Politique sur l’application de mesures visant à compenser les effets néfastes sur le poisson et son habitat en vertu de la Loi sur les pêches

Objet de la présente politique

La présente Politique sur l’application de mesures visant à compenser les effets néfastes sur le poisson et son habitat en vertu de la Loi sur les pêches (ci-après la Politique) fournit une orientation sur la prise de mesures efficaces pour compenser la mort du poisson, ou la détérioration, la destruction ou la perturbation de son habitat conformément aux dispositions sur la protection du poisson et de son habitat de la Loi sur les pêches du Canada.

Les ouvrages, les entreprises ou les activités entraînant la mort du poisson ou la détérioration, la perturbation ou la destruction de son habitat sont interdits aux termes de la Loi sur les pêches, à moins d’autorisation contraire. Avant d’approuver un ouvrage, une entreprise ou une activité qui entraînerait la mort du poisson ou la détérioration, la perturbation ou la destruction de son habitat, le ministère des Pêches et des Océans (le Ministère) doit considérer des solutions de rechange qui permettent d’éviter les effets néfastes sur le poisson et son habitat. Si les conséquences sur le poisson et son habitat sont inévitables, le Ministère doit déterminer s’il existe des mesures d’atténuation qui permettraient de prévenir ou de réduire ces effets néfastes. Enfin, s’il existe des effets résiduels inévitables, le Ministère doit considérer des mesures pour contrebalancer la mort du poisson ainsi que la détérioration, la destruction ou la perturbation de son habitat.

La présente Politique a été rédigée par le Ministère pour aider les promoteurs d’ouvrages, d’entreprises ou d’activités existants ou proposés susceptibles d’entraîner la mort du poisson ou la détérioration, la perturbation ou la destruction de l’habitat du poisson à élaborer des plans de compensation.

La Politique fait partie d’une série de documents d’orientation préparés par le Ministère pour appuyer la mise en œuvre des dispositions de la Loi sur les pêches relatives à la protection du poisson et de son habitat. La Politique s’appuie sur les directives générales figurant dans l’Énoncé de politique sur la protection du poisson et de son habitat (2019), affiché sur la page Web Projets près de l’eau du Ministère.

La Politique comporte quatre parties :

La partie 1 fournit des renseignements généraux sur les dispositions de la Loi sur les pêches relatives à la protection du poisson et de son habitat;

La partie 2 donne un aperçu de la façon d’appliquer des mesures visant à compenser les effets néfastes sur le poisson et son habitat pour appuyer la conservation et la protection du poisson et de son habitat, y compris les objectifs, les principes directeurs et les types de mesures;

La partie 3 décrit étape par étape la procédure d’élaboration d’un plan de compensation aux termes du Règlement sur les autorisations relatives à la protection du poisson et de son habitat, notamment le choix des mesures appropriées, la définition de la portée géographique des mesures nécessaires ainsi que les mécanismes de surveillance et la production de rapports;

La partie 4 fournit les coordonnées des personnes-ressources et les liens pour obtenir de plus amples renseignements sur les principaux sujets.

Contexte

Au Canada, le poisson et son habitat constituent une ressource partagée qui procure des avantages sociaux, économiques et écologiques. Il s’agit toutefois d’une ressource limitée et vulnérable, laquelle doit donc être préservée et protégée afin de maintenir ces avantages pour les générations actuelles et futures.

La Loi sur les pêches fournit un cadre pour la conservation et la protection du poisson et de son habitat. Plus précisément, les dispositions relatives à la protection du poisson et de son habitat comprennent les éléments suivants :

• l’interdiction des ouvrages, entreprises ou activités qui entraînent la mort du poisson par des moyens autres que la pêche [paragraphe 34.4(1)
• l’interdiction des ouvrages, entreprises ou activités qui entraînent la détérioration, la destruction ou la perturbation de l’habitat du poisson [paragraphe 35(1)]
• les facteurs à considérer pour guider la prise de décisions réglementaires par le ministre (article 34.1)
• les pouvoirs ministériels pour assurer le libre passage des poissons et des débits d’eau suffisants, ainsi que pour gérer ou contrôler les obstacles dans le but de protéger le poisson ou son habitat (article 34.3)

Lorsqu’il applique ces dispositions, le Ministère s’appuiera sur les meilleures connaissances scientifiques, techniques et autochtones disponibles pour rendre des décisions; il se basera également sur l’application d’une approche de précaution^{Footnote 1} et d’une approche décisionnelle axée sur le risque.

Mise en garde

La Politique sur l’application de mesures visant à compenser les effets néfastes sur le poisson et son habitat en vertu de la Loi sur les pêches ne remplace pas la Loi sur les pêches ni ses règlements d’application. En cas de divergence entre la Politique et la Loi sur les pêches ou ses règlements, c’est la Loi qui prévaut.

Pouvoir d’approbation, date d’entrée en vigueur et date d’examen

Décembre 2019

La Politique sur l’application de mesures visant à compenser les effets néfastes sur le poisson et son habitat en vertu de la Loi sur les pêches a été approuvée par le Ministère, et elle est entrée en vigueur en décembre 2019. Elle sera révisée au moins tous les cinq ans ou plus fréquemment, au besoin.

Partie 1 : Dispositions de la Loi sur les pêches relatives à la protection du poisson et de son habitat

Interdiction des ouvrages, entreprises ou activités qui entraînent la mort du poisson ou la détérioration, la destruction ou la perturbation de l’habitat du poisson

Les dispositions de la Loi sur les pêches relatives à la protection du poisson et de son habitat appuient la conservation et la protection efficaces et efficientes du poisson et de son habitat. Voici les dispositions principales :

34.4(1) Il est interdit d’exploiter un ouvrage ou une entreprise ou d’exercer une activité entraînant la mort du poisson, sauf celle de la pêche.

