Directives et leçons apprises sur les réseaux d'aires marines protégées au Canada

Compte rendu d'un atelier national tenu à Ottawa en janvier 2008

1.0 Contexte

1.1 Réseaux d'AMP

Au sein de la communauté maritime internationale, on reconnaît de plus en plus l'importance des réseaux d'aires marines protégées (AMP) pour assurer la protection des stades critiques du cycle de vie des espèces migratoires. On reconnaît également qu'il faut assurer la conservation de la biodiversité à des échelles pertinentes sur le plan écologique si l'on veut préserver les processus écosystémiques.

Ces constats sont exprimés dans la définition ci-après des réseaux d'AMP, qui est utilisée couramment au sein de la communauté internationale des praticiens des AMP^{Footnote 1}.

"Ensemble de zones marines protégées gérées en collaboration et de façon synergique, à diverses échelles spatiales et selon un éventail de niveaux de protection, afin d'atteindre des buts écologiques plus efficacement et plus exhaustivement qu'avec un site unique."

Selon diverses définitions des réseaux d'AMP, l'interconnectivité qui existe entre chacune des AMP permet d'atteindre efficacement les buts écologiques établis. Le gouvernement du Canada insiste pour que les réseaux d'AMP au Canada soient établis dans le contexte de la gestion intégrée des océans.

La planification des réseaux d'AMP dans le contexte plus large de gestion intégrée facilite le recensement des zones principales qui ont besoin d'un maximum de protection, assure la durabilité et établit des réseaux d'AMP interreliés sur le plan fonctionnel qui s'harmonisent avec les autres régimes de gestion en vigueur dans le secteur (p. ex. gestion des pêches, gestion des ports et du transport maritime).

Au fur et à mesure que l'on comprend mieux le rôle et le potentiel des AMP et des réseaux d'AMP et que ceux-ci se complexifient, il devient de plus en plus difficile d'en assurer la planification. L'expansion des utilisations traditionnelles (p. ex. transport maritime, activités récréatives en mer) et l'apparition de nouvelles utilisations (p. ex. parcs d'éoliennes au large, production houlomotrice, aquaculture au large) dans le milieu marin augmentent l'enjeu.

1.2 Engagement international du Canada concernant l'établissement de réseaux d'AMP

L'établissement d'un réseau planétaire d'AMP est demandé depuis plus de vingt ans à l'échelle internationale. En 1988, dans le cadre de sa 17e Assemblée générale (à San José, au Costa Rica), l'Union Internationale pour la Conservation de la Nature a adopté une recommandation demandant aux organismes internationaux ainsi qu'à toutes les nations d'établir un système d'AMP représentatif à l'échelle mondiale afin que l'on puisse protéger, restaurer, utiliser judicieusement et comprendre le patrimoine marin mondial et en profiter dans le futur. En 1992, les délégués participant au IVe Congrès mondial sur les parcs naturels (à Caracas, au Venezuela) ont adopté une recommandation prévoyant l'établissement d'un réseau mondial d'AMP. Le Canada a été l'un des premiers pays à s'engager vis-à-vis de la protection de la biodiversité marine mondiale en établissant un système national d'AMP.

Parmi les accords internationaux les plus importants signés par le Canada^{Footnote 2}, on retrouve ce qui suit.

