Cadre national pour l'établissement et la gestion des zones de protection marines

Document de travail - Mars 1999

Cadre pour l'établissement et la gestion des ZPM

Cette section décrit le cadre pour l'établissement d'une ZPM. Un site d'intérêt est l'appellation donnée à un espace maritime proposé comme ZPM en vertu de la Loi sur les océans. Lorsque l'établissement d'un site d'intérêt aura été recommandé, celui-ci sera désigné comme une ZPM potentielle.

Cadre pour l'établissement et la gestion d'une ZPM (voir la Figure 1)

• Étape 1: Identification des sites d'intérêt
• Étape 2: Examen préalable des sites d'intérêt
• Étape 3: Évaluation du site d'intérêt et recommandation
• Étape 4: Élaboration d'un plan de gestion de la ZPM potentielle
• Étape 5: Désignation de la ZPM
• Étape 6: Gestion de la ZPM

Dans certains cas, des étapes peuvent être exécutées simultanément ou de façon non séquentielle.

Le ministre des Pêches et des Océans est responsable de recommander au gouverneur en conseil la désignation d'une ZPM. Pour en arriver à cette recommandation, le Ministre utilisera le présent cadre en consultant au besoin le grand public et d'autres organismes gouvernementaux.

Le Cadre national permet une flexibilité à l'échelle régionale dans l'établissement et la gestion de ZPM. Pour refléter ces différences, chaque région administrative du MPO pourra élaborer des guides détaillés afin de satisfaire aux besoins locaux en matière de conservation et de protection du milieu marin. Les guides régionaux devront être conformes au Cadre national et peuvent inclure des informations additionnelles sur les étapes à suivre et sur des aspects tels que la participation du grand public et les consultations.

Étape 1: Identification des sites d'intérêt

La première étape dans l'établissement d'un réseau de ZPM est l'identification des sites potentiels.

Identification

Le MPO, d'autres organismes gouvernementaux, les groupes communautaires, les collectivités côtières et les organisations autochtones, le secteur de la pêche, les organisations non gouvernementales vouées à la protection de l'environnement, les établissements d'enseignement supérieur, d'autres intervenants et le grand public auront la possibilité de participer à l'identification des sites d'intérêt dans le cadre de diverses initiatives. Celles-ci peuvent comprendre:

• des revues écosystémiques;
• des processus de gestion intégrée de la zone côtière;
• la planification de la gestion des pêches;
• la mise en candidature par des intervenants;
• d'autres démarches.

Le Programme des ZPM acceptera la proposition de sites d'intérêt pour leur mise en candidature commeZPM. Cette façon de procéder permettra aux groupes intéressés d'aider le MPO à identifier des ZPMpotentielles. Les groupes qui désireront proposer un site d'intérêt devront communiquer avec le MPOaussitôt que possible.

À long terme, il faudra développer une approche systématique afin d'avoir un réseau de ZPM qui tienne compte de toutes les raisons d'être énoncées dans la Loi sur les océans. Ceci pourrait se faire par le biais des revues écosystémiques (voir p. 7). Ces revues aideront à sélectionner et évaluer les ZPM, en particulier les sites recommandés par le grand public.

Étape 2: Examen préalable des sites d'intérêt

Objectif

Cette étape consiste à faire l'examen préalable d'un site d'intérêt pour déterminer s'il doit faire l'objet d'une évaluation plus poussée. Les sites d'intérêt proposés seront examinés afin de s'assurer que les motifs avancés pour leur protection soient conformes aux raisons énoncées dans la Loi sur les océans(voir le Tableau 1).

Informations requises

À cette étape, des informations détaillées ne sont pas requises. Voici le genre d'information qui pourrait être nécessaire:

• l'emplacement du site d'intérêt proposé;
• l'énumération des objectifs et de la raison pour établir une ZPM à cet endroit, et comment ils se rapportent à l'article 35 de la Loi sur les océans;
• une brève description du milieu biophysique et du profil socio-économique du site d'intérêt et de la région avoisinante;
• les mesures de gestion et les règlements qui pourraient s'appliquer à la zone;
• l'implication possible d'intervenants ou de parrains dans la gestion future de la zone;
• la personne ressource, le groupe ou l'organisme qui piloterait ou qui faciliterait le processus d'établissement d'une ZPM;
• d'autres informations au besoin.