35(1) Il est interdit d’exploiter un ouvrage ou une entreprise ou d’exercer une activité entraînant la détérioration, la destruction ou la perturbation de l’habitat du poisson.

Autorisation en vertu de la Loi sur les pêches

Les promoteurs d’ouvrages, d’entreprises ou d’activités ont un rôle important à jouer dans la conservation et la protection du poisson et de son habitat. Ils sont chargés de se conformer à la Loi sur les pêches en veillant à ce que leurs ouvrages, entreprises ou activités ne causent pas la mort du poisson ou la détérioration, la destruction ou la perturbation de son habitat.

Lorsque les promoteurs ne sont pas en mesure d’éviter la mort du poisson ou la détérioration, la destruction ou la perturbation de son habitat, ces effets néfastes devraient être atténués. Si, en dépit des mesures d’évitement et d’atténuation envisagées par le promoteur, il subsiste des effets néfastes pour le poisson et son habitat, celui-ci doit, avant d’exploiter un ouvrage ou une entreprise ou d’exercer une activité, se prévaloir d’une des exceptions énoncées aux paragraphes 34.4(2) ou 35(2) de la Loi sur les pêches afin de ne pas contrevenir à la loi.

Les renseignements et les documents que les promoteurs doivent fournir dans le cadre d’une demande d’autorisation visée aux alinéas 34.4(2)b) ou 35(2)b) de la Loi sur les pêches sont indiqués dans le Règlement sur les autorisations relatives à la protection du poisson et de son habitat ^{Footnote 2}. Ce règlement exige notamment que les promoteurs soumettent un plan de compensation avec leur demande (voir la partie 3 de la Politique).

Selon le paragraphe 34.1(1) de la Loi sur les pêches, le ministre des Pêches, des Océans et de la Garde côtière canadienne doit tenir compte de plusieurs facteurs lorsqu’il examine une demande d’autorisation présentée en vertu des alinéas 34.4(2)b) ou 35(2)b). La partie 3 de la Politique indique comment utiliser ces facteurs pour orienter l’élaboration d’un plan de compensation.

Hiérarchie des mesures de conservation et de protection du poisson et de son habitat

Ensemble, les concepts « évitement, atténuation et compensation » établissent une hiérarchie appelée « hiérarchie des mesures » qui repose sur un ordre de priorité reconnu à l’échelle internationale en tant que pratique exemplaire permettant de réduire les risques pour la biodiversité^{Footnote 3} . La hiérarchie des mesures met l’accent sur le fait qu’il faut d’abord s’efforcer de prévenir (mesures d’évitement) l’apparition d’effets néfastes. S’il n’est pas possible de prendre des mesures d’évitement, il faut alors déployer des efforts pour réduire (mesures d’atténuation) la mortalité du poisson et les effets néfastes découlant des ouvrages, entreprises ou activités proposés. Enfin, en dernier recours, il faut contrer les effets résiduels néfastes en déployant des efforts pour contrebalancer la perte du poisson et de son habitat, et ce, par des contributions positives à l’écosystème aquatique (mesures de compensation).

Un diagramme conceptuel de la hiérarchie des mesures est présenté à la figure 1.

Les composantes de l’habitat du poisson, leur fonction et leurs caractéristiques, ainsi que les populations de poissons qui en dépendent (c.­à­d., les écosystèmes aquatiques) sont dynamiques et complexes. Il est plus difficile, coûteux et incertain de restaurer, d’améliorer ou de créer des écosystèmes aquatiques que d’éviter les effets néfastes en premier lieu. C’est pourquoi le Ministère met l’accent sur les mesures d’évitement et d’atténuation en tant qu’étapes privilégiées dans la hiérarchie des mesures, suivies par les mesures de compensation, en dernier recours.

Les promoteurs sont donc tenus de démontrer que tout d’abord les mesures d’évitement, ensuite les mesures d’atténuation ont été examinées de façon approfondie, pour tous les cycles de vie de l’ouvrage, l’entreprise ou l’activité, avant d’envisager des mesures de compensation pour contrebalancer les effets résiduels néfastes sur le poisson et son habitat. Les mesures d’évitement, d’atténuation et de compensation, ainsi que les exigences relatives à la surveillance et à la production de rapports, peuvent être incluses comme conditions d’autorisation.

Le Ministère interprète ces mesures comme suit :

Mesures d’évitement

Les mesures d’évitement sont des mesures visant à prévenir les effets néfastes sur le poisson et son habitat. Celles­ci peuvent comprendre :

• l’exploitation d’ouvrages ou d’entreprises ou l’exercice d’activités dans des zones où il n’y aura aucun effet néfaste
• la conception d’ouvrages, d’entreprises ou d’activités de sorte qu’il n’y ait pas d’effets néfastes
• la planification temporelle des ouvrages, entreprises ou activités afin d’éviter les interactions avec les poissons aux étapes clés de leur cycle de vie, notamment au moment du frai ou de la migration

Mesures d’atténuation

Les mesures d’atténuation sont des mesures visant à réduire l’échelle spatiale, la durée ou l’intensité des effets néfastes sur le poisson et son habitat qui ne peuvent être évités. Les meilleures mesures d’atténuation disponibles devraient être mises en œuvre par les promoteurs pour exploiter un ouvrage ou une entreprise ou exercer une activité.

