez vaste. Ce projet dépend en grande partie de l’intégration de multiples sources de connaissances, principalement l’utilisation des systèmes de savoir traditionnel des Inuits, de même que des données scientifiques examinées par les pairs.

Un groupe de travail sur le réseau d’aires marines protégées, composé de partenaires de cogestion, de membres des collectivités, de représentants fédéraux et territoriaux, de groupes environnementaux et d’autres partenaires, s’assure d’inclure le savoir autochtone, l’information socioéconomique et le point de vue des collectivités dans tout le processus de développement du réseau afin de créer un produit final qui est pertinent et soutenu par tous les utilisateurs des eaux de mer et des ressources marines dans l’Arctique de l’Ouest.

Le Groupe de travail sur les océans est d’avis que tous les organismes responsables devraient utiliser leur mandat conformément à la compétence et aux priorités de chaque gouvernement afin de contribuer utilement au développement du réseau d’aires marines protégées.

2. Le point sur les objectifs de conservation marine : Arriver à 10 %

En 2015, le Groupe directeur fédéral-provincial-territorial sur la conservation, la faune et la biodiversité et son groupe de travail sur la biodiversité (avec la participation des groupes autochtones et des intervenants) ont élaboré les Buts et objectifs canadiens pour la biodiversité d’ici 2020 et se sont engagés à travailler ensemble conformément à la compétence et aux priorités de chaque gouvernement. Les buts et objectifs pour 2020 reflètent ceux d’Aichi que le gouvernement du Canada a signés.

Objectif 1 : D’ici 2020, au moins 17 % des zones terrestres et d’eaux intérieures et 10 % des zones côtières et marines sont conservées par l’entremise de réseaux d’aires protégées, et d’autres mesures efficaces de conservation dans des zones clairement définies^{Note de bas de page 8.}

Le 13 novembre 2015, la lettre de mandat du ministre des Pêches, des Océans et de la Garde côtière canadienne a réitéré l’engagement du gouvernement du Canada envers cet objectif international en ajoutant l’objectif national intermédiaire suivant :

« accroître la proportion de zones marines et côtières protégées – à 5 % d’ici 2017 et à 10 % d’ici 2020 – grâce à de nouveaux investissements dans les sciences et à la consultation des collectivités ».

En janvier 2016, le CCMPA a remis sur pied le Groupe de travail sur les océans, chargé d’assurer le leadership et de fournir des avis stratégiques sur l’atteinte de ces objectifs nationaux et internationaux.

Le gouvernement du Canada a soutenu ces engagements en réalisant des investissements importants :

• augmentation de 40 millions de dollars par année pour les sciences des pêches et des océans, notamment le recrutement l’an dernier de 135 nouveaux scientifiques et la création d’un fonds de partenariat scientifique pour nouer des partenariats avec des universités et d’autres établissements;
• affectation de 81 millions de dollars sur cinq ans consacrés à l’appui de la réalisation de ces objectifs;
• investissement de 1,5 milliard de dollars sur cinq ans dans la protection des océans, notamment pour soutenir la restauration des côtes, l’intervention d’urgence et plus encore.

Le 28 octobre 2017, l’honorable Dominic LeBlanc, alors ministre des Pêches, des Océans et de la Garde côtière canadienne, et l’honorable Catherine McKenna, ministre de l’Environnement et du Changement climatique, ont annoncé que le Canada avait atteint l’objectif intermédiaire de protéger 5 % de ses zones marines et côtières. Les ministres ont souligné que cette réussite était le fruit d’un effort global, qui avait nécessité l’appui et la collaboration des groupes autochtones, des gouvernements provinciaux et territoriaux, des organismes environnementaux, des intervenants et des autres parties intéressées.

La lettre de mandat du Ministre a été mise à jour le 28 août 2018, afin d’inclure des « normes de protection minimales pour les aires marines protégées et les refuges marins du Canada ».

C’est en partie en appliquant un plan en cinq points qui définissait les domaines d’intervention connexes que l’objectif intermédiaire de 5 % a pu être atteint. Grâce à ces mesures, une superficie correspondant à environ 7,9 % du territoire océanique du Canada était protégée à la fin de juin 2018, à l’aide d’un éventail d’outils réglementaires et législatifs fédéraux et provinciaux. La figure 1 illustre les contributions des gouvernements, qui ont collaboré avec les groupes autochtones, diverses industries maritimes et d’autres intervenants pour parvenir à ce niveau de conservation. Tous les sites qui contribuent aux objectifs de conservation marine du Canada sont présentés sur la carte interactive affichée à Objectifs de conservation marine du Canada.

Le plan en cinq points a été actualisé, et sa réalisation se poursuit afin de garantir que le gouvernement du Canada atteindra son objectif de protection de 10 % des zones marines et côtières d’ici 2020. L’encadré n^o 2 indique ce qui avait été accompli à la fin de juin 2018, et ce qui reste à accomplir pour atteindre l’objectif de 10 % et respecter les engagements nationaux et internationaux du Canada d’ici 2020.