Registre des sites d'intérêt

Les sites d'intérêt proposés qui pourraient être désignés comme ZPM (voir le Tableau 1, Raisons d'être des ZPM en vertu de la Loi sur les océans) seront inscrits à un registre des sites d'intérêt. Ce registre sera rendu public.

Les sites inscrits à un tel registre feront l'objet d'une surveillance afin d'assurer que leur intégrité écologique ne soit pas compromise avant que la décision finale sur leur désignation comme ZPM ne soit prise. Si l'on croit que certaines activités menacent l'intégrité écologique d'un site d'intérêt, des mesures de protection intérimaires pourraient être mises en œuvre.

Protection intérimaire

Objectif

L'identification d'un site comme site d'intérêt ne lui confère pas une protection juridique immédiate. Si un site important semble menacé à l'une ou l'autre des étapes de son évaluation, le gouvernement du Canada ou d'autres paliers gouvernementaux peuvent imposer des mesures intérimaires pour conserver et protéger les ressources et les habitats susceptibles d'être affectés.

Mesures de protection intérimaires

Les gouvernements disposent de diverses mesures pour protéger les ressources marines et leur habitat à moyen ou à long terme. Notons par exemple:

• des avis généraux aux intervenants pour décourager les utilisations qui sont contraires à l'objectif du site d'intérêt;
• des partenariats avec l'industrie et d'autres intervenants afin de protéger le site;
• des requêtes à d'autres organismes gouvernementaux pour reporter l'établissement de titres ou d'intérêts, comme des baux, des permis ou d'autres droits d'usage d'un site;
• l'application des règlements de la Loi sur les pêches et de la désignation de zones d'exclusion à la pêche;
• l'application des règlements de la Loi sur la marine marchande du Canada, comme les interdictions relatives à l'ancrage, la navigation et la pollution;
• la mise en place de contrôles par d'autres organismes gouvernementaux, comme la mise en œuvre de mesures de protection de la faune, des moratoires sur les nouveaux modes de concession ou le renouvellement de ceux déjà en vigueur, des restrictions sur l'utilisation des ressources du site d'intérêt ou des eaux avoisinantes, la protection contre les répercussions d'activités terrestres et des interdictions de rejet et d'immersion de déchets en mer.

Étape 3: Évaluation et recommandation du site d'intérêt

Objectifs

Identifier et évaluer le bien-fondé écologique, technique et socio-économique du site d'intérêt mis en candidature, engager le grand public dans le processus d'évaluation du site d'intérêt en question, et recommander si celui-ci devrait être consacré ZPM.

Activités d'évaluation

Cette étape comporte deux activités:

1. Évaluation du site d'intérêt
2. Recommandation

Proposition

L'évaluation d'un site d'intérêt aux fins de son établissement comme ZPM requiert une proposition détaillée. La préparation d'une telle proposition peut comprendre un processus de planification qui réunit les organismes et les intérêts concernés. L'Annexe 1 donne un exemple des informations qui pourraient être requises. Ces dernières seront généralement plus détaillées que celles requises pour l'examen préalable.

Les parties intéressées devront communiquer avec le bureau régional du MPO le plus proche pour obtenir les détails sur la marche à suivre pour la mise en candidature et l'évaluation.

A. Évaluation des sites d'intérêt

Objectif

Évaluer le bien-fondé des sites d'intérêt dans une perspective écologique, technique et socio-économique.

L'évaluation

Les sites d'intérêt seront évalués afin de déterminer leur pertinence en tant que candidat au statut deZPM en utilisant les informations et les connaissances scientifiques, traditionnelles et locales. Un document de travail, guide pour les zones de protection en devenir, présente les éléments à considérer lors de l'évaluation d'un site d'intérêt.

Les parties intéressées devraient avoir la possibilité de participer au processus d'évaluation.