Les mesures d’atténuation peuvent comprendre :

• l’exploitation d’ouvrages ou d’entreprises ou l’exercice d’activités (p. ex. infrastructure physique et autres perturbations physiques) dans des endroits où les effets sont réduits
• l’utilisation de pratiques exemplaires qui réduisent les dommages au cours de l’exploitation d’ouvrages ou d’entreprises ou l’exercice d’activités
• la prise de mesures visant à stabiliser les sites perturbés afin de réduire les effets néfastes en cours
• la planification temporelle des ouvrages, entreprises ou activités afin de réduire les interactions avec le poisson et son habitat

Mesures de compensation

Les mesures de compensation sont des mesures visant à contrebalancer les effets néfastes résiduels sur le poisson et son habitat à un endroit donné, et qui procurent des avantages mesurables pour le poisson et son habitat. Ces mesures peuvent être prises à l’endroit où les effets néfastes résiduels se produiront ou à un autre endroit. Les mesures de compensation peuvent comprendre :

• la restauration de l’habitat dégradé du poisson afin d’améliorer les conditions de production du poisson
• l’amélioration de l’habitat du poisson afin d’améliorer les conditions de production du poisson
• la création d’habitats de poisson productifs et durables là où il n’en existait pas auparavant

Partie 2 : Mesures de compensation pour assurer la protection du poisson et de son habitat

L’objectif des mesures de compensation est d’appuyer la conservation et la protection du poisson et de son habitat, en contrebalançant la mort résiduelle du poisson et/ou la détérioration, la destruction ou la perturbation résiduelles de l’habitat du poisson qui découlent de l’exploitation d’ouvrages ou d’entreprises ou de l’exercice d’activités autorisés par la Loi sur les pêches.

Principes directeurs

En envisageant l’application de mesures de compensation, le promoteur devrait sélectionner des mesures qui respectent les principes suivants :

Principe 1 : Les mesures de compensation devraient appuyer les objectifs en matière de gestion des pêches et accorder la priorité à la restauration de l’habitat dégradé du poisson.

Principe 2 : Les avantages des mesures de compensation doivent contrebalancer les effets découlant des ouvrages, entreprises ou activités.

Principe 3 : Les mesures de compensation devraient procurer des avantages supplémentaires à l’écosystème.

Principe 4 : Les mesures de compensation devraient générer des avantages qui se maintiennent par eux-mêmes à long terme.

Types de mesures de compensation

Les mesures de compensation peuvent être regroupées en quatre grandes catégories. Le choix d’une ou de plusieurs mesures par le promoteur doit respecter les principes directeurs et refléter les circonstances particulières de l’ouvrage, l’entreprise ou l’activité pour lequel les mesures de compensation sont requises.

Les plans de compensation peuvent être complexes et occasionner des changements durables à l’habitat ou à la mortalité du poisson. En conséquence, une expertise pertinente (p. ex. un professionnel qualifié de l’environnement) peut être requise pour déterminer les mesures appropriées visant à compenser la mort résiduelle du poisson et/ou la détérioration, la destruction ou la perturbation résiduelles de l’habitat du poisson, et ce, en vue d’appuyer la conservation et la protection du poisson et de son habitat.

Le remplacement d’une caractéristique d’habitat par une autre ne devrait être envisagé que lorsque des connaissances suffisantes permettent de raisonnablement croire que le changement apporté à l’habitat améliorera sa capacité à produire et à assurer la survie du poisson.

Restauration et amélioration de l’habitat

La restauration de l’habitat (c.­à­d., les mesures prises pour réhabiliter ou bonifier l’habitat du poisson) et l’amélioration (c.­à­d., les mesures prises pour améliorer la qualité de l’habitat du poisson) comprennent la manipulation physique de l’habitat existant en vue de renforcer sa capacité à produire et à assurer la survie du poisson.

Des exemples de mesures de restauration et d’amélioration de l’habitat peuvent comprendre entre autres :

• l’agrandissement de la structure par l’installation de matériaux grossiers ou de débris ligneux de grande taille afin d’améliorer les éléments de l’habitat du poisson comme les frayères, les récifs, etc.
• l’augmentation de la complexité du rivage
• la stabilisation des berges à l’aide de méthodes de bioingénierie et le rétablissement de la végétation des zones riveraines
• l’amélioration de l’accès aux habitats à l’écart des chenaux^{Footnote 4}
• l’élimination des obstacles anthropiques à la migration des poissons^{Footnote 4}
• l’établissement ou l’amélioration de zones couvertes de végétation dans les lacs, les estuaires et les zones côtières
• l’amélioration des conditions hydrauliques locales pour favoriser certaines fonctions de l’habitat du poisson

Cette catégorie de mesures vise généralement les zones où les conditions de l’habitat sont considérées comme étant mauvaises ou dégradées, car ces zones offrent les possibilités les plus avantageuses sur le plan écologique.

Création d’habitats

La création d’habitats consiste à aménager ou à agrandir un habitat aquatique dans une zone terrestre. On peut avoir recours à ce type de mesures de compensation lorsque l’habitat du poisson a été endommagé et ne peut être restauré par une manipulation de l’habitat d’origine ou environnant.

Lorsque la création d’habitats est proposée à titre de mesure de compensation des effets néfastes résiduels sur le poisson et son habitat, l’habitat du poisson créé devrait fournir la même capacité ou une capacité supérieure à celle de l’habitat touché pour ce qui est de produire ou d’assurer la survie du poisson.