• Résolution de l'assemblée générale des Nations Unies (2006), laquelle exige la prise de mesures immédiates pour assurer la durabilité des stocks de poissons et protéger les écosystèmes marins vulnérables.
• Convention sur la diversité biologique (2004), y compris le Mandat de Jakarta sur la diversité biologique marine et côtière, dans le cadre duquel un engagement a été pris quant à l'établissement et au maintien de réseaux d'AMP régionaux et nationaux représentatifs sur le plan écologique, exhaustifs et gérés de façon efficace d'ici 2012.
• Congrès mondial sur les parcs naturels de l'IUCN - Union mondiale pour la nature (2003), dans le cadre duquel le Plan d'action Durban demande à la communauté internationale d'établir, d'ici 2012, un système mondial de réseaux d'AMP représentatif et géré de façon efficace couvrant de 20 à 30 % des océans du monde.
• Plan d'action du G8 sur l'environnement marin et la sécurité maritime (2003), dans le cadre duquel le Canada et d'autres pays membres du G8 se sont engagés à établir, d'ici 2012, des réseaux écologiques d'AMP, conformément au droit international et selon l'information scientifique disponible, dans leurs eaux territoriales et leurs régions.
• Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (2003), en vertu de laquelle le Canada s'est engagé à conserver et à gérer les ressources présentes sur son territoire d'une manière durable.
• Sommet mondial sur le développement durable (2002), dans le cadre duquel le Canada s'est engagé à l'égard du plan d'action de Johannesburg, lequel demande la mise sur pied d'un réseau national représentatif d'AMP d'ici 2012.

1.3 Engagements nationaux du Canada concernant l'établissement de réseaux d'AMP

À l'échelle nationale, le Canada a élaboré une politique et un cadre législatif exhaustifs afin de fournir des directives et des orientations nationales en matière de gestion des océans en général ainsi que d'établissement de réseaux d'AMP en particulier. Les outils ci-après font partie intégrante de ce cadre.

Loi sur les océans (1997)

La Loi sur les océans établit un cadre pour les initiatives de gestion de l'océan au Canada. Parmi les directives qu'elle donne, mentionnons l'établissement d'un système ^{Footnote 3} national ^{Footnote 4} d'AMP au nom du gouvernement du Canada, dans un contexte de gestion intégrée ^{Footnote 5}.

Stratégie sur les océans du Canada (2002)

La Stratégie sur les océans du Canada définit la vision, les principes ainsi que les objectifs stratégiques associés à la gestion future des écosystèmes estuariens, côtiers et marins du Canada. La stratégie précise trois résultats ou objectifs stratégiques : 1) comprendre et protéger l'environnement marin; 2) soutenir des possibilités économiques durables; 3) assurer un leadership international. La stratégie prévoit un ensemble d'activités concrètes, y compris l'élaboration d'une stratégie pour un réseau national d'AMP^{Footnote 6}.

Plan d'action du Canada pour les océans (2005)

Le plan d'action pour les océans fait avancer l'application de la Loi sur les océans et de la stratégie sur les océans, puisqu'il pose un cadre de coordination et de gestion des activités visant le développement durable de nos océans. Le plan d'action repose sur quatre piliers interreliés : 1) le leadership international; la souveraineté et la sécurité; 2) la gestion intégrée des océans pour un développement durable; 3) la santé des océans; 4) les sciences et les technologies de l'océan ^{Footnote 7}.

Stratégie fédérale sur les aires marines protégées (2005)

La Stratégie fédérale sur les AMP a été mise sur pied pour élaborer une approche concertée visant l'établissement d'un réseau fédéral d'AMP au Canada (voir tableau 1). La stratégie a pour but de clarifier les rôles et les responsabilités des ministères et des organismes fédéraux qui ont pour mandat d'établir des AMP ainsi que de décrire la façon dont ces programmes, différents mais complémentaires, peuvent collectivement contribuer à mettre sur pied un réseau cohésif d'AMP. La stratégie fédérale sur les AMP comporte quatre objectifs : 1) établir une approche plus systématique pour la planification et l'établissement des AMP que celle utilisée antérieurement; 2) améliorer la collaboration au chapitre de la gestion et de la surveillance des AMP et, de ce fait, créer un environnement rassurant pour les utilisateurs; 3) augmenter la sensibilisation, la compréhension et la participation des Canadiens dans le réseau des AMP; 4) relier le réseau des AMP du Canada aux réseaux continentaux et mondiaux ^{Footnote 8}.