L'évaluation sera suivie d'un bref résumé de l'information pertinente à cette étape, y compris la raison pour laquelle un site d'intérêt a été accepté ou non comme ZPM potentielle. Le format et le contenu des documents d'évaluation seront développés par le biais des ZPM pilotes.

Activités d'évaluation

L'évaluation d'un site d'intérêt comportera les activités suivantes:

1. une évaluation écologique;
2. une évaluation technique;
3. une évaluation socio-économique.

Ces évaluations seront effectuées simultanément ou dans un ordre séquentiel.

L'évaluation écologique vise à répondre aux questions suivantes :

• est-ce que la ZPM mise en candidature satisfait aux raisons d'être des ZPM énoncées dans la Loi sur les océans?
• quelle est la valeur écologique du site mis en candidature ?
• quelle est l'importance de cette valeur?

Outre les connaissances écologiques, l'évaluation devrait inclure une liste des activités à contrôler, les besoins de restauration du site et le potentiel de rétablissement des fonctions naturelles de l'écosystème, s'il y a lieu.

Lorsqu'une évaluation écologique indique qu'un site d'intérêt n'est pas adéquat pour devenir une ZPM en vertu de la Loi sur les océans ou d'autres lois, le site d'intérêt en question ne fera pas l'objet d'autres évaluations.

L'évaluation technique vise à répondre aux questions suivantes :

• la mise en candidature est-elle réalisable du point de vue technique et de gestion?
• comment peut-elle être modifiée pour en améliorer la faisabilité et la réalisation?
• quelles devraient être les frontières du site d'intérêt?
• a-t-on l'appui du public et des intervenants?

L'évaluation technique vise à établir:

• la reconnaissance antérieure de la valeur du site au plan de la conservation, comme par exemple la reconnaissance internationale de son importance;
• la contribution du site aux objectifs de gestion intégrée de la zone côtière;
• la disponibilité du site pour sa désignation;
• la pertinence des frontières du site et des règlements de gestion proposés pour satisfaire aux objectifs de gestion visés;
• la capacité des ressources de gestion pour la planification et la gestion;
• l'appui du public et des intervenants pour le site d'intérêt;
• la nature des partenariats de coopération ou des accords de cogestion qui pourraient épauler la gestion d'une ZPM;
• les conflits avec des utilisations adjacentes, et les mesures pour les réduire;
• la valeur démontrée du site au plan de la conservation.

L'évaluation technique permettra de parfaire la proposition de sorte à améliorer son acceptabilité, à minimiser les problèmes techniques et à assurer que la conception de la ZPM mise en candidature soit appropriée. Cette évaluation permettra en outre de cibler des organismes codésignés ou de développer des partenariats, des accords de cogestion pour rencontrer les objectifs du site.

En dernier lieu, l'évaluation permettra de déterminer si d'autres mesures ou règlements seraient plus appropriés pour assurer la conservation et la protection des ressources (p. ex., la fermeture de pêcheries ou des règlements de pêche).

L'évaluation socio-économique vise à répondre aux questions suivantes:

• quel sera l'impact de l'établissement d'une ZPM sur les activités humaines dans et près de ce site?
• comment peut-on accroître les avantages socio-économiques de la ZPM ou en réduire les coûts?

L'évaluation socio-économique vise à déterminer comment l'établissement d'une ZPM pourrait influer sur les éléments suivants:

• la pêche;
• les utilisations par les collectivités (loisirs, ancrage, cueillette de produits comestibles);
• les intérêts des groupes autochtones (revendications, utilisations commerciales, pêche de subsistance, activités culturelles ou traditionnelles);
• l'économie et le transport (pétrole et gaz, minéraux, sable et gravier, aquiculture, lieux de villégiature, transport maritime, quais, défense et sécurité maritime, infrastructures pour les aéronefs);
• les valeurs et les utilisations au plan culturel, récréatif et touristique (paysages marins ou terrestres, observation de la faune, épaves, opportunités éducatives, plages ou plans d'eau pour les loisirs).

L'évaluation socio-économique et l'évaluation technique peuvent être effectuées simultanément.