Des exemples de mesures de compensation de type création d’habitats comprennent notamment la création ou l’agrandissement de chenaux naturels, de lacs, d’habitats de chenaux latéraux, de zones humides ou de baies.

Manipulations chimiques ou biologiques

Cette catégorie de mesures de compensation comprend la manipulation chimique de plans d’eau pour régler les problèmes de qualité de l’eau, ainsi que l’ensemencement de poissons ou de mollusques et la gestion ou le contrôle des espèces aquatiques envahissantes. Ces mesures ne devraient être utilisées que lorsque les autres types de mesures de compensation ne sont pas disponibles et seulement dans des circonstances particulières, par exemple lorsque les enjeux propres au site sont bien compris, que les limites de production de poisson sont connues et que les objectifs de gestion des pêches sont clairs pour la pêche en question.

Lorsque des manipulations chimiques ou biologiques sont proposées comme mesures de compensation possibles, le promoteur devrait fournir des arguments solides et démontrer comment la mesure permettra de préserver et de protéger le poisson et son habitat. La justification doit également comprendre des preuves valables sur le plan scientifique quant à l’application réussie de la mesure dans des conditions similaires (des écosystèmes aquatiques similaires).

Mesures complémentaires

Les mesures complémentaires sont des mesures comme la collecte de données et la recherche scientifique visant à maintenir ou à améliorer la conservation et la protection du poisson et de son habitat. Des mesures complémentaires peuvent être envisagées dans les régions où les possibilités de prendre des mesures sur le terrain pour compenser les effets néfastes résiduels sur le poisson et son habitat sont limitées, et pour lesquelles on ne dispose que de peu de connaissances ou de données sur les populations de poissons.

Les mesures complémentaires peuvent constituer jusqu’à 10 % des mesures de compensation requises (c.-à-d. restaurer, améliorer ou créer un habitat du poisson), et le reste des mesures de compensation (90 %) doivent viser à améliorer, à restaurer ou à créer des habitats. La valeur des mesures complémentaires proposées est calculée à partir du coût estimatif de la mise en œuvre des mesures de compensation. Les mesures complémentaires en tant que telles ne sont pas considérées comme des mesures de compensation, car elles n’entraînent généralement pas de résultats mesurables en matière de conservation sur le terrain. Elles peuvent toutefois soutenir indirectement l’atteinte de ces résultats.

Des mesures complémentaires peuvent être envisagées si elles tiennent compte des principes directeurs énoncés à la partie 2 de la présente Politique. Par exemple, les mesures complémentaires, comme la collecte de données et la recherche scientifique, devraient être conçues de manière à combler les lacunes importantes sur le plan des connaissances en matière de conservation et de protection du poisson et de son habitat, afin que des objectifs en matière de gestion des pêches et des priorités de rétablissement locales puissent être établis. Les mesures complémentaires devraient aussi fournir des avantages qui s’ajouteraient aux programmes de recherche ou de collecte de données existants. De plus, ces mesures doivent être prises de manière transparente, avec rigueur scientifique et en temps opportun par une personne ou une organisation qualifiée et approuvée par le Ministère. Elles ne peuvent pas remplacer les mécanismes de surveillance des mesures de compensation.

Les mesures complémentaires ne devraient être envisagées que dans des circonstances exceptionnelles, comme dans les régions éloignées et vierges où les renseignements concernant le poisson et son habitat, y compris la conservation et la protection, sont limités, de même que les possibilités de compensation. L’application de ces mesures est déterminée au cas par cas, en consultation avec le Ministère. Il faudra fournir des arguments solides décrivant pourquoi d’autres méthodes de compensation ne sont pas appropriées pour répondre à l’ensemble du besoin de compensation, ainsi qu’un plan détaillé expliquant la façon dont les mesures complémentaires proposées seront mises en œuvre, évaluées et communiquées.

Options pour la mise en œuvre des mesures de compensation

Les mesures de compensation sont généralement appliquées par les promoteurs de deux façons différentes :

• par l’intermédiaire de mesures propres au projet
• par l’intermédiaire de réserves d’habitats du poisson

Mesures propres au projet

Les mesures de compensation propres au projet sont celles mises en œuvre par le promoteur pour contrebalancer les effets sur le poisson et son habitat résultant d’un ouvrage, d’une entreprise ou d’une activité spécifique. Généralement, le promoteur exécute ces mesures sur le site même de l’ouvrage, de l’entreprise ou de l’activité autorisé, ou à l’extérieur du site dans le même bassin versant, et ce, après la délivrance de l’autorisation en vertu de la Loi sur les pêches.

Réserves d’habitats du poisson

La mise en place d’une réserve d’habitats du poisson^{Footnote 5} est une approche officielle permettant aux promoteurs^{Footnote 6} de créer à l’avance des mesures de compensation, à leur usage exclusif, qui leur serviront à compenser les effets néfastes sur le poisson et son habitat découlant des ouvrages, entreprises ou activités proposés.

Aux termes de la Loi sur les pêches, une réserve d’habitats est une zone d’habitats créée, restaurée ou améliorée grâce à la réalisation d’un ou de plusieurs projets de conservation ^{Footnote 7}dans une zone de service^{Footnote 8} et à l’égard de laquelle des crédits d’habitat^{Footnote 9} sont certifiés par le ministre au titre de l’alinéa 42.02(1)b) de la Loi sur les pêches.