Initiatives sur la santé des océans du Canada (2007)

Afin de contribuer à la réalisation des objectifs établis dans la stratégie et le plan d'action sur les océans, le gouvernement fédéral a financé en 2007 un plan quinquennal pour améliorer la santé des océans. En vertu du plan, le Canada s'est engagé à exécuter un certain nombre d'activités. L'élaboration d'un véritable système national (fédéral-provincial-territorial) d'AMP composé d'au moins trois réseaux d'AMP biorégionaux couvrant les trois océans, ainsi que la mise en œuvre de la Stratégie fédérale sur les AMP dirigée par Pêches et Océans Canada au nom du gouvernement du Canada sont au nombre de ces initiatives.

1.4 Établissement du système national des réseaux d'AMP

La Stratégie fédérale sur les AMP, y compris la planification d'un réseau fédéral d'AMP, ne sont que deux des composants du système national d'AMP du Canada. La Stratégie fédérale sur les AMP vise l'accroissement de la collaboration entre les trois autorités fédérales dont le mandat comporte l'établissement des AMP, mais selon des orientations différentes, quoique complémentaires. Les lois pertinentes ainsi que l'orientation des programmes pour ces autorités sont présentées dans le tableau 1 ci-après.

Tableau 1. Organismes fédéraux, lois pertinentes et orientation des programmes

Davantage d'organismes aux fonctions importantes interviennent dans le système national d'AMP. La Loi sur les océans du Canada confère au ministre des Pêches et des Océans un rôle de chef de file pour l'élaboration et la mise en œuvre du réseau fédéral d'AMP au Canada. Même si la Loi ne parle pas directement de la participation des provinces, des territoires, des peoples autochtones et d'autres intervenants, il est clair que ceux-ci ont un rôle important.

La planification et la mise en œuvre du système d'AMP et des réseaux biorégionaux dans les océans du Canada est un travail collaboratif que se partagent :

• les trois organismes fédéraux investis de pouvoirs légaux pour désigner les AMP - MPO, Agence Parcs Canada et EC);
• toutes les provinces et les territoires qui ont ou pourraient avoir le pouvoir de désigner des AMP; et
• les autres organismes gouvernementaux qui ont un intérêt concernant l'établissement de réseaux d'AMP.

La planification et la mise en œuvre des réseaux d'AMP nécessiteront également la participation :

• des Premières nations, des Conseils de gestion des ressources fauniques et des autres organisations autochtones qui ont un intérêt important dans l'établissement des réseaux d'AMP;
• d'intervenants non gouvernementaux et d'organisations de conservation; et
• des organisations internationales qui ont ou pourraient avoir le pouvoir de reconnaître ou de désigner des AMP.

1.5 Travaux préliminaires effectués par le Canada pour un système national de réseaux d'AMP

Le Canada a déjà entrepris une bonne partie des travaux préliminaires nécessaires à l'établissement d'un système national d'AMP, y compris:

• l'identification des écorégions marines présentes dans les océans du Canada;
• l'élaboration d'un cadre de gouvernance, la réalisation d'évaluations d'aperçus écologiques, l'établissement des priorités en matière de conservation ainsi que la détermination des objectifs de conservation et des indicateurs connexes pour cinq zones de planification à grande échelle (baie de Plaisance/Grand Banc; est du plateau néo-écossais; golfe du Saint-Laurent; mer de Beaufort; côte nord du Pacifique);
• l'élaboration de critères et de directives fondés sur des principes écologiques pour désigner des AMPéventuelles en vertu de la Loi sur les océans (zones, espèces et propriétés des communautés d'importance écologique). Ces critères viennent compléter :
  • les critères de sélection des RFM, des RNF et des ROM;
  • l'identification et le choix de sites éventuels pour les AMNC;
  • les processus de choix des AMP provinciales et territoriales;
• l'acquisition d'expérience dans la désignation d'AMP et détermination de leur emplacement dans les zones de planification à grande échelle; et
• le recensement des points importants à considérer pour la mise en œuvre des réseaux d'AMP.