Priorités

L'approche préventive veut que l'on pêche par excès de prudence lorsqu'on prend des décisions au sujet des ressources marines vulnérables et leur habitat. Cela porte à croire que les valeurs écologiques d'un site d'intérêt pourraient être plus importantes que certains aspects techniques ou socio-économiques. Dans un tel cas, il faudrait peut-être donner un rôle prépondérant à ces valeurs.

B. Recommandations

Recommandation

Après avoir complété l'évaluation, le MPO révisera les informations et recommandera que le site soit désigné comme une ZPM potentielle (nécessitant l'élaboration d'un plan de gestion) ou qu'il soit considéré pour d'autres formes de protection.

Participation du public

Les parties intéressées auront la possibilité de participer à l'évaluation d'un site d'intérêt. Elles seront avisées des recommandations concernant le site d'intérêt et elles seront encouragées à les commenter.

Options recommandées

D'après l'évaluation et les commentaires du public, on pourrait recommander les mesures suivantes:

• rayer le site d'intérêt de la liste des sites à considérer;
• considérer des moyens autres qu'une ZPM pour protéger ou conserver les ressources ou habitats vulnérables du site en question;
• confier le site d'intérêt à un autre organisme qui en a exprimé l'intérêt et qui considère le site comme relevant de sa compétence;
• reporter l'évaluation du site d'intérêt jusqu'à ce que d'autres informations soient disponibles;
• aller de l'avant et élaborer un plan de gestion de ZPM.

Protection intérimaire

Lorsqu'un site d'intérêt est recommandé comme ZPM potentielle, des mesures de protection intérimaires peuvent être mises en place, comme mentionné précédemment, afin de protéger et de conserver les ressources et les habitats du site jusqu'à ce que la ZPM soit établie.

Étape 4: Élaboration d'un plan de gestion d'une ZPM potentielle

Objectif du plan de gestion d'une ZPM

Le plan de gestion d'une ZPM énoncera la raison d'être de la ZPM, ses buts et ses objectifs; de quelles façons ces derniers seront atteints et comment l'efficacité de la ZPM sera mesurée. Un plan de gestion spécifique sera élaboré pour chaque ZPM d'après les propositions soumises, les rapports d'évaluation et les commentaires des intervenants, du grand public et des organismes gouvernementaux. Le plan de gestion répondra aux enjeux et aux préoccupations énoncés par les parties intéressées et qui sont pertinents au but et aux objectifs de la ZPM.

Élaboration du plan de gestion d'une ZPM

Le processus formel d'élaboration d'un plan de gestion d'une ZPM potentielle débute après l'étape d'évaluation du site d'intérêt. La synchronisation du processus dépendra des fonctions et des calendriers de travail des participants. L'efficacité de la planification dépendra d'échéanciers réalistes, de l'attention portée à quelques sites à la fois et de la coopération de tous les groupes et individus intéressés.

L'élaboration du plan de gestion s'effectuera par le biais d'une coopération avec d'autres organismes fédéraux, des organismes provinciaux, des administrations locales, des collectivités et des organisations autochtones, des intervenants non gouvernementaux et le grand public.

Certains des buts et des objectifs de la ZPM auront été définis avant que le processus officiel de planification débute. Des suggestions en matière de gestion pourraient être tirées des revues écosystémiques et des propositions élaborées pour les sites d'intérêt, de l'information recueillie dans le cadre des évaluations écologique, technique ou socio-économique et des commentaires du public.

Contenu du plan

Le plan de gestion fournira des détails sur le mode de gestion de la ZPM, ainsi qu'un certain nombre de paramètres pour la gestion, tels l'emplacement et les frontières de la ZPM, le zonage, les activités interdites et d'autres règlements pertinents. Il pourrait en outre offrir d'autres politiques, stratégies ou outils de gestion pour atteindre les objectifs énoncés de la ZPM.

L'établissement d'une ZPM pourrait nécessiter la mise en œuvre d'une gamme d'initiatives pour gérer la zone, y compris des études sur les ressources (inventaires, recherches et suivi environnemental), l'éducation et la sensibilisation du public, la surveillance, l'application de la réglementation et la gestion de l'utilisation des ressources. De telles initiatives devraient être incluses dans le plan de gestion de laZPM.