Une réserve d’habitats du poisson peut être une zone définie d’un lac, d’une rivière ou d’un océan, désignée et gérée pour restaurer, améliorer ou créer la capacité des habitats de poisson à produire et à assurer la survie du poisson. Les avantages accumulés dans la réserve d’habitats du poisson sont considérés comme des crédits d’habitat, tandis que la mort du poisson ou la détérioration, la destruction ou la perturbation résultant des ouvrages, entreprises ou activités du promoteur sont considérées comme des débits. Le promoteur ayant établi la réserve d’habitats peut retirer des crédits certifiés de la réserve pour compenser la mort du poisson ou la détérioration, destruction ou perturbation de son habitat résultant de l’exploitation d’ouvrages ou d’entreprises ou de l’exercice d’activités dans la zone de service. Lorsque le solde du crédit d’habitat de la réserve devient égal à zéro, la réserve est fermée et aucun « retrait » ne peut plus être effectué.

Les réserves d’habitats du poisson peuvent être utiles pour les promoteurs ayant des ouvrages, entreprises ou activités récurrents :

• lorsqu’un grand nombre d’effets, touchant chacun une petite zone géographique, découlent d’un seul projet d’envergure
• lorsque la mort du poisson ou la détérioration, destruction ou perturbation de l’habitat du poisson découle de plusieurs projets

Un autre avantage de la réserve d’habitats du poisson, c’est qu’elle est établie avant l’apparition des effets. Par conséquent, l’incertitude est peu élevée en ce qui concerne l’efficacité des mesures de compensation ou le temps nécessaire pour que ces mesures deviennent opérationnelles. Enfin, les réserves d’habitats de poisson contribuent à réduire le temps et les ressources nécessaires pour la délivrance des autorisations en vertu de la Loi sur les pêches, puisque la valeur des crédits de la réserve d’habitats est connue et que l’élaboration du plan de compensation est simplifiée.

Pour obtenir de plus amples renseignements sur les réserves d’habitats du poisson, veuillez communiquer avec le Programme de protection du poisson et de son habitat de Pêches et Océans Canada.

Partie 3 : Établissement du plan de compensation

Le plan de compensation figure dans la demande aux termes du Règlement sur les autorisations relatives à la protection du poisson et de son habitat. Cette partie de la Politique présente les étapes à suivre pour établir un plan de compensation ainsi que le contenu du plan.

Les plans de compensation sont négociés au cas par cas entre le promoteur et le Ministère. L’élaboration du plan de compensation bénéficierait de la participation précoce des peuples autochtones et des intervenants pouvant être touchés par le plan.

Pour obtenir de plus amples renseignements, les promoteurs sont invités à consulter le Guide du demandeur en support au « Règlement sur les autorisations relatives à la protection du poisson et de son habitat ».

Contenu du plan

Le Règlement sur les autorisations relatives à la protection du poisson et de son habitat énonce les renseignements et les documents requis pour le plan de compensation, dont :

• les coordonnées géographiques de l’endroit où les mesures de compensation seront mises en œuvre
• un plan de site à petite échelle indiquant l’emplacement général et les limites de l’endroit où les mesures seront mises en œuvre
• une description détaillée des mesures et une explication de la façon dont elles permettront d’atteindre leurs objectifs
• une description détaillée des mesures de surveillance qui seront mises en place pour évaluer l’efficacité des mesures de compensation retenues
• une description des mesures d’urgence et des mesures de surveillance connexes qui seront mises en place si les mesures retenues ne réalisent pas leurs objectif
• une description détaillée de tout effet défavorable sur le poisson et son habitat qui pourrait résulter de la mise en œuvre du pla
• une description détaillée des mesures qui seront mises en œuvre pour éviter ou atténuer les effets néfastes et une explication de la façon dont elles permettront d’atteindre ces objectifs
• le calendrier de mise en œuvre du plan
• une estimation du coût de mise en œuvre de chaque élément du plan
• si la mise en œuvre du plan nécessite l’accès à des terres, des sources d’eau ou des plans d’eau qui n’appartiennent pas au promoteur, une description des étapes proposées pour obtenir l’autorisation est requise afin que le demandeur, le Ministère et toute personne autorisée à agir au nom du Ministère puisse accéder aux sites en question. Il incombe au promoteur de fournir ces renseignements avec la demande et d’obtenir les approbations nécessaires avant la mise en œuvre du plan de compensation. Cette dernière exigence ne s’applique pas à Sa Majesté la Reine du Chef du Canada, à Sa Majesté la Reine du Chef d’une province ni au gouvernement d’un territoire

Utilisation des facteurs à prendre en compte pour orienter l’élaboration du plan de compensation

Les facteurs à prendre en compte énoncés au paragraphe 34.1(1) de la Loi sur les pêches constituent un cadre permettant d’orienter l’application des dispositions relatives à la protection du poisson et de son habitat pour réaliser l’objet de la Loi sur les pêches. Ces facteurs fournissent un cadre décisionnel pour la gestion des effets néfastes des ouvrages, entreprises et activités sur le poisson et son habitat avant leur exécution au moyen d’un processus uniforme et défendable.

Les promoteurs sont encouragés à tenir compte des facteurs au cours de l’élaboration de leur plan de compensation, car le Ministère examinera ces facteurs pour rendre une décision sur la demande d’autorisation. Pour obtenir de plus amples renseignements sur les facteurs à prendre en compte, veuillez consulter l’Énoncé de politique sur la protection du poisson et de son habitat.

Prise en compte du point de vue des peuples autochtones pour établir le plan de compensation

Les peuples autochtones du Canada jouissent de droits ancestraux et issus de traités reconnus et confirmés à l’article 35 de la Loi constitutionnelle. La Loi sur les pêches exige que le ministre des Pêches, des Océans et de la Garde côtière canadienne tienne compte de tout effet préjudiciable sur les droits des peuples autochtones lorsqu’il prend des décisions en vertu de ladite loi. Cela comprend la décision d’autoriser un ouvrage, une entreprise ou une activité ainsi que le plan de compensation connexe.

Par conséquent, il est important, et souhaitable, que les promoteurs fassent participer les peuples autochtones au début de l’étape de planification du plan de compensation. Les peuples autochtones du Canada et leurs connaissances peuvent éclairer la conception des mesures visant à compenser les effets néfastes résiduels sur le poisson et son habitat.

Étapes clés de l’établissement du plan de compensation

Les plans de compensation devraient être élaborés par les promoteurs de manière à correspondre aux effets néfastes résiduels découlant de leurs ouvrages, entreprises ou activités. La figure 2 résume les étapes clés à suivre pour établir un plan de compensation.

Étape 1 : Caractériser la mort résiduelle du poisson et/ou la détérioration, la destruction ou la perturbation résiduelles de son habitat

Le promoteur doit déterminer et quantifier la mort du poisson et la détérioration, la destruction ou la perturbation de l’habitat du poisson qui subsistent après avoir appliqué toutes les mesures d’évitement et d’atténuation appropriées. C’est ce qu’on appelle « effets néfastes résiduels ».

Les diagrammes de séquence des effets^{Footnote 10} sont des outils élaborés par le Ministère; ils peuvent être utilisés pour déterminer et caractériser les effets néfastes résiduels sur le poisson et son habitat susceptibles de subsister après l’application de mesures d’évitement et d’atténuation.

La mort résiduelle du poisson et/ou la détérioration, la destruction ou la perturbation résiduelles de l’habitat du poisson doivent être déterminées et quantifiées pour chaque type d’effet et à chaque étape de l’ouvrage, de l’entreprise ou de l’activité proposé. Cela peut comprendre l’estimation de la portée géographique, de la durée et de l’ampleur de la mort résiduelle du poisson et/ou de la détérioration, destruction ou perturbation résiduelles de son habitat, s’il y a lieu.

Il est important de décrire et de quantifier soigneusement la mort résiduelle du poisson et/ou la détérioration, la destruction ou la perturbation résiduelles de l’habitat du poisson, car c’est la perte qui devrait être contrebalancée par les mesures de compensation proposées.

Étape 2 : Choisir les mesures de compensation

Le plan de compensation devrait comprendre des renseignements sur l’objectif des mesures de compensation proposées ainsi que des détails sur les mesures comme telles.

L’objectif des mesures de compensation dépend de la portée géographique, de la durée et de l’ampleur des effets néfastes résiduels sur le poisson et son habitat. Les mesures de compensation peuvent être « de même type » ou « hors-type » (voir la partie 2 de la présente Politique pour de plus amples renseignements). Qu’il s’agisse d’une approche dite « de même type » ou « hors-type », les mesures de compensation proposées doivent respecter les principes directeurs relatifs aux mesures de compensation qui sont décrits à la partie 2 de la Politique.

Le plan de compensation doit aussi comprendre des critères clairement définis permettant d’évaluer la réussite par rapport à l’objectif des mesures de compensation et de fournir des points de référence pour mesurer les progrès réalisés, ainsi qu’un calendrier indiquant les échéances et les dates de début et de fin de la mise en œuvre des mesures de compensation.

Étape 3 : Déterminer le nombre de mesures de compensation requis

Les mesures de compensation nécessaires pour contrebalancer les effets défavorables d’un ouvrage, d’une entreprise ou d’une activité proposé devraient procurer des avantages écologiques proportionnels aux effets néfastes résiduels découlant dudit ouvrage, entreprise ou activité. De plus, il pourrait être nécessaire d’augmenter le nombre de mesures de compensation afin de gérer l’incertitude associée aux mesures proposées ou lorsqu’il y a un écart temporel entre le moment où les effets sur le poisson et son habitat se produisent et le moment où les mesures de compensation deviennent opérationnelles.

a) Quantifier les effets néfastes résiduels et les mesures de compensation

Le terme équivalence désigne les résultats d’une analyse comparant les effets néfastes résiduels des ouvrages, entreprises et activités sur le poisson et son habitat et les avantages des mesures de compensation.

Dans sa forme la plus simple, l’équivalence est réalisée lorsque les effets néfastes résiduels sur le poisson et son habitat sont contrebalancés par les avantages que les mesures de compensation procurent au poisson et à son habitat. Les mesures de compensation dites « hors-type » nécessitent des analyses d’équivalence plus complexes pour déterminer si ces mesures contrebalancent les effets néfastes résiduels. Il existe diverses méthodes d’analyse d’équivalence. En général, ces méthodes nécessitent d’établir une « unité commune » pouvant être utilisée pour comparer les effets néfastes résiduels et les mesures de compensation en fonction des cycles de vie du poisson, des espèces et des types d’habitats (p. ex. habitat de même type; fonctions de l’habitat et services écosystémiques; indices d’habitat; biomasse ou abondance du poisson, etc.). Ces méthodes peuvent nécessiter beaucoup de données ainsi qu’une expertise particulière. Le Secrétariat canadien de consultation scientifique (SCCS) du Ministère fournit un aperçu des analyses d’équivalence dans ses publications^{Footnote 11} . La quantification de l’équivalence permet d’adopter des approches plus souples en matière de compensation. Toutefois, en l’absence de données étayant le calcul de l’équivalence, les mesures de compensation « de même type » peuvent s’avérer meilleures.