L'Annexe 2 présente une liste de certains des éléments que peut inclure un plan de gestion d'une ZPM. Les éléments peuvent varier selon l'objectif de la ZPM, son emplacement, les accords de partenariat et d'autres facteurs.

Accord de partenariat

Lorsque la ZPM fera l'objet d'une cogestion, le plan de gestion de la ZPM énoncera les accords proposés et établira les détails des engagements, des responsabilités et des rôles des organisations.

Financement

Le plan devrait identifier les sources de financement et contenir une proposition budgétaire pour supporter la gestion et les activités reliés à la ZPM.

Documentation et analyses des ressources

Le plan de gestion d'une ZPM devrait contenir un résumé de l'information sur les ressources pertinente aux objectifs du plan. La plus grande partie des données requises se retrouveront dans la proposition et les rapports d'évaluation d'un site d'intérêt. D'autres informations pourraient être nécessaires pour une planification plus détaillée d'un secteur de la zone.

Zonage

La Loi sur les océans prévoit l'établissement de sous-zones, à l'intérieur d'une ZPM, définissant les niveaux de protection. Le plan de gestion d'une ZPM inclura toutes les dispositions sur le zonage qui:

• précisent les activités permises ou interdites dans chaque sous-zone;
• établissent les frontières des sous-zones pour des activités spécifiques et les utilisations permises;
• prescrivent les règles pour l'utilisation et les restrictions sur diverses activités.

Le nombre et le type de catégories de sous-zones varieront de façon à satisfaire aux objectifs sous-tendant l'établissement d'une ZPM. Les sous-zones peuvent inclure des secteurs où tout prélèvement ou toute activité sera strictement interdit, l'accès y étant très limité; des secteurs où l'utilisation contrôlée, la récolte limitée des ressources ou d'autres activités humaines seront permises dans des conditions spécifiques; et des catégories de zonage temporel où les activités pourront varier selon les saisons ou d'autres périodes, comme la frai.

Zones tampons

Les zones tampons sont des zones établies autour d'une ZPM pour la protéger de l'empiétement indu des activités humaines qui pourraient nuire à des espèces ou des habitats importants de l'écosystème de laZPM. Les activités dans les zones tampons seront gérées de sorte à assurer la conservation et la protection des habitats et des ressources marines de la ZPM.

Catégories d'activités interdites

La Loi sur les océans autorise le gouvernement à adopter des règlements interdisant certaines catégories d'activités dans une ZPM. Cette attribution permet l'exclusion générale d'activités qui seraient en conflit avec les objectifs de la ZPM.

Normes de protection

On prévoit que chaque plan de gestion des ZPM sera unique, les catégories d'activités permises ou interdites dans une ZPM lui étant spécifiques. Aucune norme de protection standard ne s'applique.

Activités en cours dans une ZPM

Lorsque des activités proposées ou en cours dans ou près d'une ZPM peuvent être en conflit avec les objectifs de conservation de la ZPM, le plan peut prévoir l'arrêt progressif de ces activités. Toutefois, dans de nombreux cas, les utilisateurs pourraient avoir des droits reconnus par la loi, de titres ou intérêts leur permettant d'utiliser les ressources de la zone. Par exemple, un aquiculteur ou l'exploitant d'un lieu de villégiature pourrait détenir un bail provincial pour exploiter une entreprise à l'intérieur de laZPM mise en candidature. Dans de tels cas, l'autorité responsable essaiera de s'entendre avec l'exploitant pour protéger les ressources de la zone.

Les organismes responsables de la gestion de ressources naturelles, comme le MPO, les autres ministères et organismes fédéraux et les gouvernements provinciaux ont de nombreuses attributions pour réglementer l'utilisation de celles-ci. Les plans de gestion des ZPM peuvent donner la flexibilité d'utiliser ces outils selon les conditions locales en coopération avec les utilisateurs des ressources.

Élaboration des règlements en vue de la désignation d'une ZPM

Le processus de gestion peut fournir des informations importantes pour déterminer les éléments qui devraient être inclus dans la réglementation d'une ZPM. Les règlements confirment les dispositions qui seront incluses dans le plan de gestion définitif d'une ZPM, y compris les objectifs, les frontières, le zonage et d'autres exigences réglementaires.