b) Tenir compte de l’incertitude

Il existe de nombreuses sources d’incertitude lorsqu’il s’agit d’élaborer et de mettre en œuvre des mesures de compensation. Par exemple, des incertitudes peuvent surgir dans la prédiction initiale de la mort résiduelle du poisson et/ou de la détérioration, destruction ou perturbation résiduelles de son habitat; dans les mesures visant à atténuer les effets défavorables; dans les mesures de compensation comme telles en raison de lacunes dans la conception ou d’échecs dans la mise en œuvre; en raison de la surestimation des avantages écologiques d’une mesure de compensation précise; du fait que l’on ne connaît pas la nature de l’état futur de l’habitat du poisson. Outre la variabilité associée aux mesures de compensation comme telles, des incertitudes peuvent également découler de la variabilité naturelle des populations de poissons et de la dynamique des écosystèmes, des changements climatiques et des espèces envahissantes. Pour obtenir de plus amples renseignements sur la gestion des incertitudes dans le cadre des plans de compensation, veuillez consulter les publications disponibles du SCCS du Ministère^{Footnote 12}, ^{Footnote 13},^{Footnote 14} .

En général, l’approche visant à dissiper les incertitudes associées au travail dans les milieux naturels consiste à créer des habitats de poisson supplémentaires ou à restaurer et à améliorer les habitats existants. Lorsque des mesures de compensation non éprouvées sont proposées, des mesures de compensation supplémentaires et une surveillance plus rigoureuse peuvent s’avérer nécessaires pour dissiper les incertitudes (voir la figure 1).

Pour faire face aux incertitudes, les promoteurs doivent reconnaître que :

• les projets de restauration de l’habitat peuvent améliorer la capacité de l’habitat du poisson à produire et à assurer la survie du poisson, mais qu’ils peuvent également subir des échecs sur le plan structurel et écologique en raison de l’évolution des conditions environnementales
• les projets de création d’habitats génèrent de nouveaux habitats du poisson ayant la capacité de produire et d’assurer la survie du poisson; toutefois, ces nouveaux habitats peuvent ne pas fonctionner aussi efficacement que prévu
• l’ensemencement de poissons peut, grâce à des investissements continus, accroître l’abondance du poisson. Toutefois, il peut également entraîner des effets néfastes en matière d’aptitude et de capacité de reproduction des populations naturelles
• l’altération chimique peut renforcer la capacité d’un système à produire et à assurer la survie du poisson, mais elle nécessite souvent un entretien continu de l’habitat
• les techniques ou les méthodes non éprouvées peuvent accroître les risques d’échec des mesures de compensation

Les analyses d’équivalence dans le cadre des mesures de compensation dites « hors-type » tiennent compte des incertitudes d’une manière plus précise et quantitative; toutefois, l’approche analytique visant à déterminer si les effets néfastes résiduels ont été contrebalancés dépend du type de l’analyse d’équivalence utilisée. Toute analyse d’équivalence utilisée devrait être accompagnée d’une justification claire démontrant sa pertinence pour la mesure de compensation particulière.

c) Écarts temporels

Les écarts temporels – de quelques mois à plusieurs années – entre la manifestation des effets sur le poisson et son habitat résultant de l’ouvrage, de l’entreprise ou de l’activité et l’apparition des avantages découlant des mesures de compensation peuvent contribuer à la perte de poissons ou d’habitats du poisson. Dans la mesure du possible, on doit éviter les écarts temporels en mettant en œuvre les mesures de compensation avant la réalisation de l’ouvrage, de l’entreprise ou de l’activité entraînant la mort résiduelle du poisson et/ou la détérioration, la destruction ou la perturbation résiduelles de l’habitat du poisson. Lorsque l’écart temporel est inévitable, la compensation devrait comprendre des mesures qui tiennent compte de cet écart pour pallier la perte de poisson ou de son habitat.

Dans le cadre des mesures « de même type », l’approche visant à tenir compte des écarts temporels associés au fonctionnement des mesures de compensation consiste à créer ou à remettre en état des habitats supplémentaires. Cela permet de garantir que les mesures de compensation aident à remplacer le poisson et l’habitat initialement détruits ainsi que la production de poisson perdue en raison des écarts. Lorsque les mesures de compensation sont mises en œuvre avant l’exploitation d’un ouvrage ou d’une entreprise ou l’exercice d’une activité entraînant la mort du poisson ou la détérioration, destruction ou perturbation de l’habitat du poisson, il n’est pas nécessaire de tenir compte des écarts temporels.

Tout comme pour la prise en compte de l’incertitude, l’analyse d’équivalence dans le cadre des mesures de compensation dites « hors-type » prend en considération les écarts temporels de façon plus précise et plus quantitative. Là encore, l’approche analytique dépend du type de l’analyse d’équivalence utilisée. De nouveau, toute analyse d’équivalence doit être accompagnée d’une justification claire démontrant sa pertinence pour la mesure de compensation en question.