Les plans de gestion des ZPM peuvent contenir des détails de nature opérationnelle, comme des programmes de sensibilisation, qui ne seront pas inclus dans la réglementation en vue de la désignation d'une ZPM.

Les plans de gestion des ZPM peuvent être mis à jour de temps à autre. Cette mise à jour n'entraînera pas nécessairement de nouveaux règlements ou la modification des règlements en vigueur.

Résultats de l'élaboration du plan de gestion d'une ZPM

Une fois que le plan de gestion d'une ZPM aura été élaboré, le Ministre peut recommander que la ZPMsoit désignée par le biais de règlements en vertu de la Loi sur les océans.

Étape 5: Désignation d'une ZPM

Objectif

La Loi sur les océans prévoit la désignation de ZPM par le biais de règlements établis en vertu de l'article 35 (voir le Tableau 2). L'étape de la désignation peut être réalisée en même temps que l'étape de l'élaboration du plan de gestion d'une ZPM.

Mise en application

La mise en application des règlements de désignation et des plans de gestion des ZPM peuvent requérir la passation d'accords de cogestion ou de partenariat, la signature de protocoles d'entente entre le MPOet les gouvernements et organisations partenaires, l'affectation de ressources financières et humaines, et d'autres engagements.

Exécution

La Loi sur les océans prévoit aussi l'exécution des règlements sur les ZPM et des amendes pour les infractions à ceux-ci.

Tableau 2. Règlements concernant la désignation de ZPM en vertu de l'article 35 (3)

Sur la recommandation du ministre, le gouverneur en conseil peut, par règlement:

1. désigner des zones de protection marine;
2. prendre toute mesure compatible avec l'objet de la désignation, notamment
   1. la délimitation de zones de protection marine,
   2. l'interdiction de catégories d'activités dans ces zones.

Étape 6 : Gestion d'une ZPM

Gestion de la zone

La gestion des ZPM sera axée sur les informations existantes, les recherches en cours et les connaissances écologiques traditionnelles d'une panoplie d'intervenants. Les activités nécessaires pour réaliser les objectifs de la ZPM peuvent inclure la planification du site, les recherches, le contrôle, la surveillance, l'exécution des règlements, la gestion des visiteurs et des initiatives d'intendance.

Rôle du plan de gestion des ZPM

La gestion des ZPM se fera site par site. Cela signifie que chaque ZPM sera dotée de son propre plan de gestion, reflétant le caractère particulier du site et les objectifs de son établissement. Les ZPM seront gérées en étroite coopération avec d'autres organismes et parties intéressées.

Les règlements désignant une ZPM, le plan de gestion de celle-ci et d'autres mesures et règlements pour la conservation orienteront la gestion.

Recherches et suivi

Nombre des processus environnementaux au sein des écosystèmes marins sont mal compris. Des recherches et un suivi scientifiques pourraient être effectués dans les ZPM, au besoin, pour mieux comprendre les écosystèmes marins et recueillir des données précieuses sur les changements environnementaux.

Sensibilisation du public

Le respect des règlements et des plans de gestion des ZPM dépend de la sensibilisation et de la coopération du public. Des programmes d'interprétation et d'éducation pourraient être nécessaires pour expliquer les objectifs des ZPM et fournir de l'information sur les activités appropriées dans une zone.

Examen et évaluation

Chaque ZPM sera évaluée périodiquement, avec la participation du public, pour déterminer si elle répond à ses objectifs. Dans le cas échéant, des changements pourraient être recommandés aux règlements ou au plan de gestion de la ZPM.

L'examen et l'évaluation peuvent impliquer la remise en question du statut de la ZPM. Les ZPM ne sont pas forcément établies pour une durée illimitée. De nombreux facteurs peuvent changer, y compris des changements d'objectifs, les conditions du milieu, du climat et de la biodiversité. Des examens périodiques permettront de déterminer si une ZPM existante doit être abandonnée, agrandie, déplacée ou modifiée pour satisfaire aux objectifs visés.