Étape 4 : Établir les mesures de surveillance

Les promoteurs sont tenus de fournir des mesures de surveillance dans le cadre de leur plan de compensation. Les mesures de surveillance doivent évaluer l’efficacité des mesures de compensation par rapport à leurs objectifs. Les mesures de surveillance doivent également comprendre des mesures d’urgence – et des mesures de surveillance connexes – qui seront mises en œuvre si des défaillances sont détectées. Les mesures de surveillance seront incluses en tant que conditions de l’autorisation. Les conditions communes en matière de surveillance et d’établissement de rapports peuvent comprendre les dispositions suivantes :

• des photographies datées des ouvrages, entreprises, activités ou opérations associés aux mesures de compensation propres au plan de compensation et des photographies des mesures de compensation achevées
• des échéanciers pour les mécanismes de surveillance et la production de rapports
• des dossiers de surveillance et d’inspection
• des renseignements sur les changements apportés aux mesures d’atténuation, les mesures correctives ou les mesures d’urgence prises lorsque les mesures d’atténuation ou de compensation n’ont pas fourni les résultats escomptés
• la méthode ou les critères qui seront utilisés afin d’évaluer le succès des mesures de compensation

La surveillance des mesures de compensation et les rapports connexes devraient être entrepris sur une période suffisamment longue pour permettre :

• que les modifications biologiques ou physiques apparaissent dans les données recueillies
• que des rajustements soient apportés aux mécanismes de surveillance afin que l’on puisse mieux évaluer les changements de la fonction de l’habitat ou l’évolution de la taille de la population de poissons
• que l’habitat du poisson restauré, amélioré ou créé soit pleinement fonctionnel sur le plan écologique

Si les mesures de compensation étaient mal conçues ou mises en œuvre, il incomberait alors au promoteur d’assurer l’entretien des mesures de compensation ou les réparations connexes, selon les conditions de l’autorisation délivrée en vertu de la Loi sur les pêches. L’exigence relative aux rajustements et aux plans d’urgence doit être comprise dans les conditions de l’autorisation.

Il incombe aux promoteurs de mettre en œuvre les plans de compensation et de surveiller leur efficacité, et de produire des rapports sur la mise en œuvre et les résultats de la surveillance. La surveillance devrait être conçue de manière à confirmer que les mesures de compensation permettent de contrebalancer efficacement la mort du poisson ou la détérioration, destruction ou perturbation de son habitat, et de déterminer que des mesures d’urgence sont nécessaires si des défaillances sont décelées.

Pour obtenir de plus amples renseignements sur l’élaboration des conditions de surveillance, veuillez consulter le rapport technique de Smokorowski et coll.^{Footnote 15} .

Étape 5 : Soumettre le plan au Ministère aux fins d’examen

Le promoteur doit préparer un plan de compensation conformément aux exigences en matière de renseignements énoncées dans le Règlement sur les autorisations relatives à la protection du poisson et de son habitat. Le plan de compensation figure dans la demande d’autorisation du promoteur.

Lorsque la demande du promoteur est remplie, le Ministère délivre une autorisation ou informe le demandeur que l’autorisation est refusée dans un délai de 90 jours civils. Il existe plusieurs circonstances dans lesquelles le délai cesse de s’appliquer. Des renseignements détaillés sur le processus et les délais sont fournis par le Règlement sur les autorisations relatives à la protection du poisson et de son habitat.

Coûts de mise en œuvre du plan de compensation

La valeur monétaire de la garantie financière est déterminée en fonction de l’estimation des coûts de mise en œuvre de l’ensemble des éléments du plan de compensation, y compris les éléments ayant trait à la surveillance et à l’entretien des mesures de compensation. L’estimation doit tenir compte des dépenses supplémentaires que pourrait engager le Ministère pour exécuter le plan de compensation (p. ex. coûts de gestion, coûts de mobilisation, coûts d’une expertise externe, etc.), et pourvoir aux dépassements des coûts pour remobiliser les machines sur le chantier.

Garantie financière

Si les conditions du plan de compensation soumises à l’autorisation n’étaient pas remplies, le Ministère aurait besoin de fonds pour mettre en œuvre tous les autres éléments du plan. Le plan de compensation du promoteur doit par conséquent comprendre une garantie financière, qui peut être une lettre de crédit irrévocable délivrée par une institution financière canadienne reconnue, ou une autre garantie financière équivalente, y compris un cautionnement de bonne exécution. Le montant du crédit devrait être suffisant pour permettre d’achever le plan de compensation et le programme de surveillance.

On trouvera de plus amples renseignements sur les garanties financières dans la Politique du Conseil du Trésor sur l’utilisation de lettres de crédit de soutien irrévocables comme solution de rechange aux garanties de soumission ou de marché dans le cas des marchés de gouvernement fédéral (Appendice R).

Accès au site et approbations pour la mise en œuvre du plan de compensation

Lorsque des mesures de compensation sont proposées sur des terres provinciales, territoriales ou visées par un traité, des engagements et des approbations d’accès au site peuvent également être requis auprès de l’autorité compétente. Il est important de noter que de telles approbations peuvent être nécessaires pour sécuriser le site afin de mettre en œuvre le plan de compensation, et que l’obtention des approbations relève de la responsabilité du promoteur.

Il incombe également au promoteur de se conformer à la Loi sur les pêches et à ses règlements, et à la Loi sur les espèces en péril, et de respecter toutes les autres exigences fédérales, territoriales, provinciales et municipales qui s’appliquent au plan de compensation.

Partie 4 : Renseignements supplémentaires

Les documents d’orientation ministériels suivants sont accessibles à la page Web des Projets près de l’eau du Ministère  :

• Guide du demandeur en support au Règlement sur les autorisations relatives à la protection du poisson et de son habitat
• Énoncé de politique sur la protection du poisson et de son habitat
• Séquences des effets

La page Web indique également comment communiquer avec votre bureau local du Ministère.